II SA/Lu 1036/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Ibrom, Sędziowie Sędzia NSA Krystyna Sidor, Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca), Protokolant Asystent sędziego Jakub Polanowski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 kwietnia 2007 r. przy udziale Prokurator Prokuratury Okręgowej delegowanej do Prokuratury Apelacyjnej A. W.-R. sprawy ze skargi M. O. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]. nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji dotyczącej ustalenia terminu wykonania określonych robót budowlanych I. oddala skargę; II. przyznaje [...] M. M. od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie) kwotę 292,80 zł (dwieście dziewięćdziesiąt dwa złote osiemdziesiąt groszy) tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, w tym 52,80 zł (pięćdziesiąt dwa złote osiemdziesiąt groszy) należnego podatku od towarów i usług. Decyzją z dnia [...] znak: [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego , po rozpatrzeniu odwołania M. O. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]., znak: [...], zmieniającej decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]. znak: [...] w części dotyczącej ustalenia terminu wykonania robót dotyczących podmurowania komina i ustalającą nowy ostateczny termin wykonania wskazanych zaleceń na dzień 31 października 2006 r. – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że organ I instancji po rozpatrzeniu wniosku M. O. z dnia 24 sierpnia 2006 r. o przesunięcie terminu wykonania robót budowlanych poprzez podmurowanie komina odprowadzającego spaliny z kotłowni, w budynku mieszkalnym położonym w Ś. przy ul. P., do wysokości zgodnej z projektem budowlanym, stanowiącym załącznik do pozwolenia na budowę, zmienił na podstawie art. 155 kodeksu postępowania administracyjnego, decyzję ustalająca wskazany obowiązek poprzez ustalenie nowego terminu wykonania w/w robót na dzień 31 października 2006 r. W pozostałym zakresie warunki pierwotnej decyzji pozostały bez zmian. W decyzji tej organ wskazał, iż zmiana terminu wymagała zgody strony postępowania administracyjnego – D. K., która wyraziła zgodę na wykonanie podmurowania komina do dnia 31 października 2006 r., w związku z czym organ związany był zgodą strony w ustaleniu nowego terminu wykonania robót. Organ odwoławczy podtrzymał argumentację organu I instancji i wskazał, iż organ właściwie zastosował w sprawie art. 155 kodeksu postępowania administracyjnego, zgodnie z którym decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Zaznaczył, iż zgoda stron stanowi podstawową przesłankę zastosowania art. 155 kpa, jej brak lub wadliwość prowadzi do rażącego naruszenia prawa. Ponadto, wskazując na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, organ II instancji podkreślił, że granice zmian decyzji wydanej na podstawie art. 155 kpa wyznacza treść wyrażonej zgody. Ponadto dodatkową przesłanką w zakresie dopuszczalności modyfikacji decyzji ostatecznej jest użyte w w/w przepisie kryterium "interesu społecznego" i "słusznego interesu strony". Wskazane przesłanki również ograniczają w dysponowaniu prawami nabytymi w decyzji, wskazując, że organ rozstrzygający musi brać pod uwagę zgodę stron na zmianę decyzji. Wobec powyższego pozbawione są podstaw prawnych zarzuty odwołania, jakoby strona postępowania D. K., poprzez wyrażenie zgody kształtowała treść decyzji. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożył M. O., podnosząc zarzuty tożsame z zarzutami zawartymi w odwołaniu od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego .z dnia [...] Ponadto wskazał, że nie zna się na przepisach prawa, ale dziwią go decyzje wydane w toku postępowania administracyjnego. Według skarżącego nie ma żadnej różnicy, czy dym wychodzi z rury stalowej, którą zamontował, czy z przedłużonego cegłą komina. Obecnie z powodu braku środków nie jest w stanie wykonać wskazanych prac, ale wykona je gdy tylko zgromadzi potrzebne środki. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał w całości stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z przepisem art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm.) - dalej powoływanej jako "kpa", decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Na początku wskazać należy również, iż przepisom art. 155 kpa, podlegają nie tylko decyzje uprawniające, lecz także decyzje zobowiązujące. Pogląd, że strona nabywa prawa także z decyzji zobowiązującej jest utrwalony w doktrynie i orzecznictwie sądowym. Przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie art. 155 kpa, jest sprawdzenie, czy w sprawie nie zachodzi któraś z określonych w tym artykule przesłanek, przemawiających za uchyleniem bądź zmianą decyzji ostatecznej. Postępowanie to nie może prowadzić do ponownego merytorycznego rozpatrywania sprawy w kolejnej instancji. Nie mogą więc być w tym postępowaniu rozważane merytoryczne zarzuty i zastrzeżenia dotyczące ustaleń dokonanych podczas oględzin nieruchomości i wyniku tych oględzin. Należy mieć przy tym na uwadze, że decyzje wydawane na podstawie art. 155 kpa, co wynika z użycia w nim słowa "może", są decyzjami opartymi na konstrukcji uznania administracyjnego, co oznacza że ocena w konkretnej sprawie, czy występują racje społeczne lub słuszny interes strony, należy do organu rozstrzygającego i do niego też należy wybór jednego z możliwych rozwiązań, zależny od wyników tej oceny. Oznacza to w konsekwencji, iż organ rozstrzygający sprawę może skorzystać z posiadanych możliwości w celu pozytywnego załatwienia dla strony sprawy, tylko i wyłącznie wtedy, gdy nie sprzeciwiają się temu konkretne racje interesu społecznego. Stąd sądowa kontrola ich legalności jest ograniczona i sprowadza się do zbadania, czy organ rozstrzygający badał sprawę pod kątem wymienionych w tym artykule dyrektyw ustawowych. Rozpoznając zatem na takiej płaszczyźnie skargę M. O., Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, iż zaskarżone decyzje nie naruszają prawa, bowiem organy rozstrzygające w tej sprawie z zachowaniem obowiązujących w tym zakresie zasad zbadały wszystkie istotne w sprawie okoliczności oraz poddały wszechstronnej ocenie powoływane przez skarżącego racje i argumenty na potwierdzenie przesłanek z art. 155 kpa. Prawidłowości dokonanych przez organy administracji ustaleń i ocen nie może podważać, odmienna od prezentowanej w zaskarżonej decyzji, interpretacja przesłanek z art. 155 kpa, mianowicie interesu społecznego czy słusznego interesu strony, w tym upatrywanie jedynie "słusznego interesu strony" w negatywnych dla niej skutkach finansowych będących wynikiem ustaleń dokonanych w wyniku przeprowadzonych oględzin nieruchomości skarżącego oraz decyzji nakładającej obowiązek wykonania przedmiotowych robót. Zawarta w art. 155 kpa przesłanka interesu społecznego lub słusznego interesu strony powinna podlegać ocenie według wynikającej z art. 7 kpa zasady uwzględnienia z urzędu interesu społecznego oraz słusznego interesu strony. Oznacza to, że organ uprawniony przez przepisy prawa do rozstrzygnięcia sprawy powinien ją załatwić zgodnie ze słusznym interesem strony, jeżeli nie stoi on w kolizji z interesem społecznym (patrz: wyrok NSA w Warszawie z 23 stycznia 2003 r. III SA 195/01, LEX nr 137821). Mając powyższe na uwadze bezpodstawne są twierdzenia strony skarżącej, iż treść wydanej decyzji ukształtowała D. K. wyrażając zgodę, a nie samodzielny właściwy organ administracji publicznej. Niemożliwe było, czego domagał się skarżący przesunięcie terminu wykonania wskazanych robót do czasu zgromadzenia przez niego środków, bez wcześniejszego wyrażenia zgody przez D. K., której sytuacja mieści się w pojęciu "interesu społecznego". Organy były zobowiązane do wzięcia pod uwagę zarówno interesu strony jak i szeroko pojętego interesu społecznego. Jeszcze raz należy stanowczo wskazać, że przy ocenie żądania strony zmiany decyzji ostatecznej, na mocy której została zobowiązana, należy zawsze mieć na uwadze interes społeczny, a nie tylko i wyłącznie interes strony wnioskującej o zmianę. Uwzględnienie słusznego interesu strony tj. M. O., w rozumieniu art. 155 kpa należy rozumieć w ten sposób, iż mając do wyboru możliwość korzystniejszego dla strony rozstrzygnięcia, niepozostającego jednakże w kolizji z obowiązującym porządkiem prawnym, organ działając w granicach uznania administracyjnego przyjmuje ten sposób orzekania, zmieniając decyzję mniej korzystną dla strony na decyzję bardziej dla niej korzystną. Nie mieści się jednak w pojęciu interesu strony orzekanie w sposób sprzeczny z przepisami prawa lub interesem społecznym. Jak słusznie wskazał organ odwoławczy, obowiązek uzyskania zgody strony na wzruszenie (uchylenie, zmianę) decyzji ma za zadanie ochronę praw nabytych. Respektowanie tego wymagania jest bezwzględnym obowiązkiem organu administracji publicznej, a brak tej zgody stanowi rażące naruszenie prawa (patrz: wyrok NSA z dnia 4 grudnia 1981 r., I SA 2408/81, ONSA 1981, nr 2, poz. 121). Mając na uwadze utrwalone orzecznictwo bezspornym jest, że podstawowym warunkiem dopuszczalności zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej jest zgoda strony, która nabyła prawo. Wobec tego granicę dozwolonych zmian w decyzji wydanej na podstawie art. 155 kpa, wyznacza treść wyrażonej zgody, co w przedmiotowej sprawie oznacza, iż na treść decyzji miała wpływ zgoda D. K.. Podsumowując, organy administracji publicznej kolejnych instancji prawidłowo realizując uznanie administracyjne, sformułowały odpowiadające prawu stanowisko wyrażone w decyzjach obu instancji. W tym stanie faktycznym i prawnym stanowisko skarżącego jest nieuprawnione w świetle prawidłowych ustaleń, a dalej ich oceny i prawnej kwalifikacji, przyjętych przez organ rozstrzygający. Mając powyższe na uwadze należało uznać, iż kontrolowane decyzje powzięte w toku instancji stanowią konsekwencję właściwego zastosowania obowiązujących przepisów prawa. Z tych względów oraz na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. O wynagrodzeniu adwokata orzeczono na podstawie art. 250 w/w ustawy w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c) i § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. 2002 r. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).