II SA/Lu 1026/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Protokolant Referent Marzena Okoń, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi Spółki M. w L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz uchyla decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] r. nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz Spółki M. w L. kwotę 457 złotych (czterysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Miejskie Przedsiębiorstwo Z. w L. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w L. złożyła w dniu 13 stycznia 2012r. wniosek o przekształcenie przysługującego jej prawa użytkowania wieczystego w prawo własności działki o numerze 72/10 położonej w L. przy ulicy M. 20. Jednocześnie spółka wniosła o rozłożenie opłaty z tytułu przekształcenia prawa na roczne raty na okres 20 lat. Decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta odmówił żądaniu spółki. W motywach decyzji podano, że zgodnie z art. 4 ust.1, 3 i 6 ustawy z dnia 29 lipca 2005r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, osoba na rzecz której prawo zostało przekształcone jest obowiązana do uiszczenia dotychczasowemu właścicielowi nieruchomości opłaty z tego tytułu. Wierzytelność wynikająca z opłaty podlega zabezpieczeniu hipoteką przymusową na nieruchomości objętej przekształceniem, co jest warunkiem niezbędnym. Pełni ona rolę szczególnego środka egzekucyjnego, którego celem jest zabezpieczenie realizacji stwierdzonych tytułem wykonawczym wierzytelności ( w tym przypadku ostateczną decyzją administracyjną o przekształceniu ), na mocy której wierzyciel może dochodzić zaspokojenia z nieruchomości bez względu na to, czyją stała się własnością i z pierwszeństwem przed wierzycielami osobistymi właściciela nieruchomości. W tym jednak przypadku nie ma możliwości skutecznego zabezpieczenia wierzytelności Gminy z tytułu opłaty, ponieważ w księdze wieczystej nieruchomości dokonano już wpisów hipotek zwykłych i kaucyjnych na kwotę 10 850 000 złotych, podczas, gdy według sporządzonej wyceny jej wartość wynosi 1 861 142 złote. Prezydent zaznaczył, że spółka nie podjęła żadnych kroków w celu likwidacji istniejących hipotek lub przeniesienia ich w całości lub części na inne nieruchomości. Nie złożyła wyjaśnień pozwalających na ocenę, czy istnieje możliwość skutecznego zabezpieczenia wierzytelności Gminy poprzez kolejny wpis hipoteki przymusowej. Nie skorzystała także z możliwości jednorazowego wniesienia opłaty. Stanowisko Prezydenta Miasta podtrzymało Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Również w ocenie tego organu nie został spełniony niezbędny warunek przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności polegający na zagwarantowaniu odpłatności za nabycie w tym trybie prawa własności. Zdaniem Kolegium przemawia za tym fakt braku deklaracji spółki o jednorazowej zapłacie opłaty, przy jednoczesnym nierealnym jej zabezpieczeniu hipoteką przymusową. Jeśli zważyć, że oplata z tytułu przekształcenia stanowi różnicę pomiędzy wartością prawa własności, a wartością prawa użytkowania wieczystego i wynosi w tym przypadku 705 373 złote, to obciążenia hipoteczne nieruchomości przekraczają ją ponad 15 – krotnie. W przekonaniu Kolegium ewentualne zaspokojenie się Gminy z tak obciążonej nieruchomości byłoby niemożliwe. Oznaczałoby to w istocie nieodpłatne przekształcenie prawa, czego ustawa w stosunku do osób prawnych, jaką jest spółka, nie przewiduje. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego spółka stanowisko Kolegium uznała za błędne. Stwierdziła, że jeśli zachodzą ustawowe przesłanki przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nie ma miejsca na swobodę uznania organu. Nie może mieć nadto miejsce uzależnianie przekształcenia od warunków, których ustawa z dnia 29 lipca 2005r. o przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nie przewiduje. Według jej zapisów dla przekształcenia niezbędne jest spełnienie dwóch warunków: istnienia prawa użytkowania wieczystego oraz uiszczenie dotychczasowemu właścicielowi stosownej opłaty z tego tytułu. Należność ta może zostać rozłożona na raty, przy czym uwzględnienie wniosku w tym zakresie nie jest uzależniona od jakichkolwiek przesłanek w tym finansowych lub od braku obciążeń hipotecznych nieruchomości. W ocenie skarżącej organ jest związany wnioskiem o rozłożenie należności z tytułu opłaty na raty, a jej zabezpieczeniem jest wpis hipoteki przymusowej. Skarżąca uznała, że powoływanie się na okoliczności pozostające poza kręgiem warunków ustawowych, prowadzących do żądanego przekształcenia jest działaniem sprzecznym z obowiązującym porządkiem prawnym. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze powtórzyło swoją dotychczasową argumentację i wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Istotnie, według art. 4 ust.6 ustawy z dnia 29 lipca 2005r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości ( tekst jedn. Dz. U z 2012r. poz. 83 ) wierzytelność z tytułu opłaty za przekształcenie należna dotychczasowemu właścicielowi podlega zabezpieczeniu hipoteką przymusową na nieruchomości objętej przekształceniem. Jednak przyjęte na tle tego przepisu założenie Kolegium polegające na zakwestionowaniu możliwości przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości z powołaniem się jedynie na obciążenie nieruchomość hipotekami, nie może znaleźć aprobaty. Rację ma skarżąca podnosząc, że decyzja o przekształceniu ma charakter związany, co oznacza obowiązek organu rozpatrującego zgłoszone żądanie do wydania decyzji o przekształceniu, jeśli tylko stwierdzi zaistnienie ustawowych przesłanek. Powołana ustawa nie zawiera jakiegokolwiek zapisu pozwalającego na wyprowadzeniu tezy o zależności pomiędzy samym przekształceniem, a uiszczeniem stosownej opłaty, choć oczywiście z art. 4 ust. 1 jasno wynika, że osoba na rzecz której zostało przekształcone prawo użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości jest obowiązana do uiszczenia dotychczasowemu właścicielowi opłaty z tytułu przekształcenia, z zastrzeżeniem art.5. Dotychczasowy użytkownik wieczysty może natomiast uiścić opłatę jednorazowo lub wnieść o rozłożenie jej na raty, zgodnie z rozwiązaniem przyjętym w art. 4 ust. 3 ustawy. Co więcej z treści tego przepisu sądzić należy o związaniu organu wnioskiem użytkownika wieczystego o rozłożenie na raty opłaty na czas nie krótszy niż 10 lat i nie dłuższy niż 20 lat, chyba, że wnioskodawca wystąpi o okres krótszy, niż 10 lat. Trudno przewidzieć w takim horyzoncie czasowym, czy opłata zostanie uiszczona. Konsekwencją tej konstrukcji jest właśnie konieczność zabezpieczenia wierzytelności powstałej z tego tytułu hipoteką przymusową, o jakiej stanowi art. 4 ust.6 ustawy. W tym kontekście nie można jednak podzielić przekonania Kolegium, według którego przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości uzależnione jest od realnej skuteczności samej hipoteki. Obawa organu, powielająca zresztą stanowisko Prezydenta Miasta, uzasadniana jest uważaniem hipoteki przymusowej jako szczególnego środka egzekucyjny, którego celem jest zabezpieczenie realizacji stwierdzonych tytułem wykonawczym wierzytelności. Już samo to sformułowanie pozwala sądzić o nie dość wnikliwym rozpoznaniu tej kwestii, skoro środek egzekucyjny nie może być utożsamiany z zabezpieczeniem wierzytelności, ale służy do zaspokojenia się wierzyciela. Powyższe zagadnienie było przedmiotem rozważań także w orzecznictwie. W uchwale z dnia 7 grudnia 2006r. ( III CZP 108/06 Legalis ) Sąd Najwyższy wyjaśnił, że hipoteka przymusowa, analogicznie jak umowna, jest środkiem zabezpieczenia wierzytelności. Jej celem jest umożliwienie wierzycielowi przymusowego uzyskania zabezpieczenia wierzytelności na nieruchomości i stworzenie korzystnej pozycji w podziale sumy uzyskanej z egzekucji, bez potrzeby uruchamiania mechanizmu bezpośrednio prowadzącego do sprzedaży nieruchomości i zaspokojenia roszczenia. Chodzi o to, by wierzyciel mógł zapewnić sobie wysokie prawdopodobieństwo zaspokojenia, odsuwając zarazem w czasie moment wszczęcia egzekucji, choćby po to, by dać dłużnikowi czas na zaspokojenie wierzytelności i uniknięcie egzekucyjnej sprzedaży nieruchomości. Pogląd powyższy znalazł potwierdzenie w postanowienie SN z dnia 23 czerwca 2005r. (II CK 92/05 Legalis ), w którym stwierdzono, że hipoteka przymusowa nie zmierza do zaspokojenia wierzyciela i nie warunkuje wszczęcia egzekucji z nieruchomości, a sąd wieczystoksięgowy nie działa jako organ egzekucyjny. Przepis art. 65 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece określa hipotekę przymusową tak jak każda hipotekę, nie jako środek egzekucyjny, lecz jako środek zabezpieczenia. Również jako jeden ze sposobów zabezpieczenia roszczeń pieniężnych, a nie jako środek egzekucyjny, traktuje tę hipotekę przepis art. 747 pkt.2 kpc. ( tak też w postanowieniu SN z dnia 17 listopada 2011r. IV CSK 20/11 Legalis ). Stąd też podkreśla się, że dla wpisu hipoteki przymusowej, której podstawą jest administracyjny tytuł wykonawczy nie jest konieczne wszczynanie egzekucji administracyjnej ( tak w powołanym już postanowieniu IV CSK 20/11 oraz w postanowieniu z dnia 5 października 2011r. IV CSK 606/10 Legalis ). Zwrócić należy ponadto uwagę, że hipoteka przymusowa wpisywana jest na jednostronny wniosek wierzyciela. Jeśli zatem ustawa zakłada obligatoryjne zabezpieczenie omawianej wierzytelności w ten sposób, bez jakichkolwiek warunków, to niewątpliwie pozostaje to bez związku z już ujawnionymi w księdze wieczystej hipotecznymi obciążeniami nieruchomości. Oczywiście mogą one mieć wpływ, a nawet uniemożliwić zaspokojenie się wierzyciela, ale nie można przyjąć za Kolegium, że sam fakt znacznego obciążenia nieruchomości zawsze będzie wywoływał taki efekt. W konsekwencji brak jest też podstaw do twierdzenia o iluzoryczności zabezpieczenia oraz bezpłatnym przekształceniu użytkowania wieczystego w prawo własności . Z tych też względów na podstawie art. 145 § 1 ust.1 lit. a) oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jedn. Dz. U z 2012r. poz. 270z e zmianami ) należało uchylić zarówno zaskarżoną decyzję jak i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta. O kosztach orzeczono na podstawie art. 205 § 2 w związku z art. 200 tej ustawy oraz § 14 ust. 2 pkt.1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu ( Dz. U Nr 163, poz. 1349 ze zmianami ).