II SA/Lu 1029/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Asesor WSA Wojciech Kręcisz (sprawozdawca),, Protokolant Referent Agnieszka Kocot, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 lutego 2007 r. sprawy ze skargi W. D. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...]. nr [...] w przedmiocie renty strukturalnej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...]. Nr [...]; II. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz skarżącego W. D. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Dyrektor Oddziału Regionalnego AR i MR decyzją z dnia [...] . Nr [...] wydaną na podstawie przepisu art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zmianami) po rozpatrzeniu odwołania W. D. od decyzji z dnia [...] . Nr [...] o odmowie przyznania renty strukturalnej wydanej przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR , utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, organ odwoławczy podniósł, iż w dniu 31 lipca 2006 r. W. D. wystąpił z wnioskiem o przyznanie renty strukturalnej (nr dok. [...]). Decyzją z dnia [...]. Kierownik Biura Powiatowego AR i MR odmówił przyznania wnioskodawcy renty strukturalnej, od której to decyzji W. D. odwołał się. Dyrektor Oddziału Regionalnego AR i MR w wyniku ponownego rozpoznania i rozpatrzenia sprawy podniósł, iż zgodnie z przepisem § 17 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na uzyskiwanie rent strukturalnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U z 2004 r. Nr 114, poz. 1191 oraz Dz. U z 2005 r. Nr 211, poz. 1759 oraz Dz. U z 2006 r. Nr 135, poz. 950 i 951) decyzje w sprawie przyznania renty strukturalnej kierownik biura powiatowego wydaje w oparciu o dane podmiotowe i przedmiotowe podane we wniosku oraz zebrany w sprawie materiał dowodowy. Przedmiotem postępowania w sprawie przyznania renty strukturalnej jest ustalenie spełniania przesłanek do ubiegania się o jej przyznanie. W związku z tym, organ załatwiający sprawę, w każdym przypadku musi przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, w celu ustalenia i wyjaśnienia wszystkich okoliczności danego przypadku mających wpływ na przyznanie renty strukturalnej. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy podniósł, iż przepisy, określające zasady ogólne postępowania administracyjnego, nakładają na organ administracji publicznej obowiązek działania na podstawie przepisów prawa (art. 6 kpa) oraz stania na straży praworządności (art. 7 kpa). Podniesiono również, iż przepis art. 77 § 1 kpa, nakłada na organ administracji publicznej obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego koniecznego dla prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy. Przepis art. 80 kpa zobowiązuje zaś do oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. W związku z tym Dyrektor Oddziału Regionalnego AR i MR stwierdził, ze brak jest podstaw do zmiany decyzji w niniejszej sprawie. Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na uzyskiwanie rent strukturalnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich w § 4 określa warunki do ubiegania się o przyznanie renty strukturalnej, jakie spełniać musi rolnik, aby mógł otrzymać rentę strukturalną. Zgodnie z w pkt. 2 i 3 § 4 jednym z warunków jest podleganie przez wnioskodawcę w dniu złożenia wniosku o rentę strukturalną oraz przez okres co najmniej 5 lat ubezpieczeniu emerytalno - rentowemu, określonemu w przepisach o ubezpieczeniu społecznym rolników. Wskazana przesłanka, jest warunkiem sine qua non. Rolnik ubiegający się o rentę strukturalną musi warunek ten spełnić, przy czym, jak wskazano, nie musi to być ostanie 5 lat, jak również nie musi to być nieprzerwany okres 5 lat. Wystarczy, że na podstawie zaświadczenia z KRUS zostanie wykazane, że osoba starająca się o przyznanie renty strukturalnej przed złożeniem wniosku podlegała ubezpieczeniu emerytalno-rentowemu przez co najmniej 5 lat, tj. dowolnych 20 kwartałów. W związku z tym, organ odwoławczy wskazał, iż z analizy dokumentacji zebranej w sprawie wynika, że W. D. podlegał ubezpieczeniu w KRUS od dnia 1 sierpnia 2001 r. (dowód zaświadczenie KRUS z dnia [...]., [...]). W związku z powyższym w dniu 31 lipca 2006 r., tj. złożenia wniosku o przyznanie renty strukturalnej (nr dokumentu [...]) wnioskodawca ubiegający się o przyznanie renty strukturalnej podlegał ubezpieczeniu emerytalno - rentowemu równo 5 lat (20 kwartałów). Zgodnie z art. 114 Kodeksu cywilnego jeżeli termin oznaczony jest w latach, a ciągłość terminu nie jest wymagana, rok liczy się za 365 dni. Wobec tego, W. D. podlegał ubezpieczeniu w KRUS przez 1825 dni (5 lat). Przesłanki do otrzymania renty strukturalnej badane są na dzień złożenia wniosku. W konsekwencji stwierdzić należy, że na dzień złożenia wniosku o przyznanie renty wnioskodawca podlegał ubezpieczeniu w KRUS przez okres co najmniej 5 lat. Nie został jednak spełniony warunek minimalnego okresu podleganiu ubezpieczeniu emerytalno rentowemu. Organ odwoławczy podniósł wiec, iż jego ocena jest, co do istoty sprawy taka sama, jak rozstrzygnięcie organu I instancji, a decyzja o odmowie przyznania renty strukturalnej jest uzasadnione w świetle ustalonych okoliczności faktycznych i prawnych. W. D. odwołał się od tej decyzji wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie. Skarżący wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu skargi podnosił on, iż organ administracji, jako przesłankę przyznania renty strukturalnej wymienił podleganie ubezpieczeniu w KRUS przez czas co najmniej 5 lat, przedstawiając jednocześnie analizę, z której wynika, iż okresu ubezpieczenia skarżącego w KRUS wynosi 1825 dni, tj. 5 lat i stwierdzając, iż istotnie podlegał on ubezpieczeniu w KRUS przez okres co najmniej 5 lat". W związku z tym, niezrozumiałe jest ustalenie zawarte w następnym zdaniu, iż nie został spełniony warunek minimalnego okresu podlegania ubezpieczeniu emerytalno-rentowemu. W odpowiedź na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa odwołując się do argumentacji zawartej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wnosił o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga o ile wnosi o uchylenie zaskarżonej decyzji jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie. Kontrola zaskarżonej decyzji przeprowadzona w granicach sprawy i uwzględniająca zasady wyrażone na gruncie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi prowadzi do wniosku, iż wydana ona została z naruszeniem przepisów postępowania o istotnym wpływie na wynik sprawy. Według Sądu, zaskarżona decyzja Dyrektora Oddziału Regionalnego AR i MR narusza przepis art. 138 kpa w zakresie, w jakim określa on standard i zasady postępowania odwoławczego. Organ II instancji rozpatrując odwołanie W. D.nie uwzględnił zasady, w świetle której cel postępowania odwoławczego nie ogranicza się li tylko do kontroli zasadności zarzutów podniesionych w odwołaniu od decyzji wydanej w I instancji. Zasadą jest bowiem, iż postępowanie odwoławcze polega na ponownym rozpatrzeniu sprawy od nowa i to zarówno pod względem legalności, jak i celowości (art. 15 kpa w związku z art. 138 kpa). Istotą dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego jest dwukrotne merytoryczne rozstrzygnięcie tej samej sprawy przez dwa różne organy administracji, co oznacza, iż zadaniem organu odwoławczego jest kontrola decyzji wydanej przez organ I instancji i rozpatrzenie wszystkich żądań strony odwołującej się i odniesienie się do nich w uzasadnieniu decyzji (por. np.: wyrok NSA OZ w Łodzi z dnia 29 kwietnia 1999 r. w sprawie sygn. akt I SA/Łd 112/98, wyrok NSA z 14 października 1999 r. w sprawie sygn. akt IV SA 1313/98). Organ II instancji uchybił przywołanym zasadom, albowiem ograniczył się tylko i wyłącznie do ponownego przywołania ocen organu I instancji, które następnie powielił w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Nie czyni to zadość normatywnym warunkom merytorycznego rozstrzygania w postępowaniu odwoławczym. Niezależnie od powyższego, stwierdzić należy, iż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały również z naruszeniem przepisów art. 7 i art. 77 kpa stanowiących odpowiednio, iż "W toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli" oraz, iż "Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy". W konsekwencji prowadzi to do wniosku o naruszeniu przepisu art. 80 kpa, w świetle którego organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Organy I i II instancji nie sprostały wynikającym z tych przepisów zasadom legalizmu, prawdy obiektywnej i swobodnej oceny dowodów. Podkreślić również należy, co stanowi najistotniejszy argument o niezgodności z prawem zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji, iż wydane one zostały z naruszeniem przepisu art. 104 § 1 i art. 107 §1 kodeksu postępowania administracyjnego. Przepis art. 104 § 1 stanowi, iż organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji. Istota rzeczy sprowadza się więc do wydania rozstrzygnięcia załatwiającego sprawę administracyjną, co do jej istoty. Merytoryczna decyzja administracyjna ustalać ma, adresowane do strony postępowania, konsekwencje prawne faktów wynikające z przepisów obowiązującego prawa. Jednocześnie przepis art. 107 kpa wskazuje precyzyjnie obligatoryjne elementy decyzji administracyjnej. Wśród nich, przepis art. 107 § 1 kpa wskazuje między innymi na rozstrzygnięcie, zaś przepis § 3 na uzasadnienie faktyczne i prawne decyzji. Abstrahując w tym miejscu, od szczególnego rodzaju znaczenia, jakie przypisuje się uzasadnieniu decyzji, podkreślić należy, iż zadość wyżej wskazanym warunkom czynić będzie tylko i wyłącznie decyzja, która jest wewnętrznie spójna, tj. taka, której rozstrzygnięcie koresponduje z jej uzasadnieniem prawnym i faktycznym. Wewnętrzna spójność, jest podstawowym warunkiem poprawności decyzji administracyjnej i uznania, iż rozstrzyga ona konkretną sprawę, co do jej istoty, lub w inny sposób kończący postępowanie (por. w tym względzie wyrok NSA z 1 sierpnia 2001 r. sygn. akt IV SA 2171/99, wyrok NSA z 31 marca 1999 r. sygn. akt III SA 5191/98). Według Sądu, zaskarżona decyzja nie czyni zadość temu warunkowi. Rozstrzygając merytorycznie w sprawie, organ administracji publicznej zobowiązany jest do tego, iżby podejmowany przezeń akt stosowania prawa został w logiczny sposób uargumentowany i udokumentowany w uzasadnieniu decyzji. Chodzi więc o to, aby ustalenie konsekwencji prawnych faktów w sposób wiążący na podstawie przepisów obowiązującego prawa wyrażało się we wskazaniu właśnie tychże faktów, w tym kontekście zwłaszcza dowodów, na podstawie których zostały one ustalone, oceny tychże dowodów, z równoczesnym wskazaniem tych spośród nich, którym organ odmówił cech relewantnych dla ustalenia istnienia danej okoliczności istotnej dla rozstrzygnięcia sprawy, następnie zaś przepisów obowiązującego prawa, które są adekwatne dla prawnej kwalifikacji tychże faktów. Warstwa treściowa uzasadnienia prawnego i faktycznego zaskarżonej decyzji nie dość, że nie czyni zadość wyżej wskazanym warunkom, to również pozostaje w jaskrawej wręcz sprzeczności z jej osnową. Zwraca bowiem uwagę, iż jakkolwiek jak wynika z osnowy decyzji organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji o odmowie przyznania skarżącemu renty strukturalnej, to jednak w jej uzasadnieniu stwierdził, iż "Pan W. D.podlegał ubezpieczeniu w KRUS przez 1825 dni (5 lat). Przesłanki do otrzymania renty strukturalnej badane są na dzień złożenia wniosku. W konsekwencji stwierdzić należy, że na dzień złożenia wniosku o przyznanie renty podlegał Pan ubezpieczeniu w KRUS przez okres co najmniej 5 lat". Poza sporem jest więc, iż rozstrzygnięcie decyzji i jej uzasadnienie prawne i faktyczne pozostają ze sobą w jaskrawej wręcz sprzeczności. Prowadzi to do wniosku o braku wewnętrznej spójności zaskarżonej decyzji, co uzasadnia stanowisko o jej wadliwości. W konsekwencji rodzi to również istotne trudności w ocenie tej decyzji, z punktu widzenia ustalenia rzeczywistej treści rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zgodnie ze standardem określonym przepisami kodeksu postępowania administracyjnego. W tym względzie podkreślić należy, iż funkcją uzasadnienia decyzji jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia stanowiącego jego dyspozycyjna część. W związku z tym, uzasadnienie powinno być konstruowane w sposób umożliwiający nie dość, że realizację ogólnej zasady przekonywania (art. 11 kpa), to również w sposób umożliwiający, na etapie kontroli sądowoadministracyjnej, ocenę prawidłowości procesu decyzyjnego (myślowego i motywacyjnego) organu administracji publicznej, zwłaszcza zaś motywów wydanego rozstrzygnięcia (por. np. wyrok NSA z 23 października 1998 r. w sprawie sygn. akt I SA/Ka 225/97). Według Sądu, zaskarżona decyzja, jak również decyzja ją poprzedzająca nie czynią zadość wskazanym wyżej warunkom, a o zasadności tego stanowiska przekonują wyżej przywołane okoliczności jednoznacznie świadczące o braku wewnętrznej spójności decyzji, tym samym o braku korespondencji między jej osnową i uzasadnianiem. W świetle przywołanych argumentów i ocen oraz wniosków z nich wypływających, według Sądu, stwierdzić należy, iż w istocie rzeczy organy administracji publicznej nie podjęły rozstrzygnięcia w sprawie z wniosku W.D. o przyznanie renty strukturalnej. Nie sposób bowiem za rozstrzygnięcie takie uznać zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, a to wobec wyżej wykazanych ich wadliwości uniemożliwiających ustalenie, jakie w istocie rzeczy rozstrzygnięcie w sprawie tej zostało podjęte. Uznać więc należy, że zaskarżona decyzja, jak również decyzja ją poprzedzająca wydane została z naruszeniem przepisów art. art. art. 6, art. 7, art. 77, art. 80 oraz107 § 1 i 3 kodeksu postępowania administracyjnego. Ponownie rozpatrując sprawę organy administracji publicznej przeprowadzą postępowanie wyjaśniające w sposób czyniący zadość standardom określonym w przepisach art. 7, 75, 77 i 80 kpa. W postępowaniu tym, będą zobowiązane uwzględnić wszystkie istotne dla jej rozstrzygnięcia okoliczności i dowody. Następnie poddadzą je poddadzą rzetelnej, kompleksowej i wnikliwej ocenie, na podstawie której ustalą, w nie budzący wątpliwości sposób, konsekwencje prawne. Podejmując rozstrzygnięcie, co do istoty sprawy z wniosku W. D., adekwatne do przeprowadzonych ustaleń faktycznych, uzasadnią je w sposób czyniący zadość standardowi określonemu przepisem art. 107 § 1 i 3 kpa, dbając w szczególności o jego wewnętrzną spójność. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie przepisów art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c, art. 135 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.