II SA/Lu 1037/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędziowie Asesor WSA Wiesława Achrymowicz (sprawozdawca) Asesor WSA Wojciech Kręcisz, Protokolant Ref. Małgorzata Poniatowska-Furmaga, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 marca 2006 r. sprawy ze skargi Wójta Gminy na decyzję Wojewody z dnia [...]. Nr [...] w przedmiocie sprzeciw w sprawie zgłoszenia zamiaru budowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty Powiatu z dnia [...] Nr [...] II. zasądza od Wojewody na rzecz Gminy kwotę 740 słownie (siedemset czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Starosty Powiatu z dnia [...] o wniesieniu sprzeciwu do zgłoszonego przez Gminę zamiaru wykonania chodnika w pasie drogi gminnej w R. K., na mocy art. 30 ust. 6 pkt 1 w związku z art. 29 ust. 2 pkt 12 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. W uzasadnieniu organy administracji kolejnych instancji wskazały na ustalenie, że dotychczasowy stan faktyczny nie obejmuje chodnika, a jedynie pobocze, węższe od planowanego chodnika. W następstwie stanęły na stanowisku, iż zgłoszone roboty budowlane należy kwalifikować jako zmierzające do wykonania nowego elementu drogi. Zatem nie stanowią przebudowy w rozumieniu art. 3 pkt 7a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w związku z art. 4 pkt 18 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, lecz są rozbudową, która w myśl art. 28 ust. 1 powoływanej ustawy Prawo budowlane wymaga pozwolenia na budowę. Organ odwoławczy dodatkowo, w uzasadnieniu powziętej decyzji, podniósł argument wadliwości, niezupełności dokumentacji dla wykonania zgłoszonych robót. Na wskazane rozstrzygnięcie administracyjne skargę złożył inwestor, wnosząc o uchylenie obu decyzji powziętych w toku instancji i zasądzenie kosztów postępowania sądowoadministracyjnego. W uzasadnieniu Wójt Gminy wywodził, że w sprawie niniejszej nie może znaleźć zastosowania art. 3 pkt 7a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, wprowadzony ustawą z dnia 28 lipca 2005 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych innych ustaw, z uwagi na brzmienie unormowania przechodniego, zawartego w art. 7 wskazanej ustawy nowelizującej. W związku z tym jedyną legalną definicję przebudowy drogi zawiera art. 4 pkt 18 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. W dalszej kolejności skarżący zwrócił uwagę na definicję chodnika, zawartą w art. 4 pkt 6 powoływanej ustawy o drogach publicznych. Na tej podstawie ferował pogląd, iż zarówno pobocze, jak też chodnik mają zapewnić w sposób możliwie bezkolizyjny ruch pieszym. W konkluzji prezentował stanowisko, że wykonanie chodnika w miejscu istniejącego pobocza stanowi w swej prawnej istocie przebudowę. Chodzi bowiem o wykonanie elementu już istniejącej drogi o tej samej funkcji, który podwyższy parametry techniczne i eksploatacyjne drogi jako całości, przy zachowaniu granic pasa drogowego. Natomiast odnośnie wskazywanych przez organ braków dokumentacji projektowej skarżący wskazywał na niewyczerpanie w tym zakresie przez organy rozstrzygające trybu stanowionego unormowaniem art. 30 ust. 2 rozważanej ustawy Prawo budowlane, obligatoryjnego dla przeprowadzenia prawidłowego postępowania wyjaśniającego, co narusza unormowania art. 7 k.p.a. i art. 11 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wnosił o jej oddalenie, w pełni podtrzymując argumentację faktyczną i prawną, przyjętą u podstaw zaskarżonej decyzji. Akcentował braki przedłożonej dokumentacji projektowej oraz niewskazanie ze strony inwestora tytułu prawnego do dysponowania na cele budowlane nieruchomościami przyległymi, które mają zostać objęte zgłoszonymi robotami budowlanymi. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając skargę zważył, co następuje: Zgodnie z dyspozycją art. 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych kognicji sądowoadministracyjnej została poddana kontrola legalności działań organów administracji publicznej. Zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji tego rozstrzygającego wymogu nie spełniają, jako wydane z naruszeniem w pierwszej kolejności prawa materialnego wpływającym na wynik sprawy, a dalej przepisów o postępowaniu przed organami administracji, które z kolei mogło istotnie wpływać na wynik sprawy. Prawidłowo skarżący kwalifikuje zgłoszony zakres robót budowlanych, zmierzających do wykonania chodnika w miejscu istniejącego pobocza w ramach pasa drogowego wyznaczonego dla istniejącej drogi gminnej, jako przebudowę. Nie można zasadnie odwoływać się w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym do brzmienia unormowania art. 3 pkt 7a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, wprowadzającego do tej ustawy definicję pojęcia przebudowy, obowiązującego od 26 września 2005 r., skoro w myśl unormowania przechodniego, zawartego w art. 7 ustawy wprowadzającej tenże art. 3 pkt 7a, z dnia 28 lipca 2005 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych innych ustaw, nie mógł on znaleźć zastosowania w sprawie wszczętej przed datą wejścia w życie wskazanej nowelizacji, jak kontrolowana. Zatem kierując się dyrektywami wykładni systemowej należy przyjąć za rozstrzygające jednolite rozumienie pojęcia przebudowy drogi w systemie obowiązującego porządku prawnego. W konsekwencji w pełni zasadnie skarżący wskazuje na brzmienie art. 4 pkt 18 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, jako rozstrzygającego dla klasyfikacji zgłoszonych robót budowlanych, jako przebudowy. Ostatnio wskazany przepis za przebudowę drogi uznaje wykonywanie robót, a zatem także budowlanych, dla podwyższenia parametrów technicznych i eksploatacyjnych istniejącej drogi, które nie wymagają zmiany granic pasa drogowego. Z okoliczności kontrolowanego postępowania administracyjnego wynika, że zgłoszone roboty budowlane mają za przedmiot bezsprzecznie już istniejącą drogę gminną. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie wynika też, by ich zakres miał wykraczać poza granice pasa drogowego. Z kolei zamiar wykonania chodnika w miejscu istniejącego pobocza jednoznacznie należy ocenić jako roboty budowlane prowadzone wprost dla podwyższenia parametrów technicznych i eksploatacyjnych istniejącej drogi, jako całości, w rozumieniu art. 4 pkt 18 powoływanej ustawy o drogach publicznych a w związku z art. 3 pkt 7 rozważanej ustawy Prawo budowlane w rozstrzygającym brzmieniu, obowiązującym przed 26 września 2005 r. Pobocze i chodnik stanowią część drogi, a funkcja chodnika nie jest nową w stosunku do tej jaką spełnia pobocze, w świetle unormowań art. 4 pkt 1, 2 oraz 6 powoływanej ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, w związku z art. 2 pkt 8 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym, zawierającym z kolei legalną definicję pojęcia pobocza. Odmienna interpretacja pojęcia przebudowy, przyjęta przez organy administracji, stanowi o materialnoprawnej wadliwości kontrolowanych decyzji powziętych w toku instancji, prowadzącej do nieuprawnionej odmowy zastosowania art. 29 ust. 2 pkt 12 powoływanej w sprawie ustawy Prawo budowlane, istotnej dla wyniku sprawy, co z kolei wyczerpuje przesłankę z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W tym miejscu wymaga jedynie zwrócenia uwagi prawna okoliczność przedmiotowej tożsamości definicji przebudowy rozstrzygającej dla sprawy niniejszej z tą wprowadzoną przez ustawodawcę do powoływanej ustawy Prawo budowlane przez dodanie art. 3 pkt 7a. Powyższe dodatkowo potwierdza prawną rację przyjęcia w tej sprawie za rozstrzygającą wykładni systemowej pojęcia przebudowy, a dalej jego interpretacji opartej na stwierdzeniu, że zgłoszony zamiar wykonania robót budowlanych ma za przedmiot wykonanie jedynie elementu już istniejącej drogi, bez zmiany granic pasa drogowego, o tej samej funkcji jak istniejący dotychczas, lecz o wyższych parametrach użytkowych i technicznych. Zasadne jest też stanowisko strony skarżącej o niezrealizowaniu trybu dla przeprowadzenia prawidłowego postępowania wyjaśniającego, skoro organ podnosi zastrzeżenia do treści i kompletności przedłożonej ze zgłoszeniem dokumentacji. W tym miejscu należy wskazać, że w sytuacji powzięcia przez organ rozpatrujący sprawę wątpliwości odnośnie treści przedłożonej dokumentacji czy stwierdzenia jej niekompletności, przepis art. 30 ust. 2 rozważanej ustawy Prawo budowlane obliguje do wydania stosownej treści postanowienia, nakładającego na inwestora obowiązek złożenia odpowiednich dokumentów pod rygorem zgłoszenia sprzeciwu. Ten tryb w kontrolowanym postępowaniu został pominięty, gdy omawianej treści zarzut organ administracji podniósł dopiero w wyniku rozpatrywania odwołania. Powyższe proceduralne uchybienie stanowi o wyczerpaniu przesłanki z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jako kolejnej, samodzielnej podstawy uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji pierwszoinstancyjnej. Z tych względów na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c oraz przy zastosowaniu art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt I sentencji. Orzeczenie o kosztach uzasadnia art. 200 ostatnio powołanej ustawy.