II SA/Lu 1035/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec,, Asesor WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca), Protokolant Referent Agata Jakimiuk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 stycznia 2006 r. sprawy ze skargi H. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Dyrektora Zarządu Dróg Grodzkich z dnia [...] znak [...] II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz H.K. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem z dnia [...] znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy postanowienie Dyrektora Zarządu Dróg Grodzkich z dnia [...] znak: [...] pozytywnie opiniujące projekt decyzji o warunkach zabudowy w zakresie włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego zrealizowaniem planowanej inwestycji na działce nr 112/1 przy ulicy P. 13 w Z. Kolegium ustaliło, że pismem z dnia 22 sierpnia 2005 r. Prezydent Miasta wystąpił do Zarządu Dróg Grodzkich o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy na budowę budynku gospodarczego, parterowego z użytkowym poddaszem na działce nr 112/1 przy ulicy P 13 w Z. Dyrektor Zarządu Dróg Grodzkich pozytywnie zaopiniował projekt decyzji, uznając, że nie występują przeciwwskazania do włączenia do ulicy P. ruchu drogowego spowodowanego realizacją zamierzonej inwestycji. W zażaleniu wniesionym przez H. K. postanowieniu zarzucono naruszenie art. 7 i 10 kpa, poprzez niezapewnienie jej czynnego udziału w postępowaniu oraz brak zapoznania z materiałem dowodowym przed wydaniem postanowienia. Składająca zażalenie dowodziła ponadto, że nie określono szczegółowych parametrów ruchu drogowego jaki miałby podlegać włączeniu do ulicy P. Rozpatrując zażalenie Kolegium zauważyło, że postępowanie w sprawie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy ma charakter pomocniczego stadium postępowania. Stanowisko zajmowane przez organ współdziałający nie rozstrzyga o istocie sprawy, ani nie kończy jej w instancji administracyjnej. Zdaniem organu odwoławczego brak powiadomienia strony postępowania o przekazaniu sprawy do organu współdziałającego stanowi naruszenie prawa, jednakże nie może skutkować uchyleniem prawidłowo wydanego postanowienia. Mianowicie organem zawiadamiającym stronę o wystąpieniu do innego organu o zajęcie stanowiska jest organ prowadzący postępowanie główne. Na nim spoczywa obowiązek zawiadamiania stron postępowania o wystąpieniu do innego organu o uzgodnienie. Kolegium wyraziło ponadto przekonanie, odwołując się do stanowiska wyrażonego w literaturze, że do organu współdziałającego nie stosuje się art. 10 kpa. Przepis ten znajduje zastosowanie w przypadku decyzji administracyjnej. Kolegium podkreśliło ponadto, że zgodnie z określonymi w projekcie decyzji warunkami zabudowy, dostęp do działki z ulicy P. ma odbywać się przez istniejący wjazd na działkę o szerokości 3 m, a inwestor ma obowiązek zachować istniejącą linię zabudowy, tj. nieprzekraczalną linię zabudowy od linii rozgraniczającej ulicy P. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego H. K. nie negując charakteru postępowania uzgodnieniowego stwierdziła, że ma ono istotny wpływ na przysługujące jej prawa. Uprawomocnienie się postanowienia Dyrektora Zarządu Dróg Powiatowych pozbawi ją możliwości dochodzenia swoich praw w tej części postępowania. Nawet bowiem uchylenie decyzji o warunkach zabudowy nie spowoduje uchylenia samego postanowienia. W ocenie skarżącej jako strona postępowania powinna zostać zawiadomiona o wszczęciu postępowania uzgodnieniowego. Bez względu na to, kto miałby zawiadamiać ją o wszczęciu postępowania, brak zawiadomienia oznacza, że postępowanie dotknięte jest wadliwością, która powinna skutkować uchyleniem postanowienia. Skarżąca odrzuciła argumenty Kolegium dotyczące nie zastosowania w sprawie art. 10 kpa, podkreślając, że skoro strona nie może korzystać w postępowaniu dotyczącym zagadnienia wstępnego z praw wynikających z tego przepisu, to wątpliwy jest sens wymogu zawiadomienia jej o wystąpieniu o uzgodnienie, jak też uprawnienie do zaskarżenia takiego postanowienia. W skardze podkreśla się, że postanowienie organu I instancji odwołuje się do treści decyzji o warunkach zabudowy, natomiast Kolegium powołuje się na projekt tej decyzji. W istocie poprzez pozbawienie skarżącej czynnego udziału w postępowaniu, nie miała ona możliwości sprawdzenia tego projektu i zapoznania się z nim. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skardze nie można odmówić słuszności. Rację ma Samorządowe Kolegium Odwoławcze twierdząc, że organ współdziałający w oparciu o przepis art.106 kpa nie jest organem prowadzącym postępowanie w samodzielnej, odrębnej sprawie administracyjnej, a stanowisko jakie zajmuje, nie rozstrzyga o istocie sprawy, ani nie kończy jej w postępowaniu administracyjnym. W istocie bowiem organ współdziałający uczestniczy jedynie w czynnościach postępowania administracyjnego, biorąc udział w załatwieniu sprawy poprzez wyrażenie stanowiska w zakresie swej właściwości. Taka ocena charakteru współdziałania organów na podstawie art. 106 kpa nie budzi też żadnych wątpliwości w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok z dnia 7 marca 2003 r. sygn. akt II SA 2938/00 LEX 81 776). Przyjęte przez Kolegium założenie nie może jednak prowadzić do wniosków prezentowanych w zaskarżonym postanowieniu. Trafnie przyjął Naczelny Sąd Administracyjny, że postępowanie uzgodnieniowe w trybie art. 106 kpa powinno być prowadzone z uwzględnieniem procesowych gwarancji przyznanych stronie przepisami kpa. Tak więc stronie winna być zapewniona możliwość wzięcia udziału w takim postępowaniu, w każdym jego stadium, zaś organ orzekający winien podejmować wszelkie kroki zmierzające do dokładnego wyjaśnienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywatela (wyrok z dnia 5 października 2001 r. sygn. akt V SA 3368/00 LEX 50119, patrz też B. Adamiak/ J. Borkowski Kodeks Postępowania Administracyjnego Komentarz Wydawnictwo C.H. BECK Warszawa 2004 str. 491). O konieczności zachowania gwarancji procesowych strony świadczy wprost treść art.106 § 2, stanowiący, że organ załatwiający sprawę, zwracając się do innego organu o zajęcie stanowiska, zawiadamia o tym stronę. Nie ma przy tym znaczenia, że obowiązku w tym zakresie nie dopełnił organ żądający uzgodnienia. Zachowanie obowiązku zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu nie zależy bowiem w żadnym razie od uznania organu administracji, ale jest zasadą ogólną kodeksu postępowania administracyjnego. Organ odwoławczy jest zobowiązany do oceny zasadności zażalenia także pod tym względem, tym bardziej, że droga zażaleniowa jest jedyną możliwością weryfikacji postanowień wydanych w trybie art. 106 § 5 kpa, nie podlegających sprawdzeniu przez organ podejmujący rozstrzygnięcie w indywidualnej sprawie z zakresu administracji publicznej (wyrok NSA z dnia 21 września 2005 r. sygn. akt II OSK 69/05 nie publ.). Słuszność prezentowanego stanowiska znajduje potwierdzenie, jeśli zważyć charakter uzgodnienia, o jakim stanowi art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zmianami). Odnosząc się do obowiązującego w orzecznictwie sądowym poglądu Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu 5 sędziów z dnia 15 lutego 1999 r. (sygn.akt OPK 14/98 ONSA 1999/3/80) potwierdził, że stanowisko organu współdziałającego z którym należy uzgodnić decyzje, lub wydać decyzję po uzgodnieniu jest wiążące dla organu decyzyjnego. Treść stanowiska zajętego przez organ uzgadniający może przesądzić o treści decyzji, która ma być wydana po uzgodnieniu, przez organ decydujący. Jakkolwiek nie można przyjąć, że zaniechanie obowiązku o którym stanowi art. 106 § 2 kpa stanowi podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa w sytuacji, gdy w ogóle nie były przeprowadzane jakiekolwiek czynności bez udziału strony, (por. uchwałę składu 7 sędziów NSA z dnia 25 kwietnia 2005 r. sygn.akt FPS 6/04 ONSAiWSA 2005/4/66, gdzie stwierdzono, że w takim przypadku nie mamy do czynienia z brakiem udziału strony w przeprowadzeniu czynności, lecz z jej nie przeprowadzeniem), to należy ocenić, czy wskazane naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit.c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi W świetle akt sprawy oczywistym jest, że nie przeprowadzano żadnych czynności zmierzających do wyjaśnienia wszystkich jej okoliczności. Uzasadnionym jest zatem przekonanie, że w postępowaniu uzgodnieniowym naruszono przepisy art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 kpa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jest poza sporem, że decyzja zarządcy drogi wydana w oparciu o art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. (Dz. U. Nr 14, poz. 60 ze zmianami) jest decyzją uznaniową. Nie zwalnia to jednak organu administracji publicznej od rozważenia wszystkich okoliczności sprawy i należytego uzasadnienia swojego stanowiska. Skoro skarżąca podnosiła w zażaleniu, że budowa budynku gospodarczego będzie miała niekorzystny wpływ na organizację ruchu drogowego na ulicy P., w tym korzystania z nawrotu stanowiącego wjazd na jej posesję, to kwestia ta powinna zostać odpowiednio wyjaśniona. Nie jest w takim przypadku wystarczające stwierdzenie, że nie występują przeciwwskazania do włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego zmianą zagospodarowania działki. Warto zauważyć, że także Kolegium akcentowało konieczność rozważenia przez zarządcę drogi m.in. kwestii wzrostu natężenia ruchu drogowego i zapewnienia jego bezpieczeństwa w związku z realizacją planowanej inwestycji. Mimo sygnalizowanych zastrzeżeń, podzielono jednak stanowisko zarządcy drogi, chociaż jego uzasadnienie zawiera jedynie niewiele znaczące ogólniki, nie odnoszące się do zagadnień wskazywanych w zażaleniu. Zaskarżonej decyzji nie można natomiast zarzucić naruszenia art. 10 kpa, w części nakładającej na organ administracji publicznej obowiązek zapewnienia stronie, przed wydaniem decyzji, możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Wbrew skardze Kolegium dokonało właściwej interpretacji tego przepisu, odnosząc określony w nim obowiązek jedynie do przypadków zakończonych decyzją administracyjną. Z tych względów na podstawie art. art. 145 § 1 pkt 1 lit.c) oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zmianami) zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Zarządu Dróg Grodzkich należało uchylić. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 powołanej ustawy.