II SA/Lu 1020/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca), Protokolant Specjalista Beata Basak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 maja 2017 r. sprawy ze skargi E. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej E. S. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z [...]. Starosta [...] po rozpatrzeniu wniosku o pozwolenie na budowę z [...] r., zatwierdził projekt budowlany i udzielił E. S. pozwolenia na budowę budynku gospodarczego kat. II wg projektu typowego o symbolu Z10 z wewnętrznymi instalacjami oraz wiz eNN, na nieruchomościach oznaczonych w ewidencji gruntów i budynków jako działki gruntu nr [...] położonych w W. M.. Organ stwierdził, że zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy F., uchwalonym Uchwałą Nr [...] Rady Gminy F. z dnia [...] roku w sprawie Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Gminy F., wspomniane działki znajdują się w obszarze terenów zabudowy zagrodowej oraz upraw polowych (oznaczonych symbolem MR i RP ). Zgodne z planem, którego zmiany wprowadziła Uchwała Nr [...] Rady Gminy F. z dnia [...] roku w sprawie zmiany Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Gminy F., jest także usytuowanie projektowanego budynku bezpośrednio w granicy działki sąsiedniej. Po rozpoznaniu odwołania M. T. właściciela działki nr [...], w granicy której miała zostać zrealizowana budowa budynku gospodarczego, Wojewoda decyzją z [...]. uchylił decyzję organu I instancji i sprawę przekazał do ponownego rozpoznania. W jego ocenie sprawa nie została dostatecznie wyjaśniona. Wprawdzie uprawnieni projektanci złożyli oświadczenie o sporządzeniu projektu zgodnie z obowiązującymi przepisami i zasadami sztuki technicznej oraz o jego kompletności, natomiast inwestorka przedłożyła oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, jednakże ocenie powinna podlegać możliwość budowy wnioskowanego budynku przy granicy z działką nr ewid.[...] Według organu jest to sytuacja szczególna, stanowiąca wyjątek od ogólnej zasady wyrażonej w § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690), zgodnie z którym, jeżeli z przepisów § 13, 60 i 271-273 rozporządzenia lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż: 1) 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy 2) 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy. Katalog takich wyjątków został określony w § 12 ust. 2 i 3 rozporządzenia, które to przepisy dopuszczają sytuowanie budynków w granicy działki, jeśli pozwala na to miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego albo decyzja o warunkach zabudowy. Organ wskazał, że według ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy F. N. [...] z dnia [...] r. (Dz. Urz. Woj. L. N. 86 poz. 1841, z późn. zm.) działki o nr ew. [...] i [...]), zmienionego Uchwałą Nr [...] Rady Gminy F. z dnia [...] r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy F. (Dz. Urz. Woj. L. N. 86 Nr [...], poz. 1401) działki nr [...] i [...] znajdują się na terenie oznaczonym symbolem MR (mieszkalnictwo rolnicze) oraz RP (uprawy polowe ). § 5 ust. 1 uchwały zmieniającej wyznaczył minimalną odległość sytuowania budynków na terenach mieszkalnictwa niskiego (MN) i rolniczego (MR), ścianą bez otworów okiennych i drzwiowych, od granicy sąsiedniej działki budowlanej wynoszącą 1,5 m. Warunek ten, zgodnie z zapisami planu, dotyczy zabudowy realizowanej: na istniejących działkach o szerokości mniejszej od ustalonej w planie dla terenów mieszkalnictwa (MN i MR) oraz na działkach zabudowanych w przypadku, gdy jej lokalizacja, ze względu na istniejące zainwestowanie, jest możliwa jedynie na wyżej określonych warunkach. Szerokość działki objętej planowanym przedsięwzięciem (składającej się z dwóch o nr [...] i [...]) jest mniejsza od szerokości działki ustalonej w planie dla terenów mieszkalnictwa MR, wynoszącej 25 m. Tym samym możliwe jest uwzględnienie minimalnej odległości sytuowania budynków od granicy na terenach mieszkalnictwa rolniczego, określonej § 5 ust. 1 planu. [...] § 5 dopuszcza sytuowanie ścianą zewnętrzną bezpośrednio przy granicy działki: budynków mieszkalnych – w przypadkach wymienionych w ust. 1, pkt 1 i 2, w formie zbliźnionej z zabudową mieszkaniową na sąsiedniej działce oraz budynków gospodarczych, garaży, usług komercyjnych w przypadkach wymienionych w ust. 1 pkt 1 i 2 i na działkach wydzielonych zgodnie z dotychczas obowiązującymi miejscowymi planami szczegółowymi w powiązaniu z zabudową zrealizowaną w oparciu o ich ustalenia. Z kolei zgodnie z § 5 ust. 3 planu zabudowa na warunkach określonych w ust. 1 i 2 cyt. może być realizowana z zastrzeżeniem ustaleń planu (w szczególności z zakresu ochrony środowiska przyrodniczego i kulturowego) oraz przepisów odrębnych m. in. dotyczących ochrony interesów osób trzecich - obowiązuje uzyskanie zgody sąsiada na zbliżenie do granicy działki, na etapie uzyskania pozwolenia na budowę. Z powyższych uregulowań wynika, że ustalenia planu dopuszczają lokalizację budynku gospodarczego bezpośrednio przy granicy działki, jednakże z zastrzeżeniem przepisów odrębnych m. in. dotyczących ochrony interesów osób trzecich. Według Wojewody, powołującego się na orzecznictwo, podjęcie decyzji udzielającej pozwolenia na budowę powinno być poprzedzone wnikliwą analizą okoliczności warunkujących spełnienie wskazanych wyżej przesłanek. W szczególności więc organ powinien dokonać oceny przedsięwzięcia pod względem jego zgodności z przepisami art. 5 ust. 1 prawa budowlanego, w tym więc i z przepisem określonym w pkt 9 art. 5 ust. 1, nakazującym zapewnić przy projektowaniu i budowie obiektu budowlanego ochronę interesów osób trzecich. Budowa przy granicy nieruchomości lub też w zbliżeniu do granicy, może być uznana za legalną wyłącznie wyjątkowo, gdy istnieją po temu szczególnie uzasadnione przyczyny. Wskazuje na to wymaganie zapewnienia ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, jak i art. 144 kodeksu cywilnego przewidującego, iż właściciel nieruchomości powinien powstrzymać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Zdaniem organu odwoławczego Starosta [...] przed wydaniem skarżonej decyzji powinien stosownie do zapisów planu nałożyć na inwestora obowiązek uzyskania zgody właściciela sąsiedniej działki nr ew. 147 na zbliżenie do granicy działki, określając termin usunięcia braku zgody, a dopiero po jego upływie wydać decyzję zatwierdzającą projekt i udzielającą pozwolenia na budowę bądź decyzję odmowną. W jego oceni organ I instancji nie uzasadnił swojego stanowiska w przedmiocie ochrony interesów osób trzecich, przez co nie wypełnił należycie wymogu art. 107 kpa. Sformułowanie użyte w decyzji przez organ I instancji, iż budowa budynku gospodarczego nie zakłóci korzystania z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gosp. przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych jest lakoniczne, nie zostało przeanalizowane i doprecyzowane, co uwzględniając okoliczności powinno nastąpić w przedmiotowej sprawie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego E. S. zarzuciła decyzji Wojewody oparcie jej na jednostronnym, nieprawdziwym i nie popartym dokumentami odwołaniu. Zaznaczyła, że jej rodzice udzielili M. T. zgody na wybudowanie budynku mieszkalnego, w którym obecnie zamieszkuje oraz na budowę dwóch garaży bezpośrednio przy granicy działek nr [...] i nr [...]. Jej zdaniem zgoda rodziców na budowę bezpośrednio przy granicy działki jest równoznaczna z ustaleniem, że druga strona udziela również zgody jej na budowę budynków (garaży) przy granicy działki nr [...] Skarżąca zaznaczyła, że dobrosąsiedzkie stosunki trwają pomiędzy sąsiadami, a w tym przypadku - rodziny - od pokoleń i nigdy między nimi nie było jakichkolwiek przeszkód, uniemożliwiania lub utrudniania z korzystania z takich samych praw jakie otrzymała druga strona. Odpowiadając na skargę Wojewoda podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie art. 138 § 2 kpa organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W orzecznictwie wielokrotnie podkreślano wyjątkowy charakter tego przepisu, co ściśle wiąże się z obowiązującą w kpa zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, nakazującą sprawę administracyjną rozpoznaną i rozstrzygniętą decyzją organu I instancji w wyniku złożenia odwołania przez uprawniony podmiot ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć przez organ II instancji. Tym samym organ odwoławczy nie może ograniczyć się jedynie do kontroli zaskarżonej decyzji, ale obowiązany jest rozpatrzyć odwołanie i wydać decyzję dokonując merytorycznej i prawnej oceny zaskarżonej decyzji. W konsekwencji uważa się, że rozstrzygnięcie, o którym mowa w art. 138 § 2 kpa, może zapaść tylko wówczas, jeżeli wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie można wyeliminować w trybie art. 136 kpa, zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Jak się podkreśla, konieczność uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przeprowadzenia określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej (wyrok NSA z 27 lutego 2014 r., II OSK 2323/12 opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Do tego poglądu nawiązał również Sąd Najwyższy, który w wyroku z dnia 9 czerwca 1999r. ( III RN 7/99 OSNAPiUS 2000/9/338 ) wyjaśnił, że organ odwoławczy czyniąc użytek z przepisu art. 138 § 2 kpa powinien w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej nie tylko przekonująco uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w tym przepisie, lecz także wskazać, z jakich przyczyn nie zastosował przepisu art. 136 kpa, pozwalającego na samodzielne uzupełnienie materiału dowodowego. Potwierdzeniem takiego kierunku wykładni jest zmiana treści wspomnianego przepisu wprowadzona ustawą z dnia 3 grudnia 2010r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U z 2011r. Nr poz. 18 ), który w obecnym brzmieniu umożliwia organowi odwoławczemu uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji jedynie wówczas, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Rezygnacja z dotychczasowego warunku konieczności uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części jako przesłanki zastosowania wspomnianej instytucji i zastosowanie bardziej rygorystycznych wymogów, jasno wskazuje na znaczenie, jakie nadaje się wspomnianej zasadzie i merytorycznemu rozpoznaniu sprawy przez organ odwoławczy. Zaznaczyć jednak trzeba, że organ odwoławczy powinien przede wszystkim powinien dbać o zachowanie prawa stron do dwukrotnego merytorycznego załatwienia sprawy w jej całokształcie. Stąd też organ dysponuje możliwością skorzystania z art. 136 kpa i wydania decyzji merytorycznej o tyle, o ile organ pierwszej instancji ustalił już wszystkie istotne dla sprawy okoliczności w choćby podstawowym zakresie, jak również wypowiedział się co do nich tak, że strony miały możliwość odnieść się do tych twierdzeń we wniesionym przez siebie środku odwoławczym. Jest bowiem oczywiste, że w innym przypadku organ drugiej instancji mógłby poczynić całkowicie nowe ustalenia w sprawie, zaskakując strony swoim stanowiskiem, co do którego nie będą one miały szansy podjąć polemiki w administracyjnym toku instancji, lecz jedynie w przypadku wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Czyniłoby to prawo stron do dwukrotnego merytorycznego rozpatrzenia sprawy przez organy administracyjne iluzorycznym, godząc w kodeksową zasadę dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.). W realiach rozpoznawanej sprawy uzasadnione staje się jednak przekonanie, że zgłoszone przez organ odwoławczy zastrzeżenia dotyczące prowadzonego postępowania dowodowego w żadnym razie nie naruszają wspomnianej zasady, a zastosowanie rozstrzygnięcia kasacyjnego nie miało wystarczającego oparcia w przesłankach wspomnianego przepisu. Z treści uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia niezbicie wynika, że jego zasadnicza przesłanka opiera się na braku uzyskania zgody właściciela sąsiedniej nieruchomości na usytuowanie projektowanego budynku w jej granicy. Wspomniana zgoda usunęłaby, przynajmniej w przekonaniu Wojewody, wątpliwości co do naruszenia zasad współżycia społecznego oraz zakłócania korzystania z tej nieruchomości ponad przeciętną miarę wynikająca z gospodarczego przeznaczenia nieruchomości. Co więcej organ odwoławczy uznał, że żądanie uzyskania zgody na zbliżenie do granicy działki nr [...] wymagają ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Trzeba jednak podkreślić, że odmienny pogląd organu odwoławczego w zakresie stosowanego przez organ I instancji prawa materialnego nie może stanowić podstawy decyzji kasacyjnej. Poruszając się bowiem w granicach ustaleń faktycznych może zająć odmienne stanowisko co do stosowanego przepisu, a następnie dokonać analizy, czy zastosowanie tego przepisu wymaga przeprowadzenie czynności dowodowych. W okolicznościach sprawy uzasadnione jest przekonanie, że organ II instancji był jak najbardziej uprawniony do samodzielnego rozstrzygnięcia kwestii oddziaływania projektowanego budynku na sąsiednią nieruchomość, a także ewentualnych skutków braku zgody jej właściciela na posadowienie budynku w granicy, biorąc pod uwagę bezwzględny charakter przepisów Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015 r. poz. 1422). Nie było też żadnych przeszkód, przynajmniej nie zostały one podane w uzasadnieniu decyzji, dla skorzystania z możliwości, jakie dawał organowi odwoławczemu art. 136 kpa, tym bardziej, że brak wspomnianej zgody uznano za podstawowe i właściwie jedyne uchybienie organu I instancji. Należy w tej sytuacji krytycznie odnieść się do zastosowanie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 kpa. Z tego powodu na podstawie art. 145 § 1 pkt.1 lit.c ) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U z 2016r. poz. 718 ze zmianami ) należało uchylić zaskarżoną decyzję. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 wspomnianej ustawy. Zasądzona od Wojewody kwota [...]złotych oznacza zwrot uiszczonego wpisu od skargi.