II SA/Lu 1025/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński (sprawozdawca), Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Specjalista Beata Basak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 2 marca 2017 r. sprawy ze skargi [...] Spółki Akcyjnej w [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...]sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz [...] Spółki Akcyjnej w [...] kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] Wojewoda – po rozpatrzeniu odwołania I. K. od decyzji Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] orzekającej o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości położonej w obrębie H., gmina C., oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...], o powierzchni 0,4882 ha, poprzez zezwolenie [...] S.A. z siedzibą w L. na założenie i przeprowadzenie przez tę nieruchomość przewodów i urządzeń elektroenergetycznych - napowietrznej linii wysokiego napięcia 110 kV C. S. - C. C. - uchylił decyzję organu pierwszej instancji w całości i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy przedstawił następująco okoliczności faktyczne i prawne sprawy: Starosta C. decyzją z dnia [...] października 2015 r., działając na podstawie art. 124 i art. 6 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, orzekł o ograniczeniu sposobu korzystania z części wskazanej na wstępie nieruchomości oznaczonej jako działka nr ewid.[...], stanowiącej własność I. i P. małż. K., poprzez zezwolenie P. D. S.A. z siedzibą w L. na założenie i przeprowadzenie przez tę działkę przewodów i urządzeń niezbędnych do przesyłu energii elektrycznej, tj. napowietrznej linii wysokiego napięcia 110 kV C. Systemowa - C. Cementownia. W pkt 2 sentencji ww. decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że ograniczenie sposobu korzystania z przedmiotowej nieruchomości polegać ma na obowiązku udostępnienia wnioskodawcy, na czas założenia i przeprowadzenia inwestycji, części nieruchomości o łącznej powierzchni 363 m2 (pasa gruntu oznaczonego na mapie stanowiącej załącznik do decyzji literami A-B-C-D), w terminie 2 lat od momentu otrzymania prawomocnego pozwolenia na budowę. Od powyższej decyzji odwołanie wniosła I. K.. Zarzucając organowi pierwszej instancji naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 89 § 1 i art. 61 § 4 w zw. z art. 9 i art. 10 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 1 k.p.a., odwołująca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Decyzją z [...] stycznia 2016 r. Wojewoda uchylił decyzję Starosty [...] z dnia [...] października 2015 r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ, wskazując przy tym na okoliczności sprawy wymagające dodatkowego wyjaśnienia. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Starosta C. powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. raz jeszcze orzekł o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości oznaczonej jako działka nr ewid.[...], poprzez zezwolenie wnioskodawcy na założenie i przeprowadzenie na tej nieruchomości urządzeń niezbędnych do przesyłu energii elektrycznej w postaci napowietrznej linii wysokiego napięcia 110kV C. S. - C. C.. W złożonym przez I. K. odwołaniu od powyższej decyzji zarzucono jej (przede wszystkim) naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez nieustalenie wysokości odszkodowania z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości na czas nieokreślony (ponadto odwołująca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania w postaci art. 7, art. 77 § 1 i art. 89 § 2 k.p.a.). W oparciu o podniesione zarzuty odwołująca wniosła o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Po rozpatrzeniu ww. odwołania Wojewoda i tym razem wydał w sprawie decyzję kasacyjną (tj. powołaną na wstępie decyzję z dnia [...] sierpnia 2016 r. będącą przedmiotem skargi). Organ odwoławczy wytknął, że Starosta C. ponownie nie dokonał analizy i nie rozważył, czy przebieg planowanej inwestycji jest dla skarżącej jak najmniej uciążliwy, a zakres ingerencji inwestora w prawa właściciela nieruchomości - sprowadzony do niezbędnego minimum, który to obowiązek wynika z konstytucyjnej zasady ochrony własności, wyrażonej w art. 64 ust. 2 Ustawy Zasadniczej. Ponadto stwierdził, że Starosta C. w dalszym ciągu nie określił w wydanej decyzji terminu, na który udzielono zezwolenia na czasowe zajęcie działki nr ewid.[...], poprzestając jedynie na stwierdzeniu, że ograniczenie to polega na udostępnieniu inwestorowi części działki w terminie 2 lat od momentu otrzymania prawomocnego pozwolenia na budowę. Odnosząc się do zarzutów odwołania Wojewoda wyjaśnił, że w decyzji wydanej na podstawie art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie orzeka się o ustaleniu i wypłacie odszkodowania. Rozstrzygnięcie w tym przedmiocie jest bowiem wydawane w odrębnym postępowaniu, po zakończeniu i zaewidencjonowaniu uszczerbku na nieruchomości oraz określeniu przez rzeczoznawcę majątkowego wartości tych szkód w postaci operatu szacunkowego, sporządzonego dla określenia odszkodowania dla właściciela nieruchomości. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na decyzję Wojewody z dnia [...] sierpnia 2016 r. złożyła P. D. S.A. z siedzibą w L.. Zaskarżonej decyzji skarżąca Spółka zarzuciła: a) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 124 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że przepis ten obliguje do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, obejmującego konieczność dokonania analizy najmniejszej uciążliwości dla właściciela nieruchomości, zakresu ingerencji inwestora w prawa właściciela oraz precyzyjnego określenia terminu, na jaki ma być udzielone zezwolenie na czasowe zajęcie działki; b) naruszenie przepisów postępowania, tj. - art. 7 k.p.a., poprzez przyjęcie, że organ pierwszej instancji całkowicie nie uwzględnił interesu strony, w całości uwzględniając wniosek inwestora, poprzez niewskazanie konkretnego terminu wejścia na teren działki i czasu trwania udostępnienia; - art. 8 k.p.a., poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej. W oparciu o powyższe zarzuty P. D. S.A. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zobowiązanie organu do wydania decyzji ograniczającej prawo własności nieruchomości. Ponadto wniosła o zasądzenie kosztów postępowania. Kwestionując rozstrzygnięcie Wojewody skarżąca Spółka podkreśliła, że przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ odwoławczy powinno stanowić wyjątek od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia postępowania przez organ drugiej instancji. W przedmiotowej sprawie, prowadzonej kilkakrotnie zarówno przez organ pierwszej, jak i drugiej instancji, zgromadzony został obszerny materiał dowodowy, odpowiadający na wątpliwości i zastrzeżenia Wojewody, który - zdaniem strony skarżącej - pozwala na merytoryczne rozstrzygnięcie niniejszej sprawy i wydanie decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości. Spółka podniosła, że brak jest podstawy prawnej żądania przez Wojewodę wyjaśniania kwestii uciążliwości planowanej inwestycji dla nieruchomości, ustalania zakresu ingerencji inwestora w prawa właściciela, jak też wskazania konkretnego terminu, na który udzielono zezwolenia na "czasowe" zajęcie działki. Badanie na obecnym etapie uciążliwości inwestycji elektroenergetycznej, ujętej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jest - zdaniem Spółki - nadużyciem prawa i w konsekwencji prowadzi do braku możliwości realizowania ujętych w planie założeń i postanowień. Strona skarżąca zaznaczyła jednocześnie, że przebieg trasy linii WN został opracowany (i zaakceptowany przez Gminę) z uwzględnieniem ograniczeń, wynikających z ukształtowania terenu oraz wymogów technicznych urządzeń elektroenergetycznych. Przystępując do ustalenia trasy przebiegu planowanej inwestycji Spółka uwzględnia bowiem - jako równorzędne przesłanki - zarówno względy techniczne, jak i możliwie najmniejsze obciążenie nieruchomości, przez które przebiegać ma linia elektroenergetyczna. Nie jest jednak możliwą budowa linii bez ingerencji w prawo własności właściciela gruntu. Zdaniem skarżącej Spółki bezpodstawne jest również żądanie organu odwoławczego dotyczące wskazania "terminu, na który udzielono zezwolenia na czasowe zajęcie działki". Wojewoda błędnie w tym zakresie wywnioskował z treści art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami, że właściciel nieruchomości ma obowiązek jej udostępnienia tylko na czas konieczny do wykonania celowych robót budowlanych. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zaskarżona decyzja narusza bowiem prawo w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 138 § 2 k.p.a. W myśl tego przepisu, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z treści przytoczonego unormowania wynika, że wydanie przez organ drugiej instancji decyzji kasacyjnej uwarunkowane jest wystąpieniem dwóch przesłanek, które sprowadzają się – po pierwsze – do stanowczego stwierdzenia przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu oraz/lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych, po drugie - do uznania przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Użycie w tym przepisie przeciwstawnego spójnika "a" oznacza, że nawet samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, aczkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą; niezbędne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". W ocenie Sądu w niniejszej sprawie nie zachodziły podstawy do zastosowania przez organ odwoławczy przepisu art. 138 § 2 k.p.a. Zastrzeżenia Wojewody względem decyzji Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r., orzekającej o ograniczeniu - na wniosek P. L. - sposobu korzystania z nieruchomości stanowiącej własność P. i I. małż. K., oznaczonej jako działka nr ewid.[...] w C., poprzez zezwolenia na założenie i przeprowadzenie przez tę nieruchomość przewodów i urządzeń elektroenergetycznych składających się na nową napowietrzną linię wysokiego napięcia 110 kV C. S. - C. C. (po uprzednim demontażu istniejącej linii elektroenergetycznej), są bowiem pozbawione racji. W szczególności zaś nie zachodziły podstawy do przyjęcia, że wskazana decyzja pierwszoinstancyjna została wydana z naruszeniem przepisów postępowania w takim stopniu, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Tylko zaś taka wada decyzji pierwszoinstancyjnej – jak już wyżej podkreślono – upoważnia organ odwoławczy do wydania decyzji o charakterze kasatoryjnym. Przypomnieć należy, że materialnoprawną podstawę uchylonej zaskarżoną decyzją decyzji organu pierwszej instancji stanowił przepis art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 2147 ze zm.) – dalej jako "u.g.n." Unormowanie to stanowi, że starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Decyzja wydana na podstawie powołanego przepisu prowadzi do ograniczenia prawa własności lub prawa użytkowania wieczystego nieruchomości i z tego względu ma charakter wyjątkowy. Ograniczenie to dopuszczalne jest tylko w związku z realizacją celu publicznego, który wcześniej został przewidziany w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub w ostatecznej decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego (w przypadku braku planu miejscowego). W okolicznościach rozpoznawanej sprawy bezspornym pozostaje, że przedmiotowa inwestycja, polegająca na demontażu urządzeń istniejącej linii elektroenergetycznej 110 kV C. S. - C. C. oraz założeniu i przeprowadzeniu przewodów i urządzeń elektroenergetycznych składających się na nową napowietrzną linię wysokiego napięcia 110 kV C. S. - C. C., stanowi cel publiczny, o którym mowa w art. 6 pkt 2 u.g.n. Nie jest ponadto kwestionowane przez żadną ze stron postępowania, że inwestycja ta została przewidziana w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, przyjętym uchwałą Nr [...] Rady Gminy C. z dnia [...] lipca 2004 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy C. (Dz. Urz. Woj. Lubel. z 2004 r. Nr 163, poz. 2306 ze zm.). Zastrzeżenia organu odwoławczego względem decyzji organu pierwszej instancji, skutkujące uchyleniem tej decyzji i przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia, sprowadzały się natomiast do dwóch kwestii. Po pierwsze, Wojewoda uznał, że organ pierwszej instancji nie rozważył w sposób wystarczający, czy przebieg planowanej inwestycji jest jak najmniej uciążliwy dla właścicieli działki nr ewid.[...] Po drugie, jako niezgodne z prawem ocenił nieokreślenie w decyzji pierwszoinstancyjnej terminu, na który udzielono zezwolenia na czasowe zajęcie ww. nieruchomości. Odnosząc się do pierwszej z powyższych kwestii wskazać należy, że w decyzji Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. przedstawiono argumenty za uznaniem zaprojektowanego przebiegi sieci elektroenergetycznej za optymalny pod kątem uciążliwości dla właścicieli działki nr [...]. W tym względzie wskazano, że "zaprojektowana linia uwzględnia interes właściciela gruntu tak, aby ingerencja w prawo własności była jak najmniej uciążliwa dla właściciela gruntu, przy równoczesnym zachowaniu niezbędnych warunków technicznych posadowienia linii elektroenergetycznej. Trasa projektowanej linii energetycznej przebiega w skrajnej niezabudowanej części działki, w bezpośrednim sąsiedztwie innej linii energetycznej i została zaprojektowana zgodnie z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w terenie upraw rolnych w sposób uwzględniający również układ i lokalizację innych elementów infrastruktury technicznej. Dlatego, też projekt przeprowadzenia linii elektroenergetycznej przez działkę nr [...] jest wypadkową uwarunkowań technicznych, bezpieczeństwa energetycznego i szeroko pojętego interesu właściciela nieruchomości". W ocenie Sądu argumentacja organu pierwszej instancji w powyższym zakresie jest przekonująca i nie wymaga uzupełnienia, zwłaszcza wobec faktu, iż trasa przebiegu realizowanej linii elektroenergetycznej została wyznaczona w miejscu przebiegu linii istniejącej już od wielu lat, lecz obecnie przeznaczonej do demontażu. Ponadto przebieg spornej linii – jak słusznie zwrócono uwagę w skardze oraz w przytoczonym fragmencie decyzji pierwszoinstancyjnej – znajduje oparcie w postanowieniach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy C.. O bezzasadności stanowiska Wojewody świadczy również fakt, że kwestia uciążliwości związanych z trasą przebiegu planowanej sieci elektroenergetycznej nie była przedmiotem zastrzeżeń właścicieli działki nr [...] (spór pomiędzy właścicielami tej nieruchomości a inwestorem w istocie sprowadza się do wysokości odszkodowania z tytułu przedmiotowego ograniczenia). Niezależnie od powyższego należy wskazać, że organ drugiej instancji w żaden sposób nie wykazał, jakoby rzekoma konieczność dodatkowego rozważenia kwestii uciążliwości zaprojektowanego przebiegu spornej linii energetycznej dla właścicieli działki nr [...], wynikała z braku stosownych wyjaśnień w zakresie mającym istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Innymi słowy, nawet gdyby za uzasadnione uznać zastrzeżenia organu drugiej instancji w kwestii braku wystarczającej oceny uciążliwości związanych z realizacją planowanej inwestycji, to i tak w żaden sposób nie wykazano, jakoby uzupełnienie tej oceny wymagało przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego, ani też, że niemożliwym byłoby poczynienie takich wyjaśnień przez organ odwoławczy w trybie art. 136 k.p.a., a jedynie przy spełnieniu tych przesłanek dopuszczalne jest wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej na zasadzie art. 138 § 2 k.p.a. Wydania w niniejszej sprawie decyzji kasacyjnej nie uzasadniała również druga kwestia będąca przedmiotem zastrzeżeń Wojewody, tj. brak określenia przez organ pierwszej instancji terminu, na który udzielono zezwolenia na czasowe zajęcie nieruchomości. Niezależnie już od tego, że wskazany brak należałoby ewentualnie interpretować jako naruszenie prawa materialnego, a nie przepisów postępowania (art. 138 § 2 k.p.a. może mieć natomiast zastosowanie wyłącznie w przypadku naruszeń prawa procesowego), podnieść należy, że stanowisko Wojewody odnośnie wskazanego wymogu jest pozbawione racji. Jak bowiem stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 3500/16 (LEX nr 2106481) wskazywanie w decyzji wydawanej w oparciu przepis art. 124 ust. 1 u.g.n. terminu, w którym inwestor może podejmować prace niezbędne do przeprowadzenia na nieruchomości inwestycji celu publicznego, nie znajduje oparcia w jego treści. Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni stanowisko to podziela Z powyższych względów stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpatrując ponownie odwołanie P. i I. małż. K. od decyzji Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. Wojewoda uwzględni przedstawione wyżej uwagi i wnioski. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia [...] sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.) – dalej "p.p.s.a.", orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Odnosząc się do żądania skargi uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i zobowiązania organu do wydania decyzji ograniczającej prawo własności nieruchomości należy zauważyć, że przepis art. 145a § 1 p.p.s.a. przewidujący możliwość zobowiązania organu przez sąd do wydania w określonym terminie decyzji lub postanowienia ze wskazaniem sposobu załatwienia sprawy lub jej rozstrzygnięcia (chyba, że rozstrzygnięcie pozostawiono uznaniu organu) odnosi się wyłącznie do przypadków uwzględnienia skargi z powodu naruszenia prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.) lub z przyczyn nieważnościowych (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). W sprawie niniejszej uchylenie zaskarżonej decyzji nastąpiło zaś z powodu "innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy", a więc na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Orzeczenie o kosztach postępowania, zawarte w pkt II sentencji wyroku, znajduje natomiast uzasadnienie w art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.