II SA/Lu 1027/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Czaja, Sędziowie Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak (sprawozdawca) Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Protokolant Sekretarz sądowy Agnieszka Wojtas, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 maja 2017 r. sprawy ze skargi P. J. P. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję P. Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak: [...] II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz P. J. P. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Sygn. akt II SA/Lu [...] UZASADNIENIE Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. znak: [...] odmówił nakazania J. G. wstrzymania robót budowlanych przy rozbudowie, nadbudowie i przebudowie budynku mieszkalno-usługowego z przeznaczeniem na usługi medyczne, zlokalizowanego na działce nr [...], położonej w B. u zbiegu ulic Z. i P.. Jak wynika ze gromadzonego w sprawie materiału dowodowego sprawa była już przedmiotem rozważań organów nadzoru budowanego. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] decyzją z dnia [...] marca 2016 r. znak: ZOA- [...] uchylił poprzednią decyzję PINB z dnia [...] stycznia 2016 r. znak: [...] umarzającą postępowanie administracyjne w analizowanej sprawie i przekazał do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, wskazując, że została podjęta z naruszeniem art. 105 § 1 k.p.a. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że skoro istnieje wniosek strony, to organ I instancji winien odnieść się do niego merytorycznie. Wobec powyższego organ I instancji ponownie rozpatrując sprawę przeprowadził oględziny w dniu [...] kwietnia 2016 r., w trakcie których ustalił, że na działce o nr ewid.[...], położonej u zbiegu ul. [...] i P. w B. realizowana jest rozbudowa, nadbudowa i przebudowa budynku mieszkalno-usługowego z przeznaczeniem na usługi medyczne. Prowadzone są roboty wykończeniowe. Budynek posiada wymiary 19,90 m x 9,91 m, 21,75m x 20,30 m. Zlokalizowany jest w odległości 6,48 m od budynku mieszkalnego położonego na działce o nr ewid.[...] oraz w odległości 4,80 m od ogrodzenia z tą działką. Budynek posiada wysokość 9,70 m, od zera budynku do gzymsu przy wejściu do budynku od strony ul. [...]. Wysokość budynku mierzona od zera do kalenicy wynosi 13,09 m. W toku postępowania inwestor przedłożył pomiary budynku wykonane przez uprawnionego geodetę w dniu [...] kwietnia 2016 r. przy pomocy tachimetru elektrooptycznego. Zgodnie z pomiarem wysokość spornego budynku wynosi 12,98 m od zera budynku do kalenicy oraz 13,0 m od poziomu terenu do kalenicy. PINB w B. uznał, że w sprawie nie zachodzą przesłanki, o jakich mowa w art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego, tj. roboty budowlane prowadzone są na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę (pkt 1), nie stwierdzono by roboty budowlane prowadzone były w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie dla środowiska (pkt 2). Nie stwierdzono też istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego (pkt 4). Mając powyższe na uwadze, powołaną na wstępie decyzją, wydaną podstawie art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego, organ I instancji odmówił nakazania inwestorowi wstrzymania robót budowlanych przy rozbudowie, nadbudowie i przebudowie budynku mieszkalno-usługowego z przeznaczeniem na usługi medyczne. P. P. w odwołaniu od tej decyzji wskazał, że przedmiotowa inwestycja wybudowana została za blisko jego budynku. Ściana budynku winna być usytuowana w odległości 8 m od granicy działki. Zwrócił uwagę, że prowadzona budowa jest niezgodna z decyzją Burmistrza Miasta B. o warunkach zabudowy, wydanej dla tej budowy. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r., znak: [...] po rozpatrzeniu ww. odwołania utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy analizując dotychczasowy tok postępowania i zgromadzony materiał dowodowy w sprawie wskazał, że pomiary dokonane przez uprawnionego geodetę dowodzą, że obiekt nie jest realizowany w sposób istotnie odbiegający od zatwierdzonego projektu budowlanego. Zgodnie z ustaleniami dokonanymi przez organ w trakcie postępowania realizowany jest obiekt o wymiarach w rzucie 20,30 x 21,75 x 9,91 x 19,90 m i wysokości 12,98 m od zera do kalenicy. Zatwierdzony projekt budowlany przewidywał realizację obiektu o wymiarach w rzucie 20,01 x 21,50 x 9,73 x 19,72m i wysokości 12,98 m. Niewielka (0,92 - 1,85 %) zmiana parametrów w rzucie budynku nie może być uznana - w ocenie organu - za istotną w rozumieniu art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego. Odnosząc się do zarzutów odwołania, co do prowadzenia robót budowlanych przez inwestora niezgodnie z warunkami zabudowy organ odwoławczy, wyjaśnił, że decyzja o warunkach zabudowy jest niezbędna przed wydaniem przez organ administracji architektoniczno-budowlanej decyzji w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Organ ten przed wydaniem tej decyzji bada zgodność projektu budowlanego z decyzją organu samorządowego o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Decyzja o pozwoleniu na budowę przedmiotowej inwestycji badana była w trybie nadzoru. Decyzją z dnia [...] maja 2015 r. znak: [...], Wojewoda L. stwierdził nieważność decyzji Starosty [...] z dnia [...].11.2009 r. znak: [...], następnie zmienionej decyzją Starosty [...] z dnia [...].02.2014 r. Po rozpatrzeniu odwołania J. G., od ww. decyzji Wojewody L., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia [...] listopada 2015 r. znak: [...], uchylił decyzję Wojewody L. i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] listopada 2009 r. znak: [...] oraz decyzji Starosty [...] z dnia [...] lutego 2014 r. znak: [...] Tym samym - w ocenie organu odwoławczego - należy uznać, że zatwierdzony projekt budowlany jest zgodny z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Podsumowując organ odwoławczy wskazał, że wobec powyższych ustaleń decyzja PINB z dnia [...] czerwca 2016 r. została podjęta zgodnie z prawem, w związku z tym utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Skargę na powyższą decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie P. P.. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 50 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 30 ust. 5 i art. 51 ustawy Prawo budowlane, jak i art. 7, art. 8 i art. 12 § 1 k.p.a. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że inwestor uzyskał od Burmistrza Miasta B. w dniu [...] sierpnia 2008 r. decyzję Nr [...] o warunkach zabudowy znak [...] ustalającą parametry jakim ma odpowiadać rozbudowa, nadbudowa i przebudowa budynku mieszkalnego znajdującego się na działce nr [...], ark. mapy 30, położonej u zbiegu ulic Z. i P. w B.. Inwestor, rozpoczął swoją inwestycję po upływie trzyletniego terminu jej ważności. Decyzja o warunkach zabudowy w pkt. I lit. "a" określiła, że rozbudowa budynku może być prowadzona po obrysie istniejącego budynku, w odległości 3,0 m do 8,0 m od krawędzi ul. [...] i 8,0 m od krawędzi ul. [...] po obrysie istniejącego budynku. Ponadto pod lit. "b" decyzji określono szerokość elewacji budynku od strony ul. [...] i ul. [...] z określeniem 20% tolerancji, lit. c decyzji o warunkach zabudowy określiła maksymalną wysokość kalenicy na 13,0 m, a pod lit. d tej decyzji określono wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej maksymalnie na 9,80 m. Ponadto budynek postawiono zbyt blisko granicy działki nr [...] i znajdującego się na niej domu wnioskodawcy, tj. 6,8 m zamiast 8 m, co podkreślił Wojewoda L. w uzasadnieniu swojej decyzji z dnia [...] maja 2015 r. znak: [...] stwierdzając nieważność decyzji ostatecznej decyzji Starosty [...] z dnia [...] listopada 2009 r., zmienionej następnie decyzją ostateczną z dnia [...] lutego 2014 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylając decyzję Wojewody L. błędnie przyjął, że rozwiązania projektowe nie naruszają rażąco ustaleń decyzji Burmistrza Miasta B. o warunkach zabudowy i zastosował 20% tolerancję do wszystkich parametrów inwestycji. W ocenie skarżącego inwestor wybudował obiekt bez zgody zarządców dróg po linii granicznej działki nr [...] z pasem drogowym, a nie jak nakazuje decyzja o warunkach zabudowy po obrysie istniejącego wcześniej budynku. Powyższe odstępstwa potwierdzają protokoły z kontroli odbytych w dniu [...] grudnia 2013 r. i [...] kwietnia 2014 r. sporządzone przez PINB w B.. Konkludując, zdaniem skarżącego wydana przez Starostę w B. decyzja Nr [...] z dnia [...] listopada 2009 r. była niezgodna z ustalonymi decyzją Burmistrza Miasta B. warunkami zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla ją w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 71 ze zm., dalej p.p.s.a.). Stosownie do art. 151 p.p.s.a., w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części Sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. Przedmiotem oceny legalności jest decyzja Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. w sprawie odmowy nakazania - na podstawie art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.) - wstrzymania robót budowlanych przy rozbudowie, nadbudowie i przebudowie budynku mieszkalno-usługowego z przeznaczeniem na usługi medyczne. Zgodnie z tym przepisem w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych: 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub 2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub 3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub 4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach. Należy dodać, że ustawodawca nie wyjaśnił, co oznacza wykonywanie lub wykonanie robót budowlanych "w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach". W tym wypadku pomocny będzie katalog określony w art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego. W myśl ww. przepisu nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę nie wymaga uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę i jest dopuszczalne, o ile nie dotyczy m.in.: 1) zakresu objętego projektem zagospodarowania działki lub terenu, 2) charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji, 3) ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W związku z tym należy przyjąć, że jeśli naruszenie przez inwestora ustaleń i warunków określonych w przepisach dotyczyć będzie kwestii wyliczonych w ww. przepisie, to zrealizowane roboty będą samowolą budowlaną w rozumieniu art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego. W ocenie Sądu organy administracji w niniejszej sprawie w sposób wadliwy przeprowadziły postępowanie wyjaśniające i wbrew zasadom zawartym w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. oceniły zebrany materiał dowodowy. Tym samym organy przedwcześnie przyjęły, że nie zachodzą podstawy do ingerencji na podstawie art. 50 ustawy Prawo budowlane w proces inwestycyjny. Z akt sprawy bezspornie wynika (na co niejednokrotnie zwracały uwagę organy obu instancji), inwestor dokonał całkowitej rozbiórki ścian fundamentowych oraz zewnętrznych, pierwotnie istniejącego budynku mieszkalnego, które zgodnie z projektem miały być nienaruszone. W dzienniku budowy także dokonano wpisu, że mury należy rozebrać z uwagi na zły stan techniczny. Organy nadzoru budowanego analizując powyższą okoliczność uznały, że inwestor, co prawda dokonał odstępstw od pierwotnego projektu budowlanego, ale poprzez dokonanie odpowiednich wpisów w dzienniku budowy oraz wykonanie rysunków zamiennych spełnił w sposób wystarczający wymagania określone w art. 36a ust. 6 ustawy Prawo budowlane. Dodatkowo także organ wskazał, że przedmiotowa rozbiórka nie jest sprzeczna z decyzją Burmistrza Miasta B. z dnia [...] sierpnia 2008 r. ustalającą warunki zabudowy dla przedmiotowego terenu, na którym prowadzone są sporne roboty budowlane. Poza tym organ podniósł, że decyzja Starosty [...] z dnia [...] listopada 2009 r. o pozwoleniu na rozbiórkę, nadbudowę i przebudowę budynku, jak i zmieniająca ją decyzja Starosty z dnia [...] lutego 2014 r. w toku postępowania o stwierdzenie nieważności uznane zostały przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który decyzją z dnia [...] listopada 2015 r. odmówił stwierdzenia ich nieważności, jako rażąco nie naruszające prawa. Biorąc powyższe na uwadze organy uznały, że roboty budowlane związane z realizacją przedmiotowego obiektu są prowadzone zgodnie z warunkami pozwolenia na budowę i decyzją zmieniającą pozwolenie na budowę, nie zagrażają bezpieczeństwu ludzi i mienia bądź zagrażają środowisku, jak i nie stwierdził także istotnych odstępstw od ustaleń i warunków udzielonego pozwolenia w myśl art. 36a ust. 5 ustawy Prawo budowlane. W ocenie sądu powyższe okoliczności nie zostały jednak przez organ prawidłowo przeanalizowane. Uzasadnione wątpliwości bowiem budzi - na co słusznie zwrócił uwagę skarżący - zgodność wykonanych robót budowlanych z wytycznymi określonymi w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla przedmiotowego obiektu w kontekście art. 36a ust. 5 pkt 7 ustawy Prawo budowlane. Przepis ten odnosi się do nieistotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, które nie wymagają uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę i są dopuszczalne, o ile nie dotyczą ustaleń wynikających z decyzji o warunkach zabudowy. W przedmiotowej sprawie z decyzji Burmistrza B. z dnia [...] sierpnia 2008 r. ustalającego warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji wynika, że organ w pkt 1a określił warunki kształtowania zabudowy, w tym linię zabudowy, wskazując, że biegnie ona od krawędzi jezdni ul. [...] na przedłużeniu budynku istniejącego tj. w odległości 3,0 do 8,0 m, natomiast od krawędzi jezdni ul. [...] po obrysie budynku istniejącego dla pozostałej części działki [...],0 m, dopuszcza się realizację rozbudowy linii zabudowy budynku istniejącego, po uzyskaniu zgody zarządcy drogi. Zdaniem Sądu powyższy zapis wskazuje wprost, że od strony jezdni ul. [...] inwestor mógł budować, ale jedynie - co do zasady - po obrysie istniejącego budynku. Jak wynika jednak z map i zdjęć fotograficznych, obrys budynku od tej strony zmienił się. Z map tych wynika bowiem, że budynek pierwotny od strony ul. [...] tworzył tzw. uskok (o wymiarach 2,57 x 6,01 co wynika z k.123 akt admin. oraz z mapy do celów projektowych załączonej do decyzji z dnia [...] lutego 2014 r., a także ze szkicu do protokołu z dnia [...] grudnia 2013 r., k. 4), który przy pracach realizacyjnych został uwzględniony, ale jedynie na poziomie parteru. Ze zdjęć wynika natomiast, że w tym miejscu inwestor wykonał dodatkowe kondygnacje nad uskokiem (k. 151 i 152 akt admin.), które w tak zgromadzonym materiale dowodowym, nie wynika by były uwzględnione na mapach załączonych do decyzji o pozwoleniu na budowę, czy do projektu zamiennego. Zatem okoliczności te budzą uzasadnione wątpliwości, czy inwestor rzeczywiście zastosował się do wytycznych określonych w decyzji o warunkach zabudowy i wybudował obiekt zgodnie z jego postanowieniami, tj. po obrysie dotychczasowego obiektu. Organy w tym zakresie w ogóle nie badały legalności powstałego obiektu, pomimo podnoszonych przez stronę skarżącą - na każdym etapie postępowania - wątpliwości co do zgodności usytuowania budynku z ww. decyzją. Organy wskazały jedynie ogólnie, że inwestor dokonał zmian i rozebrał dotychczasowe fundamenty, ale nie określiły dokładnie, tj. nie porównały wymiarów dotychczasowego i nowopowstałego obiektu. Poza tym nie wyjaśniły, czy, i w jakim zakresie powyższe zmiany (jeśli były) zostały uwzględnione w projekcie zamiennym i czy są zgodne z ustalenia decyzji o warunkach zabudowy, także w kontekście powstania także dodatkowych pięter nad tzw. uskokiem. Wobec tego w ocenie sądu, organy obu instancji naruszyły w tym zakresie przepisy prawa w stopniu mającym wpływ na rozstrzygnięcie, co uzasadnia uwzględnienie skargi i uchylenie kwestionowanych decyzji. Należy wskazać, że zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa (art. 6 k.p.a.) oraz stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmując wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.). Organy są zobowiązane w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Wynik postępowania wyjaśniającego powinien być przedstawiony w uzasadnieniu decyzji skonstruowanym zgodnie z wymogami zawartymi w art. 107 § 3 k.p.a. Bezsporne ustalenie wskazanych powyżej wątpliwości będzie - w ocenie sądu - także determinować dodatkowe ustalenia, co do zgodności z pozostałymi postanowieniami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy. Wskazane wyżej uchybienie przepisom postępowania czyniło zatem przedwczesnym ustosunkowanie się do pozostałych zarzutów zawartych w skardze. Dodatkowo należy zauważyć, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji jest nieprawidłowa również z tego względu, że orzeczono o odmowie wstrzymania prowadzenia robót budowlany w formie decyzji, a powinno to nastąpić w drodze postanowienia zgodnie z art. 50 ustawy Prawo budowlanego. Z tych wszystkich powodów sąd obowiązany był uchylić, zarówno zaskarżoną decyzję, jak i utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 p.p.s.a. Orzeczenie o zwrocie kosztów postępowania zostało wydane w oparciu o treść art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. Rozpoznając ponownie sprawę, organy administracji uwzględnią przedstawione wyżej uwagi, a zwłaszcza podejmą prawem określone działania zmierzające do jednoznacznego ustalenia w zakresie zgodności wykonanych robót budowlanych z warunkami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy oraz - w zależności od poczynionych ustaleń - podejmą stosowne rozstrzygnięcie w sprawie. Z tych względów sąd orzekł, jak w sentencji.