II SA/Lu 1023/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Dudek (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Achrymowicz, Sędzia WSA Jacek Czaja, Protokolant Referent Bartłomiej Maciak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 maja 2014 r. sprawy ze skargi E. K. na decyzję Wojewody z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. Decyzją z dnia [...] października 2010 r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 35 ust 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 243 poz. 1623 ze zm., zwanej dalej Prawem budowlanym) Starosta T. zatwierdził projekt budowlany i udzielił wnioskodawcy – [...] Spółce z o. o. pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej TML 4411A (bez przyłącza elektroenergetycznego) z wieżą stalową kratową na działce nr [...], położonej w P., gmina K. Powyższa decyzja została utrzymana w mocy decyzją Wojewody L. z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...]. Wyrokiem z dnia 5 kwietnia 2011 r., wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Lu 89/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uchylił przedmiotową decyzję organu drugiej instancji. Decyzją z dnia [...] listopada 2011 r., znak: [...], wydaną po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Wojewoda L. ponownie utrzymał w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Starosty T. z dnia [...] października 2010 r. Skargę na powyższą decyzję wniósł E. K., żądając uchylenia jej w całości, a także uchylenia utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] października 2010 r. i zarzucając naruszenie art. 42 w związku z art. 41 k.p.a. poprzez nieprawidłowe doręczenie mu decyzji oraz niewykonanie wytycznych sądu zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 5 kwietnia 2011 r., II SA/Lu 89/11. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie podzielił zarzuty skargi i wyrokiem z dnia 9 maja 2012 r., wydanym w sprawie o sygnaturze akt II SA/Lu 59/12, uchylił decyzję Wojewody L. z dnia [...] listopada 2011 r. W uzasadnieniu wyroku sąd podniósł, że organ odwoławczy nie wykonał wytycznych zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 5 kwietnia 2011 r. II SA/Lu 89/11, naruszając tym samym dyspozycję normy zawartej w art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, zwanej dalej p.p.s.a.). W tym wyroku sąd zobowiązał organ odwoławczy do uzupełnienia postępowania dowodowego w celu dokonania oceny, czy w sprawie istnieją podstawy do zobowiązania inwestora na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego do przedłożenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.), bądź postanowienia o którym mowa w art. 63 ust. 2 tej ustawy. Organ nie zastosował się jednak do wyżej wskazanych wytycznych. Sąd podkreślił, że mimo, iż przepisy prawa jasno i precyzyjnie wymieniają czynniki, które powinny być wzięte pod uwagę przy kwalifikowaniu przedsięwzięcia jako podlegającego obowiązkowi przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko oraz mimo wyraźnych wytycznych sądu w tym zakresie, organ drugiej instancji ponownie dopuścił się naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a także art. 136 k.p.a., nie wyjaśniając wszystkich istotnych okoliczności niniejszej sprawy, miało istotny wpływ na jej wynik. Zdaniem sądu, organ administracji publicznej, w tym organ drugiej instancji, rozpatrujący odwołanie od decyzji, jest zobowiązany do podjęcia wszelkich niezbędnych czynności proceduralnych w celu zebrania pełnego materiału dowodowego, dopiero bowiem wówczas może ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona. Stosownie do treści art. 136 k.p.a., organ odwoławczy może przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe, jest on bowiem zobowiązany ponownie rozpatrzyć sprawę administracyjną. Tymczasem, jak podniósł sąd, w niniejszej sprawie Wojewoda L., odwołując się do treści § 3 ust. 1 lit d/ obowiązującego w dniu wydania decyzji pierwszoinstancyjnej rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573 ze zm.), wskazał, iż "(...) aby można było wymagać przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, musi być spełniony drugi warunek zawarty w tym przepisie, tj. położenie miejsc dostępnych dla ludności w odległości nie większej niż 70 m od środka elektrycznego, wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania tej anteny. Jak wynika z rysunków sporządzonych na mapach do celów projektowych, miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości większej niż 70 m od środka elektrycznego mierzonej wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania tej anteny". W ocenie sądu, oparcie się w tym zakresie wyłącznie na rysunkach sporządzonych na mapach do celów projektowych bez jakiegokolwiek odniesienia się do treści zamieszczonych w aktach administracyjnych oświadczeń stron postępowania stanowi oczywiste naruszenie zasady prawdy obiektywnej. Z oświadczeń tych wynika bowiem, iż działka należąca do E. K. znajduje się w odległości około 10 m od projektowanej stacji bazowej (k. 9 akt administracyjnych), zaś działki należące do E. B. oraz S. K. znajdują się w odległości około 20 m od projektowanej stacji bazowej (k. 11 i 12 akt administracyjnych). Obowiązkiem organu było zatem wyjaśnienie rozbieżności pomiędzy treścią map do celów projektowych a powyższymi oświadczeniami stron przy użyciu wszelkich dostępnych środków dowodowych, czego organ nie uczynił. Ponadto, jak zaznaczył sąd, w zaskarżonej decyzji organ odwoławczy ponownie nie odniósł się do kwestii dotyczącej możliwości niekorzystnego dla środowiska i zdrowia ludzi sumowania się oddziaływań projektowanej stacji bazowej w związku z istniejącą już w jej bezpośrednim sąsiedztwie inną stacją bazową, na co wielokrotnie wskazywały strony niniejszego postępowania. W ocenie sądu, organ odwoławczy ponownie - bez należytego wyjaśnienia - założył, iż planowana inwestycja nie wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, w związku z czym zaskarżona decyzja, jako wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, została uchylona na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. Decyzją z dnia [...] listopada 2012 r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Wojewoda L. uchylił decyzję wydaną z upoważnienia Starosty T. z dnia [...] października 2010 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą [...] Spółce z o.o. pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej TML 4411A na działce nr [...], położonej w miejscowości P. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przytoczył treść art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, a także treść art. 71 ust. 1, art. 59 ust. 1, art. 63 ust. 1 pkt 1 lit. "a-d", art. 63 ust. 2, art. 173 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Powołał się również na dyspozycję § 5 pkt 1 lit. b/ obowiązującego w dniu wydania decyzji pierwszoinstancyjnej rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko. Ponadto organ drugiej instancji podniósł, że wyjaśnieniu podlegają rozbieżności pomiędzy treścią mapy do celów projektowych z których wynika, że miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości większej niż 70 m od środka elektrycznego mierzonego wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania anteny sektorowej a oświadczeniami E. K. oraz E. B. i S. K., że ich działki znajdują się odpowiednio w odległości około 10 m i 20 m od projektowanej stacji bazowej. Odnosząc się do pozostałych zarzutów odwołania, organ stwierdził, że przepisy Prawa budowlanego nie uzależniają możliwości udzielenia pozwolenia na budowę od wyrażenia zgody stron postępowania. Planowana inwestycja zlokalizowana jest na działce terenów otwartych, oznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy K., zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Gminy K. z dnia [...] listopada 2003 r. symbolem RP - rolnicza przestrzeń produkcyjna. Ustalenia treści przepisu § 12 ust. 1 pkt 3 tego planu dopuszczają na tym terenie realizację sieci napowietrznych i podziemnych infrastruktury technicznej i komunikacji oraz związanych z nimi urządzeń, które ze swej natury należą do inwestycji o charakterze publicznym. Wojewoda podzielił stanowisko strony odwołującej, że organ pierwszej instancji dopuścił się naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, które, w ocenie organu odwoławczego, miały istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zobowiązał w związku z tym Starostę T. do uwzględnienia powyższych uwag i podjęcia stosownej decyzji. W skardze na powyższą decyzję E. K. zażądał jej uchylenia w części obejmującej przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia oraz wniósł o umorzenie postępowania w niniejszej sprawie, zarzucając niewykonanie przez organ wytycznych zawartych w uzasadnieniu wyroku sądu z dnia 9 maja 2012 r., sygn. akt II SA/Lu 59/12. W odpowiedzi na skargę organ drugiej instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zaskarżona decyzja narusza prawo w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Na wstępie wskazać należy, iż niniejsza sprawa była już dwukrotnie rozpatrywana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie. W ostatnim z wyroków, wydanym w dniu 9 maja 2012 r. w sprawie o sygnaturze akt II SA/Lu 59/12, sąd ponownie zobowiązał organ odwoławczy do uzupełnienia postępowania dowodowego w celu dokonania oceny, czy w sprawie istnieją podstawy do żądania od inwestora przedłożenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której jest mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku, bądź postanowienia o którym mowa w art. 63 ust. 2 tej ustawy. Wojewoda L. nie wykonał wyżej wskazanych wytycznych. Analiza akt sprawy nie pozostawia bowiem wątpliwości, że organ odwoławczy nie przeprowadził uzupełniającego postępowania dowodowego, przenosząc ten obowiązek na organ pierwszej instancji. Uzasadnienie decyzji drugoinstancyjnej sprowadza się w zasadzie do przytoczenia treści przepisów prawa i stwierdzenia rozbieżności pomiędzy treścią mapy do celów projektowych z których wynika, że miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości większej niż 70 m od środka elektrycznego mierzonego wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania anteny sektorowej a oświadczeniami E. K. oraz E. B. i S. K., że ich działki znajdują się odpowiednio w odległości około 10 m i 20 m od projektowanej stacji bazowej. Organ odwoławczy nie poczynił jednak ustaleń zmierzających do wyjaśnienia tych rozbieżności, do czego został zobowiązany w powołanym wyżej wyroku, dopuszczając się tym samym naruszenia dyspozycji art. 153 p.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. Zaskarżona decyzja wydana została również z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a., a także wbrew zasadzie dwuinstancyjności postępowania wyrażonej w art. 15 tej ustawy. Istotą zasady dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego jest obowiązek organu odwoławczego ponownego rozpoznania sprawy administracyjnej rozstrzygniętej decyzją organu pierwszej instancji. Wynika to z konstrukcji i z treści art. 138 k.p.a., który w pierwszej kolejności przyznaje organowi odwoławczemu kompetencje merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy (§ 1), a tylko w ograniczonym zakresie kompetencje kasacyjne (§ 2). Wymaga podkreślenia, że przepis art. 138 § 2 k.p.a. daje organowi odwoławczemu możliwość uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji jedynie wówczas, gdy organ pierwszej instancji wydał decyzję z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygniecie. Chodzi tu o sytuacje, gdy postępowanie organu pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a zatem, gdy organ nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, albo gdy postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone, ale naruszono przy tym przepisy procesowe. W pozostałych przypadkach organ odwoławczy ma obowiązek uzupełnić postępowanie dowodowe (art. 136 k.p.a.) i rozstrzygnąć sprawę co do jej istoty bądź uchylić decyzję organu pierwszej instancji i umorzyć postępowanie pierwszej instancji w całości lub w części, albo umorzyć postępowanie odwoławcze (art. 138 § 1 pkt 1 – 3 k.p.a.). W postępowaniu odwoławczym obowiązuje również w pełnym zakresie zasada prawdy obiektywnej wyrażona w art. 7 k.p.a., sprecyzowana w art. 77 § 1 tej ustawy, która zobowiązuje organ prowadzący to postępowanie do zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego, w ten sposób, by ustalone na jego podstawie okoliczności faktyczne, mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, odpowiadały rzeczywistości i mogły stać się podstawą prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego. Zaniechanie – wbrew wytycznym sądu – przeprowadzenia przez Wojewodę L. uzupełniającego postępowania dowodowego w celu dokonania oceny, czy w sprawie istnieją podstawy do żądania od inwestora przedłożenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której jest mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku, bądź postanowienia o którym mowa w art. 63 ust. 2 tej ustawy, stanowi zatem nie tylko naruszenie art. 153 p.p.s.a., ale również naruszenie dyspozycji art. 7, art. 77 § 1, art. 136 oraz art. 138 § 2 k.p.a. Przekazując sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia, wojewoda w żaden sposób nie wykazał, by organ pierwszej instancji wydał decyzję z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygniecie, co jest niezbędną przesłanką wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Za takie nie można bowiem uznać wskazania w uzasadnieniu decyzji, że "wojewoda podzielił stanowisko strony odwołującej, że organ pierwszej instancji dopuścił się naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, które, w ocenie organu odwoławczego, miały istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie dopatrzył się podstaw uzasadniających wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej w oparciu o treść art. 138 § 2 k.p.a. Wbrew stanowisku Wojewody L., decyzja pierwszoinstancyjna nie zawiera tego rodzaju uchybień, których uzupełnienie w postępowaniu odwoławczym stanowiłoby naruszenie wyrażonej w art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania. Z tych względów sąd uchylił decyzję organu odwoławczego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. jako naruszającą przepisy postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie, w oparciu o treść art. 152 tej ustawy, sąd orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. Sąd nie uwzględnił zawartego w skardze żądania uchylenia zaskarżonej decyzji jedynie w części obejmującej przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Skutkowałoby to bowiem wprowadzeniem do obrotu prawnego rozstrzygnięcia drugoinstancyjnego uchylającego decyzję organu pierwszej instancji, którego kodeks postępowania administracyjnego nie przewiduje. Nie zachodzą również podstawy do uwzględnienia wniosku skarżącego o umorzenie postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie. W pierwszej kolejności podnieść należy, że sąd administracyjny nie ma kompetencji do wydania rozstrzygnięcia umarzającego postępowanie administracyjne. Sąd mógłby jedynie umorzyć postępowanie sądowoadministracyjne, gdyby zaszła jedna z przesłanek określonych w art. 161 § 1 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie żadna z tych przesłanek nie zachodzi. Ponadto należy podkreślić, że nie zachodzą podstawy do umorzenia postępowania w tej sprawie przez organ administracji. Decyzję o umorzeniu postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. organ wydaje bowiem wówczas, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe. Postępowanie staje się bezprzedmiotowe, gdy sprawa indywidualna nie podlegała i nie podlega załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej, a zatem wówczas, gdy nie istnieje ani przedmiot, ani podmiot konkretnej sprawy. Innymi słowy, z bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. mamy do czynienia wówczas, gdy odpadł jeden z konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej, o której mowa w art. 1 pkt 1 k.p.a. Jeśli zatem istnieje stan faktyczny podlegający uregulowaniu przez organ administracji na wniosek strony, bądź z urzędu, postępowanie nie może być uznane za bezprzedmiotowe. W niniejszej sprawie brak jest podstaw do stwierdzenia bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego. Zarówno bowiem podmiot, jak i przedmiot postępowania istnieją, a sprawa o udzielenie pozwolenia na budowę jest rozstrzygana na drodze administracyjnoprawnej. Ponownie rozpatrując sprawę, organ odwoławczy przeprowadzi uzupełniające postępowanie dowodowe i w oparciu o całokształt materiału dowodowego rozstrzygnie na podstawie stosownych przepisów prawa, w tym na podstawie obowiązującego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213, poz. 1397 ze zm.), czy w sprawie istnieją podstawy do żądania od inwestora przedłożenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku, bądź postanowienia o którym mowa w art. 63 ust. 2 tej ustawy. Swoje stanowisko w tej kwestii organ uzasadni zgodnie z dyspozycją art. 107 § 3 k.p.a. Mając na uwadze powyższe, sąd orzekł, jak w sentencji.