II SA/Lu 1034/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Sędziowie NSA Witold Falczyński (sprawozdawca), WSA Marta Laskowska-Pietrzak, Protokolant Referent stażysta Paweł Kobylarz, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi Z. S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie obiektu budowlanego oddala skargę. Sygn. akt II SA/Lu [...] U Z A S A D N I E N I E [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] – po rozpatrzeniu odwołania Z. S. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta [...] z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...], umarzającej postępowanie administracyjne w sprawie wyłączenia z użytkowania obiektu budowlanego zlokalizowanego na działce nr ewid.[...] przy ul. [...] w L. – utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ odwoławczy przedstawił następująco stan sprawy: W dniu [...] kwietnia 2017 r. Wydział Architektury i Budownictwa Urzędu Miasta L. przekazał Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego miasta L. wniosek Z. S. z dnia [...] lutego 2017 r. o wydanie decyzji stwierdzającej wyłączenie z użytkowania budynku wymiennikowni znajdującej się na działce nr ewid.[...] przy ul. [...] w L.. Podczas kontroli przeprowadzonej przez upoważnionych pracowników PINB miasta L. w dniu [...] maja 2017 r. ustalono, że na wskazanej nieruchomości znajduje się budynek parterowy o konstrukcji ścian murowanych z bloczków gazobetonowych. Przedmiotowy obiekt posiada dach płaski kryty papą oraz okna drewniane. Odprowadzenie wody z dachu odbywa się za pomocą rur spustowych do kanalizacji deszczowej. Ustalono, że stan techniczny elewacji, stolarki okiennej i obróbek blacharskich kwalifikuje je do kapitalnego remontu. W trakcie kontroli nie dokonano oględzin stanu technicznego budynku wewnątrz, gdyż obecny podczas kontroli właściciel budynku nie udostępnił pomieszczeń informując, iż klucze posiada L. Przedsiębiorstwo Energetyki Cieplnej w L.. Pracownicy Inspektoratu ustalili również, że przedmiotowy obiekt budowlany użytkowany jest jako wymiennikownia ciepła. Podczas kontroli nie stwierdzono zagrożenia życia i zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia lub środowiska. Mając na względzie powyższe ustalenia organ pierwszej instancji nie znalazł podstaw do wdrożenia procedury w trybie art. 66 i 67 ustawy Prawo budowlane i wobec tego, działając na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., powołaną na wstępie decyzją umorzył postępowanie administracyjne w sprawie przedmiotowego obiektu budowlanego. Z. S. wniósł odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji. Po rozpatrzeniu odwołania [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Organ odwoławczy podniósł, że stosownie do art. 61 § 1 k.p.a. żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego określa przedmiot tego postępowania. Z. S. we wniosku z dnia [...] lutego 2017 r. domagał się natomiast wydania decyzji stwierdzającej wyłączenie z użytkowania budynku znajdującego się na działce o nr ewid.[...] przy ul. [...] w L., wykorzystywanego w przeszłości jako wymiennikownia stanowiąca element infrastruktury zasilania w ciepło okolicznych budynków mieszkalnych. Mając na względzie tak określony przez wnioskodawcę przedmiot postępowania, organ drugiej instancji wskazał, że kwestie związane z wyłączeniem w określonym terminie całości lub części budynku z użytkowania reguluje art. 68 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z tym przepisem, w razie stwierdzenia potrzeby opróżnienia w całości lub w części budynku przeznaczonego na pobyt ludzi, bezpośrednio grożącego zawaleniem, organ nadzoru budowlanego jest obowiązany nakazać, w drodze decyzji, na podstawie protokołu oględzin, właścicielowi lub zarządcy obiektu budowlanego opróżnienie bądź wyłączenie w określonym terminie całości lub części budynku z użytkowania. Dla zastosowania przytoczonego unormowania konieczne jest zatem – jak wyjaśnił organ – zaistnienie w konkretnym stanie faktycznym przesłanki groźby bezpośredniego zawalenia budynku. W ocenie organu odwoławczego w niniejszej sprawie taka sytuacja natomiast nie występuje. Ze zgromadzonego materiału dowodowego, a w szczególności z przeprowadzonej w dniu [...] maja 2017 r. kontroli, nie wynika bowiem, aby ww. budynek bezpośrednio groził zawaleniem. Podczas kontroli nie stwierdzono także zagrożenia życia i zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia lub środowiska. Organ odwoławczy podkreślił, że z wyjaśnień złożonych przez Z. S. do protokołu kontroli (k. 17 akt adm. I instancji) wynika, iż w przedmiotowym budynku, będącym jego własnością, L. Przedsiębiorstwo Energetyki Cieplnej w L. posiada i użytkuje swoje instalacje ciepłownicze, przez co nie może on wykorzystać przedmiotowego obiektu do własnych celów, w tym nie może dokonać przebudowy przedmiotowego obiektu budowlanego. Zdaniem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, podstawy do wydania decyzji na podstawie art. 68 ust. 1 Prawa budowlanego nie może jednak stanowić naruszenie prawa własności, polegająca na ograniczeniu właścicielowi dostępu do korzystania z budynku przez inne osoby (podmioty). Jest to bowiem kwestia relacji pomiędzy tą osobą (podmiotem) a właścicielem budynku, która może zostać odpowiednio uregulowana na gruncie prawa cywilnego. Z powyższych względów organ odwoławczy uznał, że decyzja PINB miasta L., pomimo pobieżnego i niepełnego uzasadnienia, nie narusza prawa. Postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez PINB miasta L. wykazało bowiem, iż brak jest podstawy prawnej do wydania decyzji w zakresie żądania wnioskodawcy, a zatem brak było również podstaw do prowadzenia postępowania w niniejszej sprawie. Zasadnie więc organ pierwszej instancji, na podstawie art- 105 § 1 k.p.a., umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe (por. wyrok NSA z dnia 20-11.20 09 r. II OSK 1806/08). Końcowo organ odwoławczy zaznaczył że nawet gdyby uznać, iż właściwszą formą zakończenia postępowania w niniejszej sprawie powinna być decyzja merytoryczna odmawiająca wydania określonego rozstrzygnięcia z powodu braku podstaw prawnych, to decyzja organu pierwszej instancji i tak nie byłaby obarczona wadą stanowiącą naruszenie przepisów postępowania, mogącą mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skutki prawne wydania w takim przypadku decyzji odmownej oraz decyzji umarzającej postępowanie są bowiem w istocie tożsame. Odnosząc się do planowanego przez właściciela zamierzenia budowlanego polegającego na przebudowie przedmiotowego obiektu budowlanego, organ drugiej instancji ubocznie wskazał na obowiązek uzyskania w tym zakresie stosownego pozwolenia na budowę - zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego. Ustosunkowując się natomiast do zawartego w odwołaniu zarzutu przewlekłości postępowania organu pierwszej instancji w przedmiotowej sprawie, L. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że wobec wydania przez ten organ decyzji w dniu [...] lipca 2017 r. brak jest obecnie podstaw do zastosowania art. 37 § 2 k.p.a. i wyznaczania Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego miasta [...] dodatkowego terminu do załatwienia przedmiotowej sprawy. Z. S. w ustawowym terminie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na powyższą decyzję ostateczną [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W skardze wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, zarzucają jej naruszenie art. 61, art. 65 oraz art. 105 § 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji bezpodstawnie umarzającej postępowanie. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że w skierowanym do Prezydenta Miasta L. piśmie z dnia [...] lutego 2017 r. wnosił o wydanie decyzji "stwierdzającej wyłączenie z użytkowania" budynku położonego na działce nr [...] przy ul. [...] w L., co – jak podkreślił – ma istotne znaczenie w świetle nowelizacji ustawy z dnia [...] stycznia 1991 r. o opłatach i podatkach lokalnych (art. 1a ust. 1 pkt 3 w zw. z ust. 2a pkt 3), albowiem by mógł korzystać z tego budynku w celach gospodarczych niezbędna jest jego przebudowa. Skarżący stwierdził, że nie zachodziły podstawy do umorzenia przedmiotowego postępowania, skoro tymczasowe "wyłączenie z użytkowania" budynków z uwagi np. na konieczność wykonania prac budowlanych (remontu, adaptacji, rozbudowy), może być stosowane w praktyce. Zdaniem Z. S. w takiej sprawie powinna zostać wydana decyzja rozstrzygająca (nawet odmowna) przez właściwy organ administracji publicznej Skarżący zaznaczył, że w jego ocenie takim organem jest Prezydent Miasta L., właściwy w sprawach podatku od nieruchomości. Podkreślił, że swego wniosku nie kierował do organów nadzoru budowlanego. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy zgodzić się ze stanowiskiem wyrażonym w zaskarżonej decyzji, iż Z. S. w sposób jednoznaczny określił przedmiot swojego wniosku z dnia [...] lutego 2017 r., oznaczając go jako "wniosek o stwierdzenie wyłączenia z użytkowania budynku na działce nr [...], położonej przy ul. [...] nr [...]". Uzasadniony był zatem brak wątpliwości po stronie organu administracji, do którego przedmiotowy wniosek został pierwotnie skierowany (tj. Prezydenta Miasta L.), co do treści żądania wnioskodawcy, a tym samym uzasadnione było również odstąpienie przez ten organ od wezwania skarżącego do dodatkowego sprecyzowania jego żądania w trybie art. 64 § 2 k.p.a. Jednoznacznie sformułowane żądanie strony było natomiast dla organu wiążące i determinowało tryb postępowania w sprawie. Wobec zaś faktu, że instytucja wyłączenia budynku z użytkowania jest instytucją uregulowaną w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2017r. poz. 1332 ze zm. – dalej jako "Pr.bud."), zaś uprawnione do orzekania w tym zakresie są organy nadzoru budowlanego (art. 68), Prezydent Miasta [...] – związany żądaniem strony – zasadnie przedmiotowy wniosek przekazał, na zasadzie art. 65 k.p.a., zgodnie z właściwością Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego miasta [...]. Organ ten, a za nim również [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, prawidłowo natomiast ustaliły, że w odniesieniu do wskazanego przez wnioskodawcę obiektu budowlanego nie zachodzą przesłanki do wydania decyzji orzekającej o wyłączeniu go z użytkowania. Zgodnie z art. 68 Pr. bud. w razie stwierdzenia potrzeby opróżnienia w całości lub w części budynku przeznaczonego na pobyt ludzi, bezpośrednio grożącego zawaleniem, organ nadzoru budowlanego jest obowiązany: 1) nakazać, w drodze decyzji, na podstawie protokołu oględzin, właścicielowi lub zarządcy obiektu budowlanego opróżnienie bądź wyłączenie w określonym terminie całości lub części budynku z użytkowania; 2) przesłać decyzję, o której mowa w pkt 1, obowiązanemu do zapewnienia lokali zamiennych na podstawie odrębnych przepisów; 3) zarządzić: a) umieszczenie na budynku zawiadomienia o stanie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia oraz o zakazie jego użytkowania, b) wykonanie doraźnych zabezpieczeń i usunięcie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia, z określeniem, technicznie uzasadnionych, terminów ich wykonania. Wyniki prawidłowo przeprowadzonego w sprawie postępowania dowodowego (bazujące w szczególności na ustaleniach kontroli z dnia [...] maja 2017 r.) jednoznacznie wskazują, że objęty wnioskiem Z. S. budynek na działce nr [...] przy ul. [...] w L., pomimo, iż jest w złym stanie technicznym kwalifikującym go do kapitalnego remontu, to jednak nie jest dotknięty zagrożeniem w postaci zawalenia się. Okoliczność ta nie jest zresztą kwestionowana również przez samego skarżącego. W sprawie nie jest także kwestionowane ustalenie, iż przedmiotowy budynek jest użytkowany przez L. Przedsiębiorstwo Energetyki Cieplnej w L. jako wymiennikownia ciepła. Charakter i funkcja tego obiektu pozwalają zatem przyjąć, iż w jego skład nie wchodzą pomieszczenia przeznaczone na pobyt ludzi w rozumieniu § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 1422 ze zm.). Powyższe oznacza, że zarówno stan przedmiotowego budynku, jak i jego przeznaczenie, wskazują na brak podstaw do zastosowania art. 68 Pr. bud. W szczególności wymaga podkreślenia, że interwencji organu nadzoru budowlanego polegającej na wyłączeniu w określonym terminie całości lub części budynku z użytkowania, nie mógł uzasadniać jedynie zły stan techniczny przedmiotowego budynku. Przesłanką bezwzględną zastosowania art. 68 Pr. bud. jest bowiem stwierdzenie bezpośredniego zagrożenia zawalenia się budynku, przy czym chodzi tu o sytuację stanu nagłej konieczności, w którym stan techniczny budynku stwarza niebezpieczeństwo dla życia i zdrowia lub może grozić niepowetowaną stratą (por. wyroki WSA w Warszawie: z dnia 6 lipca 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 1892/09, LEX nr 706112; z dnia 6 czerwca 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 497/11, LEX nr 996793). W niniejszej sprawie tego rodzaju sytuacja w sposób oczywisty natomiast nie występuje. W ocenie Sądu powyższe ustalenia winny skutkować podjęciem przez organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji merytorycznej decyzji o odmowie wyłączenia z użytkowania objętego wnioskiem skarżącego budynku na działce nr [...] przy ul. [...] w L., nie zaś decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., jako bezprzedmiotowego. Stwierdzenie w wyniku przeprowadzonego postepowania dowodowego, iż stan oraz przeznaczenie powyższego budynku nie wypełniają materialnoprawnych przesłanek z art. 68 Pr. bud., nie świadczyło bowiem o bezprzedmiotowości postepowania, lecz stanowiło podstawy do wydania w tym wypadku decyzji negatywnej w stosunku do żądania wnioskodawcy. Należy jednak zgodzić się ze stanowiskiem przedstawionym w zaskarżonej decyzji, iż uchybienie organu pierwszej instancji w powyższym zakresie pozostawało bez istotnego wpływu na wynik sprawy, albowiem skutki prawne wydania w takim przypadku decyzji o umorzeniu postępowania są w istocie tożsame ze skutkami prawnymi, jakie wywoływałaby decyzja odmawiające wyłączenia przedmiotowego budynku z użytkowania. W tym stanie rzeczy, wobec braku uzasadnionych podstaw do uwzględnienia skargi, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.