II SA/Lu 1037/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Robert Hałabis (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Ewa Ibrom, Sędzia NSA Marek Zalewski, Protokolant Starszy asystent sędziego Łucja Krasińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 lipca 2015 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie przywrócenia stosunków wodnych na gruncie oddala skargę. Decyzją z dnia [...] września 2014 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. po rozpatrzeniu odwołania J. S. i S. S. utrzymało w mocy decyzję Wójta [...] z dnia [...] czerwca 2013 r., znak: [...], w przedmiocie odmowy nakazania M. K. przywrócenia na działce nr [...] w K. stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom. Jak wynika z akt sprawy, postępowanie zostało wszczęte w związku z pismem S. S. z dnia [...] listopada 2011 r. w sprawie zakłócania stosunków wodnych na działce nr [...], położonej w K. przy ul. [...]. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. organ I instancji nakazał M. K. odtworzenie zasypanego naturalnego zagłębienia terenu na całej szerokości działki nr [...] i umożliwienie spływu wód opadowych z działek sąsiednich, jednak organ odwoławczy uchylił tę decyzję swoją decyzją z dnia [...] maja 2012 r. Następnie decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. organ I instancji umorzył postępowanie, jednak decyzja ta również została uchylona przez organ odwoławczy decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. K. decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. organ I instancji odmówił nałożenia na M. K. obowiązku przywrócenia na działce nr [...] w K. stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom, jednak decyzją z dnia [...] marca 2013 r. organ odwoławczy uchylił także tę decyzję. Po ponownym rozpoznaniu sprawy, wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. organ I instancji ponownie odmówił wydania nakazu M. K. przywrócenia na działce nr [...] w K. stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom. Organ wskazał, że podczas oględzin działki nr [...] w dniu [...] marca 2012 r. stwierdzono, że przy budowie stawu został zasypany przez M. K. teren naturalnego spływu wód opadowych na szerokości ok. 20 m. W toku postępowania M. K. podnosił, że jego grunty są również zalewane przez wody opadowe płynące z gruntów sąsiednich. Z opinii biegłego z dnia [...] września 2012 r. wynika, że wykonanie stawu na działce nr [...] nie spowodowało zmiany naturalnego kierunku spływu wód i zmiany stosunków wodnych na działce nr [...] ze szkodą dla działki oznaczonej nr [...]. Organ ustalił również, że decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. nakazał M. K. rozbiórkę samowolnie wybudowanego zbiornika wodnego. Organ ten ustalił, że na działce nr [...] wybudowano ziemny zbiornik wodny o wymiarach zewnętrznych ok. 32 x 20 m (powierzchnia lustra wody ok. 640 m2) i głębokości ok. 1,5 m. Zbiornik od strony południowej posiada wkopaną rurę PCV o średnicy 100 mm służącą do napełniania zbiornika wodami spływającymi z terenu działek sąsiednich w kierunku zbiornika. Od strony zachodniej zbiornika znajduje się betonowy wpust do istniejącej opaski, biegnącej wzdłuż skarpy zachodniej i południowej, w kierunku działki nr [...]. Zbiornik jest ogrodzony stalową siatką na stalowych słupkach o wysokości ok. 1,3 m i został wybudowany bez pozwolenia na budowę. Biegły w swojej opinii stwierdził, że "same oględziny wzrokowe nieruchomości, działki nr [...] i nr [...], poparte dokładną mapą sytuacyjno-wysokościową stanu faktycznego tych działek i stanu jaki istniał w 2000 r., przed wykonaniem zbiornika, są wystarczające do ustalenia, że nie doszło do zmiany stanu wody na działce nr [...] ze szkodą dla działki nr [...]". J. S. podniósł natomiast, że budowa stawu spowodowała naruszenie stanu wód, bowiem przed jego wybudowaniem problem ten nie istniał. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję odmowną organu I instancji, jednak wyrokiem z dnia 10 czerwca 2014 r., sygn. akt II SA/Lu 869/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uchylił decyzję organu odwoławczego. Sąd stwierdził, że decyzja została wydana z istotnym naruszeniem prawa, gdyż zawarte w niej rozstrzygnięcie jest sprzeczne z jego uzasadnieniem. Kolegium utrzymując bowiem decyzję organu I instancji w mocy, w uzasadnieniu wskazało, że istnieją wątpliwości co do tego, czy stan wód w ogóle został naruszony oraz że organ I instancji dokonał wybiórczej oceny stanu faktycznego bez kompleksowej analizy stanu wody na gruncie. Organ odwoławczy powinien więc wyjaśnić wszystkie istotne dla sprawy okoliczności, a w szczególności samodzielnie ocenić opinię biegłego mając na względzie, że biegły nie jest powołany do ustalania stanu faktycznego sprawy, lecz do naświetlania i wyjaśniania okoliczności wskazanych przez organ administracji z punktu widzenia posiadanych wiadomości specjalnych, opinia biegłego podlegała więc, jak każdy dowód, krytycznej ocenie. Na skutek powołanego wyroku wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] września 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L., po ponownym rozpatrzeniu sprawy, ponownie utrzymało w mocy decyzję Wójta [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. o odmowie nakazania M. K. przywrócenia na działce nr [...] w K. stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom. W uzasadnieniu Kolegium, mając na uwadze wskazania Sądu, w pierwszej kolejności odniosło się do opinii biegłego wskazując, że biegły dokonał oględzin nieruchomości i uwzględnił stan terenu jaki istniał w 2000 r., co było wystarczające do ustalenia, że nie doszło do zmiany stanu wody na gruncie. Opinia biegłego (wraz z wyjaśnieniami złożonymi w piśmie z dnia [...] maja 2013 r.), uwzględnia bowiem szczegółowo zakres i uwarunkowania wynikające z art. 29 Prawa wodnego i została opracowana po zgromadzeniu odpowiedniego materiału dowodowego. Z opinii tej wynika więc, że wykonanie zbiornika wodnego o pow. 0,10 ha na działce nr [...] i lokalne podwyższenie terenu (ok. 15-20 cm) wokół tego zbiornika ziemią uzyskaną z jego wykopu, starannie rozplantowaną i obsianą trawą oraz wykonanie rowu opaskowego przez podwyższony teren od działki nr [...] wzdłuż linii naturalnego spływu wód, nie spowodowało i nie będzie powodować zmiany stosunków wodnych na działce nr [...], ani też na działce nr [...]. Wykonanie zbiornika na działce nr [...] spowodowało jedynie mało istotne, trudne do ustalenia zmiany stosunków wodnych na tej działce, nie wywołało natomiast zmiany kierunku spływu wód, zwiększenia jej ilości i intensywności, ani zmiany poziomu wód gruntowych i wgłębnych na działce nr [...], przez co w żadnym wypadku nie spowodowało i nie będzie powodować na tej działce szkód. Kolegium wskazało również, że w celu wyeliminowania ewentualnych zagrożeń M. K. zobowiązał się do wykonania gruntownej konserwacji rowu w celu uzyskania odpowiednich parametrów: szerokości dna 0,40 m, głębokości śr. 50 cm, nachylenia skarp 1:1,5 , wykonania bruzd w granicy działek nr [...] i 580 o długości 2 x 15 m = 30 m, głębokości 0,30 m, szerokości dna 0,30 m i nachyleniu skarp 1:1,5 oraz wykonania przepustu w dowolnym miejscu dla usprawnienia komunikacji i zastawki dla potrzeb kierowania wody z rowu do zbiornika oraz do utrzymywania normalnego napełnienia zbiornika i rowu (NPN) do rzędnej 163,30 m npm. W konsekwencji Kolegium stwierdziło, że skoro nie doszło do niekorzystnych zmian stosunków wodnych na nieruchomości sąsiedniej, to wykluczone jest zastosowanie przez organ art. 29 ust. 3 Prawa wodnego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skarżący J. S. wnosił o uchylenie powyższej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L., zarzucając organowi naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, to jest art. 7, 77 i 80 k.p.a. W ocenie skarżącego organ oparł się wyłącznie na opinii biegłego, nie dokonując oceny innych dowodów, tj. nie zwrócił uwagi, że nie dokonano oględzin oraz nie odniesiono się do dokumentacji zdjęciowej potwierdzającej zmianę stosunków wodnych przez M. K., a opinia biegłego została wydana wyłącznie na podstawie wyjaśnień inwestora. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja nie narusza obowiązujących przepisów prawa. W pierwszej kolejności zwrócić trzeba uwagę, że w niniejszej sprawie był już wydany prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, uchylający poprzednią decyzję organu odwoławczego. Dlatego też Sąd stwierdza, że rozpoznając sprawę ponownie organ ten uwzględnił stanowisko i wskazania zawarte w tym wyroku, do czego był zobowiązane na podstawie art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2012 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm., zwanej dalej "p.p.s.a."). Zgodnie bowiem z tym przepisem ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Powołany przepis ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani sąd orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić, a zatem pominąć oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. Przez ocenę prawną należy natomiast rozumieć sąd o prawnej wartości sprawy. Ocena prawna może dotyczyć zarówno samej wykładni prawa materialnego i procesowego, jak i braku wyjaśnienia w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym istotnych okoliczności stanu faktycznego sprawy. Związanie organu oceną prawną sądu w rozumieniu komentowanego przepisu obejmuje przy tym nie tylko organ, którego działanie było bezpośrednio przedmiotem orzeczenia sądu, ale także każdy organ orzekający w danej sprawie do czasu jej ostatecznego rozstrzygnięcia chyba, że nastąpi zmiana stanu prawnego powodująca, że pogląd prawny sądu staje się nieaktualny. Podkreślić ponadto wypada, że zarówno organ administracji, jak i sąd rozpatrując sprawę ponownie, obowiązane są zastosować się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach (por. J. P. Tarno: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydanie 5, Warszawa 2012, str. 396 i nast. oraz powołane tam orzecznictwo, w tym: wyrok NSA z dnia 8 stycznia 2001 r., sygn. akt II SA 896/00, publ. ONSA 2002/1/38 oraz wyrok NSA z dnia 22 września 1999 r., sygn. akt I SA 2019/98, publ. ONSA 2000/3/129). Swoją poprzednią decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] czerwca 2013 r. o odmowie wydania nakazu M. K. przywrócenia na działce nr [...] w K. stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uchylając wskazaną wyżej decyzję Kolegium wskazał przede wszystkim na sprzeczność jej sentencji z uzasadnieniem i nakazał dokonanie przez ten organ samodzielnej oceny dowodu z opinii biegłego. Dlatego rozpoznając sprawę ponownie, Kolegium – mając na względzie związanie stanowiskiem i zaleceniami Sądu – usunęło powołaną sprzeczność zawartą w poprzedniej decyzji i w konsekwencji ponownie utrzymało w mocy decyzję organu I instancji, odnosząc się przy tym obszernie do dowodu z opinii biegłego w ramach jego oceny. Dokonując oceny legalności tej decyzji stwierdzić należy, że nie narusza ona obowiązujących przepisów prawa, skoro Kolegium uwzględniło wytyczne Sądu zawarte w poprzednim wyroku. Dokonana analiza dowodu z opinii biegłego nie budzi wątpliwości, a wynika z niej jednoznacznie, że wykonany na działce nr [...] zbiornik wodny nie spowodował takich zmian na gruncie, które powodowałyby szkodę dla gruntów sąsiednich, a tylko takie zmiany mogłyby stanowić podstawę do wydania decyzji na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (j.t. Dz.U. z 2015 r. poz. 469, zwanej dalej "ustawą"). Zgodnie z tym przepisem właściciel gruntu, o ile przepisy nie stanowią inaczej, nie może zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej, ani kierunku odpływu ze źródeł – ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Na właścicielu gruntu ciąży obowiązek usunięcia przeszkód oraz zmian w odpływie wody, powstałych na jego gruncie wskutek przypadku lub działania osób trzecich, ze szkodą dla gruntów sąsiednich (art. 29 ust. 2 ustawy). Jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie – wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom (art. 29 ust. 3 ustawy). W toku postępowania nie zostały przedstawione dowody podważające opinię biegłego, na podstawie której organy obu instancji odmówiły wydania decyzji w trybie art. 29 ust 3 ustawy, co uzasadnia ocenę prawidłowości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Ponadto należało mieć na względzie, że decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. nakazał M. K. rozbiórkę zbiornika, poprzez jego zasypanie oraz doprowadzenie ukształtowania terenu działki do stanu poprzedniego, a – jak wynika z akt sprawy – decyzja ta została utrzymana w mocy ostateczną decyzją L. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...] października 2012 r. (k. 93 akt admin.), co oznacza, że inwestor ma obowiązek decyzję tę wykonać. W tej sytuacji nakładanie na niego obowiązków na podstawie art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne dotyczących tego zbiornika było zbędne, gdyż celem decyzji organów nadzoru budowlanego jest bowiem przywrócenie działki nr [...] do stanu poprzedniego, co powinno również doprowadzić do przywrócenia poprzednich stosunków wodnych na tym gruncie i gruntach sąsiednich; w razie natomiast zmiany takich stosunków na skutek likwidacji zbiornika, konieczne może być ponowne postępowanie w tym przedmiocie i ewentualnie nowa opinia biegłego. W konsekwencji, w sytuacji występującej w tej sprawie organ nie miał więc również z tych przyczyn podstaw do wydania decyzji w trybie art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne. Z przytoczonych względów skarga jako nie posiadająca uzasadnionych podstaw podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a., o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie orzekł w sentencji wyroku.