II SA/Lu 1031/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maciej Kierek, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca), Sędzia NSA Krystyna Sidor, Protokolant Asystent sędziego Łucja Krasińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 2 marca 2007 r. sprawy ze skargi R. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę. Decyzją z dnia [...]. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze , po rozpatrzeniu odwołania B. i R. małżonków B. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...]. nr [...], ustalającą na wniosek S. i [...] sp. z o.o. z siedzibą w L., warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na realizacji budynku usługowo - mieszkalnego na działce nr [...], obręb: 36 – Ś., arkusz: 5, położonej przy ul. P.w L. oraz na działkach o numerze [...] i [...] (pas drogowy). Przedstawiając stan sprawy organ odwoławczy wskazał, iż zaskarżona decyzja została wydana po uchyleniu przez Kolegium decyzją z dnia [...]r. poprzedniej decyzji ustalającej warunki zabudowy z dnia [...] r. Kolegium stwierdza, iż organ pierwszej instancji wykonał zalecenia Kolegium, tj. sporządził analizę uwarunkowań zagospodarowania terenu i dokonał odpowiednich uzgodnień projektu decyzji. Zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Ponadto zgodnie z art. 60 ust. 1 tej ustawy, decyzję o warunkach zabudowy wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Ponadto w przedmiotowej sprawie projekt decyzji sporządził mgr inż. arch. R. R , posiadający wymagane uprawnienia zgodnie z art. 60 ust. 4 w/w ustawy. Także on sporządził analizę uwarunkowań zagospodarowania terenu, część graficzną i opisową. Dokonana analiza stwierdza, iż teren planowanej inwestycji to wolna od zabudowy działka nr [...] położona w narożu ulic K. i P. w L. oraz pas drogowy - działka nr [...] i [...]. Teren posiada dostęp do dróg publicznych ul. K. - droga powiatowa i ul. P. - droga gminna oraz istniejących sieci i urządzeń infrastruktury technicznej. Działka nr [...] znajduje się w obrębie zespołu urbanistycznego Miasta i Ś. objętego ochroną konserwatorską poprzez wpis do rejestru zabytków Województwa. Sporządzający analizę stwierdził, iż projektowana inwestycja dotyczy terenu powstałego na skrzyżowaniu ulic, który wydzielają: ściana boczna kamienicy frontowej, tylna i boczna oficyn przy ul. K. (z wtórnie wykutymi wejściami w parterze i zejściami do piwnic ) oraz ściana boczna budynku administracyjnego poczty przy ul. P. Organ wskazał, iż zaskarżoną decyzję wydano po pozytywnym uzgodnieniu z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków - postanowienie z dnia [...] . znak: [...] i z działającym z up. Prezydenta m. Dyrektorem Wydziału Gospodarki Komunalnej - postanowienie z dnia [...]. znak: [...] Organ odwoławczy wskazał również, że nie znajdują uzasadnienia zarzuty naruszenia art. 53 ust. 1 oraz art. 54 ust. 4 i ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Pierwszy przepis nie miał w sprawie zastosowania, gdyż dotyczy lokalizacji inwestycji celu publicznego, a nie ustalenia warunków zabudowy, drugi natomiast został wypełniony poprzez dokonanie uzgodnień z Wojewódzki Konserwatorem Zabytków . Fakt, iż organ ten decyzją z dnia [...] r. umorzył postępowanie w sprawie ponownego uzgodnienia tożsamego projektu decyzji, którą to decyzję utrzymał w mocy Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...]., nie stanowi naruszenia przepisów. Należy zauważyć, iż projekt decyzji przesłany ponownie do uzgodnienia, który oznaczono znakiem: [...], nr [...] z dnia [...] jest tożsamy z projektem decyzji oznaczonym znakiem: [...] z dnia [...] Kolegium nie znajduje również uzasadnienia do twierdzenia, iż naruszono art. 54 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowiący o treści decyzji o warunkach zabudowy. Ponadto fakt, iż w zaskarżonej decyzji zapisano w pkt 3 lit. c), tj. w "Warunkach i wymaganiach ładu przestrzennego", iż "linia zabudowy będzie kontynuacją i dopełnieniem pierzejowej zabudowy wyznaczonej przez budynki: P.i K. (poprzez dobudowę projektowanego budynku do ścian obiektów istniejących na działkach sąsiednich), co rzeczywiście oznacza budowę w granicy nie narusza przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, gdyż jest to naturalna kontynuacja istniejącej na tych ulicach zabudowy. Organ również wskazał na treść art. 63 ust. 2 ustawy o planowaniu (...) zgodnie z którym decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Stąd nie przesądza ona, czy planowana inwestycja będzie w ogóle realizowana. Mówi ona tylko tyle, iż może być w tym miejscu realizowana. Bezpodstawne są również twierdzenia strony, iż naruszone zostały art. 7, 10, 73 § 2, 77, 80 i 107 kodeksu postępowania administracyjnego. W ocenie Kolegium sprawa została należycie wyjaśniona, a materiał zgromadzony w sprawie był wystarczający do podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia. Nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy powoływana przez odwołujących decyzja z [...] r. o pozwoleniu na adaptację piwnic. Odwołujący mieli również możliwość zapoznawania się z aktami sprawy. Ponadto śmierć architekta, który opracował projekt decyzji i sporządził analizę, nie miała wpływu na podjęte rozstrzygnięcie. Stąd zarzut, iż odwołujący nie mogli się z nim skonsultować, także nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia podjętego w sprawie. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na powyższą decyzję wniósł R. B., podnosząc zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 53 ust. 3-5 oraz art. 60 ust. 1 i 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym polegający na tym, że organ chce doprowadzić do realizacji inwestycji i sanowania swoich sprzecznych z prawem czynności kosztem jego interesu prawnego. Skarżący wskazał, że dla uniknięcia zbędnego konfliktu zgłaszał wniosek o sporządzenie ekspertyzy przez niezależnego eksperta wskazanego przez organ prowadzący postępowanie celem ustalenia okresu wykonania otworów okiennych i drzwiowych, co okazało się jednak nieskuteczne. Ponadto wywodzi, iż śmierć osoby która sporządziła projekt decyzji przed dokonaniem przewidzianych w art. 53 ust 4 uzgodnień m. in. z konserwatorem zabytków stanowi naruszenie art. 60 ust. 1 w/w ustaw, gdyż osoba zastępująca zmarłego architekta stosownych przewidzianych w art. 60 ust 4 ustawy uprawnień nie posiada. W uzasadnieniu skargi ponadto podniósł, iż organy administracyjne obu instancji wydanymi orzeczeniami doprowadziły do wypaczenia istoty prawa własności skarżącego, chronionego przepisem art. 64 Konstytucji i art. 140 k.c. W pkt 3 c skarżonej decyzji mówi się o dobudowie projektowanego budynku do ścian obiektów istniejących na działkach sąsiedzkich. Tak ustalona linia zabudowy zdaniem skarżącego oznaczałaby nie uwzględnienie faktu, iż w elewacji bocznej kamienicy przy ul. K.znajdują się trzy otwory okienne i jeden otwór drzwiowy. Otwory te znajdują się w lokalu gastronomicznym stanowiącym jego własność. Nowo powstały budynek w takim kształcie zmusiłby do zakończenia działalności gospodarczej, która jest jego źródłem utrzymania. Ponadto wskazuje na naruszenie § 12 pkt 1 przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez usytuowanie planowanego budynku usługowo mieszkalnego w granicy działki bez zachowania 4 metrowej odległości od granicy sąsiedniej działki, jak to wynika z w/w rozporządzenia. Wydając decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze, a wcześniej Prezydent Miasta pominęli stan faktyczny wynikający ze zgromadzonych dokumentów dotyczących przedmiotowej sprawy. Zdaniem skarżącego projekt decyzji sporządzono ad hoc, nie uwzględniając stanu faktycznego i prawnego. Ponadto w obszernym uzasadnieniu wskazał na wysoce niesprawiedliwe i niesłuszne postępowanie organów rozstrzygających w sprawie. Wskazał ponadto, że w dalszym ciągu toczy się postępowanie przed organami nadzoru budowlanego mające na celu ustalenie kiedy i przez kogo zostały wykonane sporne otwory w jego nieruchomości. W związku z tym organy powinny współpracować ze sobą w tym zakresie, a ich działania powinny być spójne, gdyż dopiero wyjaśnienie tej kwestii pozwoli na wydanie właściwego rozstrzygnięcia. Wskazując na powyższe wniósł o uchylenie skarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji i w jej uzasadnieniu, ponownie ją przywołując, jak również odnosząc się do zarzutów skarżącego, kwestionując ich słuszność, wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Mając na uwadze art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) Sąd dokonuje kontroli działalności administracji publicznej. Jest to kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Jest to jedyne kryterium sądowej kontroli, jakiej poddane zostały rozstrzygnięcia organów administracji na skutek wniesionej skargi. W ocenie Sądu organ administracji rozpoznając przedmiotową sprawę wydał prawidłową decyzję pozostającą w zgodzie zarówno z przepisami postępowania administracyjnego, jak i prawa materialnego, a zatem skarga jako niezasadna podlega oddaleniu. Przedmiotem sprawy jest ustalenie warunków zabudowy dla wskazanego we wniosku przedsięwzięcia. Podstawę rozstrzygnięcia w sprawie stanowią przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) – zwanej dalej w skrócie "ustawą", w szczególności artykuły 59 - 67 ustawy dotyczące decyzji o warunkach zabudowy. Decyzja o warunkach zabudowy jest drugą, obok decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, decyzją wydawaną w sytuacji braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jest instrumentem prawnym służącym określeniu sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu nieobjętego ustaleniami tego planu. Decyzja o warunkach zabudowy jest decyzją administracyjną w rozumieniu art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1072 ze zm.) – dalej "kpa". Z tego też względu w zakresie zasad i trybu załatwiania sprawy ustalenia warunków zabudowy mają odpowiednie zastosowanie unormowania kodeksu postępowania administracyjnego chyba, że przepisy ustawy wprowadzają w tym względzie szczególne rozwiązania. W świetle art. 59 ustawy decyzję o warunkach zabudowy terenu wydaje się w przypadku "zmiany zagospodarowania terenu". W pojęciu tym mieści się m.in. budowa nowego obiektu, czy przebudowa istniejącego. W myśl przepisu art. 61 ust. 1 ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Tylko w przypadku kumulatywnego spełnienia wskazanych wyżej przesłanek właściwy organ administracji – wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 ustawy, i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi – może wydać decyzję ustalającą warunki zabudowy dla danej inwestycji. Istotą decyzji o warunkach zabudowy jest określenie przez organ administracji możliwości lokalizacji danej inwestycji (obiektu budowlanego, budowli, itd.) na danym terenie. Jak już wspomniano decyzję taką wydaje się w sytuacji, gdy w danej gminie nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, którego głównym zadaniem jest określenie przeznaczenia nieruchomości objętych planem na poszczególne cele – np. budowlane, rolne, czy leśne. Skoro decyzja ustalająca warunki zabudowy określa jedynie możliwość lokalizacji danej inwestycji, to tym samym, co należy szczególnie podkreślić, nie ma ona żadnego wpływu na sytuację prawną nieruchomości. Na mocy art. 63 ust. 2 ustawy wskazać należy, co trafnie podniosły także organy administracji, iż decyzja taka nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Oznacza to, iż uzyskanie takiej decyzji nie przyznaje jej adresatowi żadnych uprawnień wobec danej nieruchomości. Nadto, w odniesieniu do tego samego terenu decyzję o warunkach zabudowy można wydać więcej niż jednemu wnioskodawcy (art. 63 ust. 1 ustawy), którym nie musi być ani właściciel, ani użytkownik wieczysty tego terenu. Innymi słowy każdy podmiot może ubiegać się o ustalenie warunków zabudowy na każdym terenie do tego przeznaczonym, jeżeli nie obowiązuje na nim miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Niezasadne są zatem twierdzenia skarżącego, iż ustalenie warunków zabudowy na sąsiedniej działce spowoduje zaprzestania prowadzenia działalności gospodarczej, gdyż decyzja nie wywołuje takich skutków prawnych. Stwierdzić należy, iż żaden podmiot, odnosząc się do sytuacji prawnej danej nieruchomości, nie może powoływać się względem innych osób, organów administracji czy sądów na ustalenia przedmiotowej decyzji i wywodzić z niej skutki prawnorzeczowe. Powyższe oznacza zatem, iż przy wydaniu decyzji o warunkach zabudowy organ administracji publicznej nie może ani badać, ani brać pod rozwagę stanu prawnego terenu, do którego odnosi się decyzja, ani tym bardziej weryfikować spory dotyczące kształtu planowanej inwestycji. Przesłanki bowiem wydania tej decyzji zostały wyczerpująco wymienione w przepisie art. 61 ust. 1 ustawy i tylko w tym zakresie organ administracji jest uprawniony prowadzić swoje postępowanie. Bezzasadny jest zarzut skargi naruszenia przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Ustalenia dotyczące warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie badane są dopiero na etapie uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę danego obiektu budowlanego i dopiero wówczas strony tego postępowania mogą podnosić zarzuty dotyczące stanu prawnego poszczególnych nieruchomości. Sąd podziela stanowisko organów administracji, iż zaskarżona decyzja ustalająca warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji została wydana zgodnie z prawem. Realizuje ona bowiem wszystkie przesłanki określone przez wskazane wyżej przepisy prawa, w szczególności w zakresie kontynuacji funkcji zabudowy oraz wymaganych prawem uzgodnień. W aktach sprawy znajdują się postanowienie uzgadniające w zakresie obsługi komunikacyjnej z działającym z upoważnienia Prezydenta Miasta Dyrektorem Wydziału Gospodarki Komunalnej z dnia [...]. znak: [...] oraz postanowienie Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...]. Nr [...] z uwagi na fakt, iż przedmiotowa działka znajduje się w obrębie zespołu urbanistycznego miasta i Śródmieścia wpisanego do rejestru zabytków woj. pod nr [...] Wskazać należy, iż uzgodnienia prowadzone w myśl art. 53 ust. 4 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy, dokonywane w trybie art. 106 kpa, wiążą organ prowadzący postępowanie. Uzgodnienie aktu polega na wyrażeniu zgody na konkretną treść proponowanego rozstrzygnięcia. Omawiane uzgodnienia służą ochronie interesu publicznego chronionego przepisami szczególnymi, natomiast organ uzgadniający nie może wyjść poza ustawowo określony zakres uzgodnienia. Skoro właściwe i wyspecjalizowane organy uzgadniają projekt decyzji, organ rozstrzygający nie może kwestionować ich stanowiska. Chybiony jest również zarzut naruszenia art. 140 Kodeksu cywilnego, gdyż przedmiotowa decyzja nie przesądza, iż nie będą uwzględnione trzy otwory okienne i jeden otwór drzwiowy znajdujące się w ścianie budynku. Niewykluczone jest, iż realizacja inwestycji tj. ewentualne przyszłe pozwolenie na budowę będzie musiało te otwory uwzględnić (przy założeniu, iż nie są one samowolą budowlaną, co jak wynika z akt sprawy, nie zostało jeszcze rozstrzygnięte). Bezpodstawne jest również twierdzenie, iż został naruszony art. 60 ust. 1 i 4 ustawy, gdyż projekt decyzji sporządziła osoba uprawniona - wpisana na listę Okręgowej Izbie Architektów. To, iż osoba ta zmarła, nie powoduje, że sporządzony przez nią projekt decyzji jest wadliwy. Fakt, iż decyzję organu pierwszej instancji podpisała inna upoważniona osoba nie stanowi o jej wadliwości. Powoływanie się przez skarżącego na ekspertyzę mgr inż. R. M., również nie miało wpływu na rozstrzygnięcie zapadłe w sprawie, co słusznie wskazały organy administracji. Reasumując powyższe zarzuty w szczególności zarzuty naruszenia prawa własności skarżącego, są w większości przedwczesne i w zasadzie dotyczą ewentualnego postępowania o wydanie pozwolenia na budowę, w którym to postępowaniu skarżący będzie stroną i będzie miał możliwość obrony swych praw. Jak już wspomniano, decyzja ustalająca warunki zabudowy nie przesądza jeszcze czy dana inwestycja będzie realizowana. Stwierdza ona jedynie, iż na danym terenie może być ona zrealizowana. O ostatecznym kształcie inwestycji przesądzi ewentualna decyzja o pozwoleniu na budowę i projekt budowlany, dla którego decyzja o warunkach zabudowy zawiera jedynie, choć wiążące, to jednak ogólne wytyczne. Ponadto w prowadzonym postępowaniu organ przeprowadził odpowiednią analizę, a jej wyniki zostały przeniesione do decyzji ustalającej warunki budowy. Należy również uznać, iż w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, organ odwoławczy w sposób wyczerpujący odniósł się do wszystkich zarzutów, zawartych w odwołaniu. A zatem stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego jak i poprzedzająca ją decyzja, nie narusza przepisów prawa materialnego ani przepisów postępowania oraz nie zawiera uchybień mogących mięć wpływ na wynik sprawy. Z tych tez względów i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm. ) należało orzec jak w sentencji.