II SA/Lu 102/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Witold Falczyński (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Dudek,, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Stażysta Magdalena Kuca, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 maja 2009 r. sprawy ze skargi A. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zasiłków rodzinnych i dodatków do zasiłków I. oddala skargę II. przyznaje [...] M. C. od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie) kwotę 292,80 (dwieście dziewięćdziesiąt dwa złote osiemdziesiąt groszy) zł tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, w tym 52,80 (pięćdziesiąt dwa złote osiemdziesiąt dwa groszy) zł należnego podatku od towarów i usług. A. J. wnioskiem z dnia 31 października 2008 r. zwrócił się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w P. o ustalenie i przyznanie prawa do zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami do zasiłku na córkę M. oraz synów Ł. i K.. Decyzją z dnia 7 [...] 2008 r. Nr [...] Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w P., działając z upoważnienia Prezydenta Miasta, po rozpatrzeniu ww. wniosku, przyznał A. J. prawo do zasiłku rodzinnego na dzieci M., K. i Ł. w okresie od dnia 1 października 2008 r. do dnia 31 sierpnia 2009 r. i dodatki do zasiłków rodzinnych (na wszystkie dzieci jednorazowy z tytułu rozpoczęcia przez nie roku szkolnego oraz ponadto z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego i wychowywania dziecka w rodzinie wielodzietnej na syna K. – oba zasiłki na okres od 1 października 2008 r. do 31 sierpnia 2009 r.). Przedmiotowa decyzja wydana została w oparciu o art. 104 i art. 130 § 4 K.p.a., a jej materialnoprawną podstawę stanowił przepis art. 4 ust. 2 pkt 1, art. 5 ust. 1, art. 6 ust. 1, art. 12a, art. 13 ust. 1 i 2, art. 14, art. 20 ust. 3 i art. 24 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j: Dz. U. z 2006 r., Nr 139, poz. 992 ze zm.) oraz § 1-4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 lipca 2006 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny oraz wysokości świadczeń rodzinnych (Dz. U. Nr 130, poz. 903). W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji stwierdził, iż wnioskodawca spełnia przesłanki określone w ustawie o świadczeniach rodzinnych do przyznania ww. świadczenia i zaznaczył, że stosownie do postanowień art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych prawo do zasiłku rodzinnego przyznano od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami do końca okresu zasiłkowego. W odwołaniu A. J. wyraził niezadowolenie z treści otrzymanej decyzji i wskazał, że domaga się przyznania zasiłku rodzinnego również za miesiąc wrzesień 2008 r. Jednocześnie podtrzymał zarzuty podnoszone przed złożeniem wniosku z dnia 31 października 2009 r. dotyczące uznania, że kompletny wniosek o zasiłek rodzinny złożony został już 30 lipca 2008 r. Decyzją z dnia 31 [...] 2008 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W jej uzasadnieniu wskazało, iż złożony w dniu 30 lipca 2008 r. przez odwołującego wniosek o przyznanie świadczeń rodzinnych był niekompletny, co wobec jego nieuzupełnienia w terminie skutkowało pozostawieniem go bez rozpoznania. Kolegium wyjaśniło, iż sprawą tą zajmował się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, który wyrokiem z dnia 8 listopada 2008 r. oddalił skargę odwołującego stwierdzając tym samym prawidłowość podjętych przez organ pomocy społecznej działań. Dopiero wniosek z dnia 31 października 2008 r. spełniał wymagania ustawowe i podlegał rozpatrzeniu. Jednakże z uwagi na datę jego złożenia i treść art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych świadczenie nie mogło zostać przyznane od miesiąca września 2008 r. Jednocześnie Kolegium wskazało, iż organ pierwszej instancji prawidłowo ustalił, iż wnioskodawca spełnia kryterium dochodowe do przyznania przedmiotowych świadczeń. Nawet nie doliczenie przez ten organ dochodu z tytułu posiadania gospodarstwa rolnego o pow. 0,75 ha nie wpływa na spełnienie przez odwołującego tego kryterium. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skarżący oświadczył, iż nie zgadza się z rozstrzygnięciem organu odwoławczego i domaga się przyznania zasiłku rodzinnego również za miesiąc wrzesień 2008 r. Powołał się jeszcze raz na argumenty zaprezentowane w odwołaniu i stwierdził, iż pozostawienie jego wniosku z dnia 30 lipca 2008 r. bez rozpoznania odbyło się z naruszeniem prawa. Wskazał, iż wszystkie niezbędne dokumenty złożył przed upływem 30 września 2008 r. co oznacza, iż również na ten miesiąc powinno zostać przyznane świadczenie rodzinne. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany zajętego w sprawie stanowiska i powtórzyło argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest bezzasadna, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa - a tylko w tych kryteriach odbywa się sądowa kontrola wykonywania administracji publicznej. Sąd nie jest zatem władny oceniać takich okoliczności, jak pokrzywdzenie strony decyzją oraz czy decyzja wiąże się z negatywnymi skutkami dla strony i im podobnych. Sąd związany jest normą prawną odzwierciedlającą wolę ustawodawcy, wyrażoną w treści odpowiedniego przepisu prawa. To samo dotyczy organów administracji publicznej które, w ramach prowadzonych postępowań administracyjnych, zobligowane są do przestrzegania prawa. Zgodnie z jedną z podstawowych zasad procedury administracyjnej, jaką stanowi zasada praworządności, organy administracji publicznej działają wyłącznie na podstawie przepisów prawa. Powracając na grunt rozpoznawanej sprawy zauważyć należy, iż rozbieżność pomiędzy stanowiskiem organu i strony dotyczy daty początkowej przyznanego skarżącemu świadczenia w postaci zasiłku rodzinnego wraz z odpowiednimi dodatkami. Warunki nabywania prawa do świadczeń rodzinnych oraz zasady ustalania, przyznawania i wypłacania tych świadczeń uregulowane zostały w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j. Dz. U. z 2006r. Nr 139, poz. 992 ze zm.) – nazywanej w dalszej części w skrócie "ustawą". W myśl przepisu art. 2 tej ustawy świadczeniami rodzinnymi są m.in. zasiłek rodzinny oraz dodatki do zasiłku rodzinnego. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że skarżący w dniu 30 lipca 2008 r. złożył wniosek o przyznanie zasiłków rodzinnych i dodatków do zasiłków na dzieci: Ł., M. i K.. Wniosek ten był niekompletny, dlatego wezwaniem z dnia 5 sierpnia 2008 r. zobowiązano skarżącego do jego uzupełnienia o: 1. zaświadczenia o uczęszczaniu do szkoły w roku szkolnym 2008/2009 dzieci: Ł. J. i M. J.; 2. oświadczenia A. J. (żony wnioskodawcy) o wysokości uzyskanego dochodu w 2007 r. dotyczącego dochodów od osób rozliczających się na podstawie przepisów o zryczałtowanym podatku dochodowym od niektórych przychodów osiąganych przez osoby fizyczne; 3. oświadczenia A. J. o wysokości uzyskanego w 2007 r. dochodu niepodlegającego opodatkowaniu; 4. uwierzytelnionej kopii dokumentu stwierdzającego tożsamość osoby wnioskodawcy – zakreślając termin na wykonanie wezwania do 17 września 2008 r. W zakreślonym terminie skarżący nie uzupełnił wszystkich braków wniosku (nie złożył dokumentu stwierdzającego jego tożsamość oraz zaświadczenia o uczęszczaniu córki M. do szkoły w roku szkolnym 2008/09), dlatego w dniu 18 września 2009 r. wysłane zostało do skarżącego pismo informujące o pozostawieniu wniosku z dnia 30 lipca 2008 r. bez rozpoznania. Bezczynność organu pierwszej instancji w zakresie rozpatrzenia wniosku o zasiłki rodzinne z dnia 30 lipca 2008 r. była także przedmiotem skargi sądowej A. J. Wyrokiem z dnia 6 listopada 2008 r. sygn. akt II SAB/Lu 63/08 tutejszy Sąd oddalił skargę A. J. na bezczynność organu pierwszej instancji wskazując w uzasadnieniu, iż wniosek nie mógł zostać rozpatrzony z uwagi na posiadane braki, które nie zostały przez skarżącego usunięte. Kolejny wniosek skarżącego z dnia 31 października 2008 r. złożony został już wraz ze wszystkimi wymaganymi dokumentami. W następstwie tak złożonego wniosku organ pierwszej instancji przedmiotową decyzją z dnia 7 listopada 2008 r. przyznał skarżącemu prawo do zasiłków rodzinnych wraz z żądanymi dodatkami na córkę M. oraz synów K. i Ł. na okres od dnia 1 października 2008 r. do dnia 31 sierpnia 2009 r. – zatem od początku miesiąca złożenia kompletnego wniosku do końca okresu zasiłkowego. W odwołaniu od tej decyzji a następnie w skardze do Sądu skarżący podniósł, że domaga się przyznania świadczeń rodzinnych od miesiąca września 2008 r., a nie od początku miesiąca złożenia wniosku. W tym kontekście wskazać należy, iż twierdzenia skarżącego podważające prawidłowość działania organów w tym zakresie nie mogły odnieść zamierzonego skutku. W szczególności podkreślić należy, iż przywoływany w treści uzasadnień rozstrzygnięć obu organów procedujących w sprawie przepis art. 24 ust. 2 ustawy określa w sposób nie budzący wątpliwości moment początkowy prawa do świadczeń rodzinnych. Ustawodawca uznał bowiem, iż prawo to przyznaje się począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. Brzmienie tego przepisu wskazuje jednoznacznie, że prawo do świadczeń rodzinnych nie może zostać ustalone wcześniej niż od miesiąca złożenia wniosku, bowiem decydujące znaczenie dla ustalenia terminu, od którego powstanie to prawo, posiada data wpływu wniosku do właściwego organu realizującego świadczenia rodzinne. Co więcej, ustawodawca nie czyni żadnych wyjątków od tej kategorycznej zasady, z którą koreluje przepis § 12 ust. 3 i 4 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. Nr 105, poz. 881 ze zm.) stanowiący, że w przypadku, gdy osoba złoży wniosek bez wymaganych dokumentów, podmiot realizujący świadczenia rodzinne przyjmuje wniosek i wyznacza termin nie krótszy niż 14 dni i nie dłuższy niż 30 dni na uzupełnienie brakujących dokumentów (§ 12 ust. 3). Nie może więc budzić wątpliwości, że postępowanie o przyznanie świadczeń rodzinnych wszczynane jest na wniosek strony, zaś datą wszczęcia takiego postępowania jest dzień złożenia przez uprawniony podmiot wniosku wraz ze wszystkimi prawidłowo wypełnionymi dokumentami (art. 61 § 3 K.p.a. w związku z art. 24 ust. 2 ustawy). Zważyć również należy, iż art. 23 ust. 3 ustawy precyzyjnie wskazuje, co powinien zawierać wniosek o przyznanie świadczeń rodzinnych, a nadto treść art. 23 ust. 4 określa dokumenty, jakie winny być załączone do wniosku. Regulacja zawarta w art. 23 ust. 3 i 4 ustawy w związku z art. 63 § 2 K.p.a. stanowi unormowanie szczególne w zakresie wymagań formalnych skutecznego złożenia wniosku o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych. Oznacza to, że ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych oraz ich wypłata nie jest dopuszczalna bez wniosku złożonego przez uprawniony podmiot, zawierającego informacje zawarte w art. 23 ust. 3 ustawy oraz zaopatrzonego w dokumenty, o których mowa w jej art. 23 ust. 4. Skoro więc dopiero wniosek z dnia 31 października 2008 r. zawierał wszystkie wymagane elementy umożliwiające organowi jego rozpatrzenie, brak jest podstaw do przyjęcia, że skarżącemu przysługują zasiłki rodzinne również za miesiąc wrzesień 2008 r. Tym samym zgodzić się przyjdzie z uzasadnieniem zaskarżonej decyzji, że prawidłowo ustalona została data początkowa przyznania skarżącemu prawa do zasiłku rodzinnego od dnia 1 października 2008 r., a przyczyny, dla których skarżący nie uzupełnił braków wcześniejszego wniosku z dnia 30 lipca 2008 r., są z punktu widzenia obowiązujących przepisów omawianej ustawy bez znaczenia. Również w orzecznictwie zostało ugruntowane, iż nie jest możliwe przyznanie świadczenia rodzinnego za okres wsteczny, przed złożeniem wniosku o przyznanie tego świadczenia, niezależnie od przyczyny późnego złożenia wniosku (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 marca 2007 roku, sygn. akt l SA/Wa 217/07, Lex nr 316645). Należy podkreślić, że Sąd już raz dokonał oceny legalności działania organów odnośnie wniosku skarżącego z dnia 30 lipca 2008 r. nie dopatrując się w tym zakresie naruszenia prawa. Również z tej przyczyny wszelkie zarzuty dotyczące tamtego postępowania (stanowiące główną podstawę skargi) nie mogły odnieść skutku. Jako nieuzasadniony należy również uznać "nowy" zarzut wskazujący, iż również obecnie dokument tożsamości (dowód osobisty otrzymany przez skarżącego w dniu 27 października 2008 r.) nie został uwierzytelniony przez pracownika organu pomocy społecznej i dołączony do akt sprawy. W tym kontekście - pomijając, iż zarzut ten skierowany jest niejako przeciwko sobie -, wskazać należy, iż umknęło uwadze skarżącego, że już w dniu 6 października 2008 r. przedstawił on organowi posiadane prawo jazdy których została dokonana uwierzytelniona kopia znajdująca się w aktach sprawy (k. 34). Uwierzytelnianie i dołączanie do akt sprawy kolejnego dokumentu stwierdzającego tożsamość wnioskodawcy byłoby nieuzasadnione. Co więcej, skarżący sam przyznał, iż dowód osobisty przedstawił pracownikowi organu, który spisał jego numer. Biorąc pod uwagę poczynione rozważania i treść zarzutów skarżącego trzeba było uznać je za chybione, a podjęte w sprawie rozstrzygnięcie za zgodne z obowiązującymi i omówionymi powyżej przepisami prawa. Przytoczone okoliczności faktyczne sprawy nie wskazują bowiem na naruszenie przez organy administracji zasad postępowania wynikających z art. 24 ust. 1 i 2 ustawy. W tym stanie rzeczy Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w pkt I sentencji. O wynagrodzeniu adwokata z tytułu nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu orzeczono na podstawie art. 250 tej ustawy. Wysokość tego wynagrodzenia określono zgodnie z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c) w zw. z § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. 2002r., Nr 163, poz. 1348 ze zm.).