II SA/Lu 1028/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Sędziowie Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca), Protokolant Starszy inspektor sądowy Jolanta Sikora, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi R. R. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie prowadzonych robót budowlanych uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...]. Decyzją z dnia [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C. umorzył w całości postępowanie administracyjne w sprawie prowadzenia z naruszeniem prawa robót budowlanych polegających na dociepleniu budynku mieszkalnego na działce nr ewid.[...] położonej w miejscowości P., Gmina R. F.. W uzasadnieniu wyjaśnił, że E. i R. R., właściciele działki nr [...], w piśmie z dnia [...] r. oraz z dnia [...] r. zażądali wstrzymania ocieplania budynku wykonywanego przez M. i K. K. zam. w miejscowości P. ul. [...]. W trakcie oględzin ustalono, że na działce nr ewid. [...] zlokalizowany jest budynek dwukondygnacyjny w zabudowie bliźniaczej oznaczony numerem porządkowym [...]. Segment [...] zamieszkiwany jest przez H. i M. K., natomiast segment oznaczony numerem [...] przez M. i K. K.. Ściany budynku zostały ocieplone w technologii lekko-mokrej za wyjątkiem części ściany segmentu [...]. Ustalono również, że ściana segmentu Nr [...] od strony działki nr ewid.[...] posiada otwory okienne i otwór drzwiowy. Odległość ściany budynku posiadającej otwory okienne i otwór drzwiowy od ogrodzenia z działką nr ewid.[...] wynosi 2,46 m do 2,93 m. W. ściany budynku, na której wykonano ocieplenie wynosi 6,65 m. M. i K. K. oświadczyli, że budynek w części segmentu [...] ocieplili w miesiącu czerwcu 2016 r., natomiast segment [...] został ocieplony kilka lat temu. Przyznali, że roboty budowlane związane z ociepleniem segmentu [...] wykonali bez dokonania zgłoszenia, jak również bez pozwolenia, ponieważ pracownik Wydziału Budownictwa Starostwa Powiatowego w C. poinformował ich, że na ocieplenie budynku o wysokości do 12 m prawo nie wymaga zgłoszenia, ani pozwolenia. Oświadczyli również, że budynek został wybudowany na podstawie pozwolenia na budowę z roku 1970 i zgodnie z tym pozwoleniem. Dokumentów związanych z uzyskanym pozwoleniem na budowę jednak nie okazali, tłumacząc, że się nie zachowały. W trakcie oględzin R. R. potwierdził, że M. i K. K. docieplenie budynku w części segmentu [...] wykonali w czerwcu 2016 r. Ponadto R. R. oświadczył, że oczekuje od PINB w C., aby sąsiedzi K. odkupili część jego działki, co ułatwi im wjazd na podwórko o szerokości 4 m i szerszy wjazd na pole. Zażądał również, aby wyprostowali odchylone od pionu ogrodzenia. Następnie R. R. sprostował swoje wcześniejsze żądanie, że nie oczekuje wstrzymania robót budowlanych związanych z dociepleniem budynku z uwagi na to, że roboty te zostały zakończone. W trakcie oględzin poruszył też sprawę uregulowania własności spornej części nieruchomości. Organ I instancji stwierdził, że zgodnie z art. 29 ust. 2 ustawy Prawa budowlanego pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na dociepleniu budynków o wysokości do 25 m, natomiast stosownie do art. 30 ust. 1 pkt 2c tej ustawy zgłoszenia właściwemu organowi wymaga ocieplenie budynków o wysokości powyżej 12 m i nie wyższych niż 25 m. Z uwagi na to, że wykonane roboty budowlane polegały na dociepleniu budynku o wysokości mniejszej niż 12 m i nie stwarzają zagrożenia bezpieczeństwa dla ludzi i środowiska oraz nie naruszają przepisów w tym techniczno-budowlanych, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C. uznał, iż inwestor nie naruszył przepisów ustawy Prawo budowlane, postępowanie zatem stało się bezzasadne. Odwołanie od decyzji wniósł R. R.. Podkreślił, że podczas kontroli inwestorzy nie przedstawili dokumentów, na podstawie których ich dom został wybudowany, co może wskazywać, iż otwory okienne w ścianie nośnej od strony jego działki zostały wykonane bez pozwolenia. Dom był usytuowany ok. 1,5 m od granicy, lecz sąsiedzi ogrodzenie przesunęli i znajduje się obecnie w odległości 2,46 m i 2,50 m od granicy, a weranda 2,93 m. Podniósł, że weranda ma złe fundamenty i odsuwa się od ściany domu, stwarzając zagrożenie dla jego domu. Zamiast wzmacniać fundamenty, werandę przymocowano do ściany domu, co łącznie z otworami okiennymi ,wykonanymi nielegalnie, osłabiło konstrukcję domu. Decyzją z [...] r. Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Stwierdził, że zgodnie z obowiązującym od dnia [...] r. art. 29 ust. 2 pkt 4 ustawy Prawa budowlanego - w brzmieniu nadanym ustawą z dnia [...] r. o zmianie ustawy -- Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 443), pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na dociepleniu budynków o wysokości do 25 m. Zgodnie zaś z przepisem art. 30 ust. 1 pkt 2c zgłoszenia właściwemu organowi wymaga, z zastrzeżeniem art. 29 ust. 3 i 4, docieplenie budynków o wysokości powyżej 12 m i nie wyższych niż 25 m. Z protokołu oględzin z dnia [...] r. wynika, że wysokość ściany budynku na której wykonano ocieplenie wynosi 6,65 m. W związku z powyższym, wykonanie docieplenia budynku nie wymagało, w świetle wspomnianego art. 30 ust. 1 pkt 2c, dokonania zgłoszenia właściwemu organowi. Stwierdzono również, że ocieplenie nie narusza art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego. W trakcie oględzin stwierdzono bowiem, że wykonane roboty nie stwarzają zagrożenia bezpieczeństwa dla ludzi i środowiska oraz przepisów w tym techniczno-budowlanych a zatem brak jest podstaw do ingerencji organu nadzoru budowalnego. Organ odwoławczy podkreślił też, że w sprawie niniejszej nie znajduje zastosowania art. 29 ust. 3 i 4 Prawa budowlanego. W tej sytuacji uznał, że skoro Prawo budowlane nie daje organowi materialnoprawnej podstawy do merytorycznego wypowiedzenia się, organ I instancji prawidłowo zastosował do art. 105 § 1 kpa umarzając postępowanie jako bezprzedmiotowe. Odnosząc się zaś do podniesionego w odwołaniu zarzutu legalność budowy segmentu M. i K. K. i powstanie otworów okiennych zauważył, że przedmiotem postępowania, zgodnie z żądaniem wnioskodawców, były roboty budowalne związane z dociepleniem budynku mieszkalnego i w tym zakresie organ I instancji wydał rozstrzygnięcie. W postępowaniu odwoławczym może być rozpoznana i rozstrzygnięta wyłącznie sprawa tożsama pod względem podmiotowym i przedmiotowym. Tylko bowiem taki zakres rozstrzygania zgodny będzie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Skargę na decyzję organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wniósł R. R.. Stwierdził, że w segmencie nr [...] stanowiącym własność M. i K. K. nielegalnie wykonano roboty budowlane polegające na wstawieniu okien i drzwi w ścianie nośnej, co osłabiło konstrukcję domu. Odnosząc się do postępowania dotyczącego ocieplenia budynku zarzucił organowi I instancji, że jego pracownicy pojawili się na działce nr ewid.[...] po upływie miesiąca od dnia zawiadomienia. Wówczas roboty budowlane związane z dociepleniem zostały zakończone. Nie było już widać żadnych przesunięć i odrywania się werandy od domu. Zarzucił organowi I instancji, że choć inwestorzy nie przedstawili pozwoleń i planów to nie wzbudziło to zainteresowania organu. Skarżący zaznaczył również, że M. i K. K. nielegalnie powiększyli budynek gospodarczy z 4 m do 5 m. jego zdaniem w sytuacji, gdy zgłaszał, że ogrodzenie jest przesuwane, a dom sąsiadów jest osłabiony i grozi zawaleniem umorzenie postępowania ze względu na to, że ocieplenie nie narusza prawa, jest niezasadne. Zażądał, aby zobowiązać inspektorów budowlanych do przeprowadzenia kontroli domu M. i K. K., pod kątem oceny tego, czy nie grozi on zawaleniem, gdyż ogrodzeniu już się przewraca. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie jako bezzasadnej, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Trafnie podnosi bowiem skarżący, że niezasadne było załatwienie sprawy inicjowanej pismem z dnia [...] r. oraz z dnia [...] r. poprzez umarzenie postępowania administracyjnego w sprawie ocieplenia segmentu nr [...], gdy w pismach tych zwracał uwagę również na inne działania, które w jego ocenie naruszają przepisy ustawy Prawo budowlane, a których dopuścili się właściciele działki nr [...]. W myśl art. 61 § 1 kpa żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego określa przedmiot tego postępowania, a w razie wątpliwości sprecyzowanie żądania należy do strony, nie zaś do sfery ocennej organu administracji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 czerwca 1990 r., sygn. akt I SA 367/90, ONSA z 1990, nr 2-3, poz. 47). Wniosek wszczynający postępowanie administracyjne, w przypadku wątpliwości co do treści żądania, stanowi podstawę do podjęcia przez organ ustaleń w zakresie rzeczywistej woli osoby, od której pochodzi. Z zasad ogólnych postępowania administracyjnego wynika, że postępowaniu temu towarzyszyć powinno należyte i wyczerpujące poinformowanie stron o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, udzielenie niezbędnych wyjaśnień i wskazówek, aby nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, zapewnienie im czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz informowanie i wyjaśnienie im całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych toczącej się sprawy. Przy czym obowiązki te powinny być rozumiane tak szeroko, jak to jest tylko możliwe. Udowodnione naruszenie tych obowiązków powinno być zaś rozumiane jako wystarczająca podstawa do uchylenia decyzji, czy też postanowienia (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 23 lipca 1992 r., III ARN 40/92, POP 1993/4/68). Dla prawidłowego bowiem rozstrzygnięcia sprawy konieczne jest wyjaśnienie faktycznego żądania strony (po odpowiednim pouczeniu strony - zgodnie z art. 9 kpa - o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie praw będących przedmiotem postępowania). Stanowi to elementu ustalenia stanu faktycznego sprawy. Nie można więc przyjąć, że jeżeli podanie jest zredagowane niezręcznie, bądź mało zrozumiale, to organ administracji publicznej może samodzielnie sprecyzować treść żądania. Brak jednoznacznego wyjaśnienia treści żądania strony, stanowi naruszenie zasad postępowania administracyjnego, określonych w art. 7, 8, 9 i 10 § 1 kpa. Zdaniem sądu przekonujący jest argument nie wyjaśnienia rzeczywistych intencji skarżącego. Rzeczywiście w piśmie z [...]. adresowanym do Wójta Gminy R. F., przekazanym [...]. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. skarżący żądał wstrzymania ocieplenia sąsiedniego budynku. Jednak już w kolejnym piśmie z [...]., złożonym do Starosty [...] i przekazanym następnie do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego [...]., skarżący wskazał na wątpliwości związane z budową domu przez sąsiadów w odległości 1m od granicy, umiejscowieniem okien w ścianie od granicy i lokalizacją wjazdu na podwórko. Kwestię zachowania odległości przedmiotowego budynku od granicy podniósł również w trakcie oględzin, jakie miały miejsce [...]. Wobec tak niejednoznacznie formułowanych wniosków skarżącego organ I instancji miał obowiązek wezwać go do ich sprecyzowania. Mimo to arbitralnie przyjęto, że żądanie skarżącego ogranicza się do wstrzymania prac polegających na dociepleniu budynku mieszkalnego (segmentu nr [...], które zresztą zostały już wykonane, zanim jeszcze dokonano oględzin. Tymczasem ustalenie, co jest przedmiotem postępowania ma znaczenie podstawowe, ponieważ bez tego nie jest możliwe podjęcie rozstrzygnięcia w sprawie. Treść rozstrzygnięcia (osnowa decyzji) musi być zawsze adekwatna do sprawy administracyjnej będącej przedmiotem postępowania i rozstrzygania. Rację ma oczywiście organ odwoławczy, dowodząc, że w postępowaniu odwoławczym może być rozpoznana i rozstrzygana wyłącznie sprawa tożsama pod względem podmiotowym i przedmiotowym, jak przed organem I instancji. Nie zwalniało to jednak od sprawdzenia, jakie w istocie było żądanie strony, tym bardziej, że także w odwołaniu skarżący zwrócił uwagę na konieczność oceny legalności wybicia w ścianie nośnej otworów okiennych oraz drzwi i usytuowania tej ściany oraz werandy względem granicy działek nr [...] jak i konieczność oceny stanu technicznego fundamentów budynku, w którym znajduje się segment nr [...] Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji wezwie skarżącego do sprecyzowania żądań zawartych w pismach z [...] i [...]. oraz podejmie czynności stosownie do uzyskanych informacji. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie działając na podstawie art. 135 i art. 145 § 1 pkt 1 lit.c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.) uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję utrzymaną nią w mocy.