II SA/Lu 1024/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja (sprawozdawca),, Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, Protokolant Sekretarz sądowy Agata Jakimiuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi A. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia na pismo o odmowie wydania zaświadczenia potwierdzającego prace w gospodarstwie rolnym oddala skargę. W dniu [...] lipca 2016 r. wpłynął do Urzędu Gminy M. wniosek A. S. (dalej także: skarżący), w którym zwrócił się on o wyliczenie okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy. Skarżący podkreślił, że jest zainteresowany zaświadczeniem obejmujący okres od dnia [...] stycznia 1996 r. do dnia [...] lipca 2005 r. Wójt Gminy M. pismem z dnia [...] sierpnia 2016 r. poinformował skarżącego, że nie dysponuje dokumentami potwierdzającymi jego pracę w gospodarstwie rodziców, ponieważ nie był prowadzony przez urząd rejestr osób zatrudnionych w gospodarstwach rolnych. Dodatkowo organ podkreślił, że w celu potwierdzenia tego okresu pracy strona powinna zgłosić się osobiście do Urzędu Gminy wraz ze świadkami. W zażaleniu na to pismo skarżący zarzucił, że stanowi ono w istocie postanowienie, o którym mowa w art. 219 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267; dalej także: "k.p.a."), Strona zarzuciła organowi pierwszej instancji naruszenie: - art. 3 ust. 1 ustawy 20 lipca 1990 r. o wyliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy (Dz. U. nr 54, poz. 310; dalej także: "ustawa"), poprzez niewydanie żądanego przez skarżącego zaświadczenia; - art. 124 § 1 i 2 k.p.a., poprzez brak w piśmie elementów, które powinno zawierać postanowienie; - art. 217 § 1-3 k.p.a., poprzez niewydanie zaświadczenia bez zbędnej zwłoki; - art. 218 § 2 k.p.a., poprzez nieprzeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w koniecznym zakresie; - art. 219 k.p.a., poprzez nieznajomość prawa administracyjnego i w konsekwencji nieumiejętność załatwienia sprawy w prawem przewiedziany sposób. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] września 2016 r., znak: [...], uznało za niedopuszczalne powyższe zażalenie skarżącego. Zdaniem Kolegium, organ pierwszej instancji, działając zgodnie z przepisami ustawy, nie wydał w niewłaściwej formie postanowienia, o którym mowa w art. 219 k.p.a., a jedynie – zgodnie z art. 3 ust. 2 ustawy – zawiadomił stronę o tym, że nie posiada dokumentów pozwalających na wydanie opisanego zaświadczenia. Organ odwoławczy wskazał, że na tego rodzaju pismo zażalenie nie przysługuje. W skardze na postanowienie Kolegium skarżący powtórzył argumenty podniesione w zażaleniu na postanowienie organu pierwszej instancji i wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna. Zaskarżonym postanowieniem Kolegium stwierdziło niedopuszczalność zażalenia skarżącego na pismo organu pierwszej instancji z dnia [...] sierpnia 2016 r., na podstawie art. 134 w związku z art. 144 k.p.a. Podkreślenia wymaga, że przepisy wskazują jedynie, że organ odwoławczy – w drodze postanowienia – stwierdza niedopuszczalność zażalenia. W orzecznictwie sądowym oraz w nauce prawa utrwalone jest stanowisko, że jakkolwiek w przepisach tych nie zdefiniowano pojęcia niedopuszczalności zażalenia, to przyjmuje się, że warunki jego dopuszczalności wynikają z przepisów kodeksu określających przedmiot zaskarżenia, tok postępowania, a także określających podmioty uprawnione do wniesienia zażalenia. Nie budzi przy tym wątpliwości, że niedopuszczalne jest zażalenie od czynności organu administracji publicznej, która nie stanowi postanowienia w rozumieniu art. 123 i 124 k.p.a. Zasadą jest bowiem, że zażalenie przysługuje na postanowienia, wydane w toku postępowania administracyjnego, o ile wyraźnie tak stanowią przepisy kodeksu (zob. K. Glibowski, Komentarz do art. 134 K.p.a., w: R. Hauser, M. Wierzbowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, W. 2017, SIP Legalis, nb. 5-7 wraz z powołaną literaturą i orzecznictwem). Z akt sprawy wynika, że skarżący pismem z dnia [...] lipca 2016 r. wystąpił do Wójta Gminy M. z wnioskiem o wydanie zaświadczenia stwierdzającego jego okres zatrudnienia w gospodarstwie rolnym rodziców w okresie od dnia [...] stycznia 1996 r. do dnia [...] lipca 2005 r. Jednocześnie wskazał, że w przypadku trudności w ustaleniu stanu faktycznego na podstawie posiadanych przez organ dokumentów, wnosi o wydanie zaświadczenia na podstawie zeznań świadków, na których zaproponował organowi – do wyboru: A. Z. i Z. Z. albo H. M. i S. M.. Mając na uwadze treść powyższego pisma skarżącego organ pierwszej instancji w dniu [...] lipca 2016 r., a więc niezwłocznie po wpłynięciu wniosku strony poinformował skarżącego, że "nie dysponuje dokumentami potwierdzającymi pracę [skarżącego] w gospodarstwie rodziców, ponieważ nie był prowadzony przez urząd rejestr osób zatrudnionych w gospodarstwach rolnych". Jednocześnie wskazał: "W związku z tym powinien Pan osobiście wraz ze świadkami zgłosić się do tutejszego urzędu z wypełnionym orzeczeniem Wnioskodawcy oraz zeznaniami dwóch świadków w celu stwierdzenia przez urząd własnoręczności podpisu" (k. 2 akt adm.). Z akt sprawy wynika, że wskutek błędu pisarskiego polegającego na niewłaściwym zaadresowaniu pisma do strony – wpisano błędnie numer lokalu mieszkalnego skarżącego jako "[...]", zamiast, jak należało, "[...]" – pismo to zostało zwrócone do organu z adnotacją o braku doręczenia – w dniu [...] sierpnia 2016 r. (k. 3 akt adm.). W tym samym dniu przesłano ponownie pismo o wskazanej wyżej treści do skarżącego, które doręczone mu zostało w dniu [...] sierpnia 2016 r. (k. 4, 5 akt adm.). W ocenie Sądu, nie budzi wątpliwości, że czynności podejmowane przez organ administracji w niniejszej sprawie znajdowały oparcie w przepisach ustawy o wyliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy. Zgodnie z art. 3 ust. 1 powołanej ustawy właściwy urząd gminy – działając na wniosek zainteresowanej osoby – jest obowiązany stwierdzić okresy jej pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym, wydając stosowne zaświadczenie w celu przedłożenia w zakładzie pracy. W przypadku, gdy organ nie dysponuje dokumentami uzasadniającymi wydanie zaświadczenia o pracy zainteresowanej osoby w indywidualnym gospodarstwie rolnym, zawiadamia ją o tej okoliczności na piśmie (ust. 2). W takiej sytuacji, w świetle art. 3 ust. 3 ustawy, okresy pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym mogą być udowodnione zeznaniami co najmniej dwóch świadków zamieszkujących w tym czasie na terenie, na którym jest położone to gospodarstwo rolne. Wskazać należy, że nie ma podstaw, by uznać, że opisane wyżej pismo organu z dnia [...] sierpnia 2016 r. stanowiło – jak twierdzi skarżący – postanowienie, o jakim mowa w przepisach art. 123 i art. 124 k.p.a. Niewątpliwie kodeks postępowania administracyjnego nie zawiera przepisu określającego materialną definicję pojęcia "postanowienia". Ustawa ta zawiera natomiast przepisy, które regulują warunki formalne postanowienia i jego treść. Powszechnie przyjmuje się, że do konstytutywnych składników treści postanowienia, to jest takich, których istnienie decyduje o tym, że w danym przypadku mamy do czynienia z postanowieniem zalicza się: oznaczenie organu administracji wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji publicznej. Brak któregokolwiek z powyższych elementów powoduje, że dany akt nie może być uznany za postanowienie w rozumieniu przepisów K.p.a. W rozpoznawanej sprawie jest poza sporem, że omawiane pismo Wójta [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. nie zawiera jednego z tych elementów - rozstrzygnięcia. Nie jest bowiem kwestionowane, że sam skarżący dostrzegając tę okoliczność, podniósł ją w zażaleniu z dnia [...] sierpnia 2016 r., uznając, że świadczy ona o naruszeniu art. 124 § 1 k.p.a. To oznacza, że wbrew twierdzeniom skarżącego, w żadnym razie nie można uznać, że opisane pismo jest postanowieniem o odmowie wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej, o jakim mowa w art. 219 k.p.a. Trzeba przy tym zauważyć, że podniesione przez skarżącego zarzuty opierają się – zdaniem Sądu – na nieporozumieniu. Przede wszystkim, z powołanego przepisu art. 3 ust. 2 ustawy wprost wynika, że "gdy organ nie dysponuje dokumentami uzasadniającymi wydanie zaświadczenia o pracy zainteresowanej osoby w indywidualnym gospodarstwie rolnym, zawiadamia ją o tej okoliczności na piśmie". Tak właśnie postąpił w niniejszej sprawie organ, kierując do skarżącego pismo informacyjne, o jakim mowa w tym przepisie, a nie postanowienie o odmowie wszczęcie postępowania w sprawie wydania zaświadczenia. Niezrozumiałe jest przy tym, z jakich powodów skarżący nie zastosował się do informacji zawartej w piśmie organ, a opartej na powołanym przepisie art. 3 ust. 3 ustawy, skoro sam wcześniej we wniosku zaproponował organowi, że "gdyby zaistniały trudności w ustaleniu stanu faktycznego na podstawie posiadanych przez Urząd Gminy rejestrów i dokumentów, wnioskuję o wydanie zaświadczenia na podstawie zeznań świadków [...], na których proponuję organowi do wyboru: A. i Z. Z. (zamieszkałych T. [...]) oraz H. i S. M. (zamieszkałych T. [...])". Zasadnie zatem Kolegium oceniło, że złożenie zażalenia na takie pismo, mające jedynie charakter informacyjny, było niedopuszczalne i w związku z tym wydało postanowienie stwierdzające niedopuszczalność zażalenia skarżącego, w oparciu o art. 134 w związku z art. 144 k.p.a. Wbrew zarzutom skargi, stwierdzić należy, że organ administracji ustalił należycie wszystkie istotne dla sprawy okoliczności, stosownie do art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 136 w związku z art. 218 § 2 k.p.a., czemu dał wyraz w uzasadnieniu swego postanowienia, którego treść spełnia wymogi określone w art. 107 § 3 w związku z art. 126 K.p.a. Sąd nie dopatrzył się również naruszenia przez organ administracji innych przepisów postępowania, w tym zasady zaufania do organów władzy publicznej (art. 8 k.p.a.) i zasady przekonywania (art. 11 k.p.a.), w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie można też zarzucić organowi opieszałości w załatwieniu niniejszej sprawy, albowiem – jak wskazano wyżej – organ administracji działał w niniejszej sprawie bardzo sprawnie. Opóźnienie w przekazaniu pisma stronie wynikło jedynie z niezamierzonej omyłki pisarskiej, zaś uchybienie to zostało niezwłocznie usunięte po jego wykryciu. Z tych wszystkich względów, wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.) skargę oddalił.