II SA/Lu 1038/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja (sprawozdawca), Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Protokolant Referent stażysta Paweł Kobylarz, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi E.D. na decyzję Wojewody z dnia [...] r., znak: [...], w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę. Wojewoda decyzją z dnia 5 sierpnia 2016 r., znak: [...] [...], po rozpatrzeniu odwołania E. D. (dalej także: "skarżąca") i R. D., utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia 5 lipca 2016 r., znak: [...], odmawiającą zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z przyłączem wodociągowym, kanalizacji sanitarnej z bezodpływowym zbiornikiem na ścieki, wewnętrzną zalicznikową linią elektroenergetyczną, wewnętrznymi instalacjami wodno-kanalizacyjnymi, usytuowanego na działce nr ewid.[...] w [...], w gminie P. oraz na rozbudowę sieci wodociągowej na działce nr ewid.[...] Uzasadniając to rozstrzygnięcie Wojewoda stwierdził, że planowana inwestycja narusza przepisy techniczno-budowlane, gdyż odległość projektowanego budynku od granicy lasu jest mniejsza niż wymagane 12 m. Ponadto opisana inwestycja jest niezgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy P., albowiem została zaprojektowana na terenie oznaczonym w planie symbolem "MR, ML, RL", dla którego utrzymana została także funkcja kompleksu leśnego, co uniemożliwia wykonanie na działce nr ewid.[...] wskazanych robót budowlanych. Skargę do Sądu na powyższą decyzję Wojewody złożyła skarżąca, wnosząc o uchylenie decyzji organów obu instancji. Skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie: - art. 7, 8, 9 i 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.; dalej także: "k.p.a.") oraz art. 4 i 35 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.; dalej także: ustawa), wskutek niepodjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, co doprowadziło do wadliwego przyjęcia, że zaplanowane przez skarżącą roboty budowlane nie są zgodne z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; - art. 107 § 3 k.p.a., poprzez wskazanie jako podstawy prawnej rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji przepisu art. 35 ust. 3 ustawy, a także z uwagi na niewyjaśnienie przez organ drugiej instancji przyczyn nieuwzględnienia zarzutów skarżącej podniesionych w odwołaniu, w tym dotyczących sposobu zagospodarowania działek sąsiadujących z działką skarżącej; - art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy w związku z § 271 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422), wskutek zastosowania tych przepisów. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna. Zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Decyzją tą Wojewoda utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji odmawiającą skarżącej i jej mężowi pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z przyłączem wodociągowym, kanalizacji sanitarnej z bezodpływowym zbiornikiem na ścieki, wewnętrzną zalicznikową linią elektroenergetyczną, wewnętrznymi instalacjami wodno-kanalizacyjnymi, usytuowanego na działce nr ewid.[...] w miejscowości [...], w gminie P. oraz na rozbudowę sieci wodociągowej na działce nr ewid.[...] Podkreślenia wymaga w pierwszej kolejności, że decyzja o pozwoleniu na budowę nie jest decyzją uznaniową, co oznacza, że organ nie może udzielić pozwolenia na budowę inwestorowi, który nie spełni wszystkich prawem przewidzianych wymagań, ale zarazem nie może odmówić uwzględnienia wniosku o wydanie pozwolenia na budowę w sytuacji, gdy inwestor wszystkie wymagane przepisami przesłanki spełni. Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. W świetle art. 32 ust. 4 ustawy pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto: 1) złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; 2) złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Przepis art. 35 ust. 1 ustawy obliguje właściwy organ, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, do sprawdzenia w szczególności zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska (pkt 1), a także zgodność projektu zagospodarowania działki z przepisami techniczno-budowlanymi (pkt 2). W rozpoznawanej sprawie przedmiotem sporu jest po pierwsze stwierdzenie, czy przedłożony przez skarżącą projekt budowlany spełnia warunek określony w art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy, w zakresie zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Podkreślenia wymaga, że na obszarze obejmującym opisaną wyżej nieruchomość w miejscowości [...], objętym wnioskiem o pozwolenie na budowę, obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy P., zatwierdzony uchwałą Rady Gminy [...].). W myśl § 3 ust. 2 powyższej uchwały, rysunek planu miejscowego oraz ustalenia tego planu stanowią integralną całość. Poza sporem jest przy tym, co wynika – w sposób niebudzący wątpliwości – z analizy rysunku planu, stanowiącego załącznik nr [...] do tej uchwały, że działka skarżącej i jej męża, oznaczona nr ewid.[...], położona w miejscowości [...], która powstała w wyniku scalenia działek nr ewid.[...], znajduje się w części, w obrębie terenu oznaczonego symbolem "MR ML, RL", stanowiącego tereny zabudowy zagrodowej i letniskowej oraz kompleksu leśnego (obszar dawnych działek nr ewid.[...] [...]), a w pozostałej części (obszar dawnej działki nr ewid.[...]) w obrębie terenu oznaczonego symbolami "RPz" - tereny rolne z dopuszczeniem zabudowy oraz "RZ" - tereny użytków zielonych (zob. kopię rysunku planu opublikowanego w [...]., znajdującego się także w aktach administracyjnych organu odwoławczego). W ocenie Sądu, niezasadne są zarzuty skarżącej dotyczące określenia przeznaczenia terenu planowanej inwestycji w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy P.. Skarżąca wskazywała, że działka nr ewid.[...] (odpowiadająca dawnym działkom nr ewid.[...]), na obszarze dawnych działek nr ewid[...], w świetle zapisów planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego oznaczona jest symbolami "MR, ML", powołując się na treść wypisu i wyrysu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, sporządzonego przez Wójta Gminy P. w dniu 24 lutego 2016 r., znak: [...] Trzeba mieć jednak na względzie, że prawidłowość tego dokumentu budzi istotne wątpliwości. Oczywiste jest bowiem, że na załączniku do tego dokumentu, stanowiącym fragment rysunku planu, nie ma wspomnianego symbolu terenu dla obszaru dawnych działek nr ewid.[...]. Pamiętać należy przy tym, że w ramach oceny planowanych robót budowlanych organ administracji architektoniczno-budowlanej ma obowiązek samodzielnie przeprowadzić analizę zgodności projektowanych robót budowlanych z zapisami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ ten nie jest w tym zakresie związany oceną dokonaną przez inny organ, w tym przez wójta gminy wydającego – na zlecenie inwestora – wypis i wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Prawidłowe jest stanowisko organu odwoławczego, który za mającą istotne znaczenie uznał okoliczność, że część działki inwestorów odpowiadająca dawnym działkom nr ewid.[...], a także następne (działki nr ewid[...]) znajdują się w obrębie terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem "MR ML, RL" dla którego utrzymana została także funkcja kompleksu leśnego. Niewątpliwie zatem teren ten podlega szczególnej ochronie, na podstawie przepisów ustaw szczególnych, takich jak: ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 909 ze zm.) czy ustawa z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2017 r. poz. 788 ze zm.), lecz również na podstawie przepisów prawa miejscowego. Poza sporem jest, że właśnie przepis § 10 ust. I pkt 12 ppkt 1 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy P., zakazuje zmiany przeznaczenia terenów leśnych na nieleśne, między innymi na terenach kompleksów leśnych "RL" , a więc na obszarze działki skarżącej. Podkreślenia wymaga, wbrew twierdzeniom skargi, że oceniając dopuszczalność realizacji zaplanowanych przez skarżącą robót budowlanych, w kontekście warunku zgodności z planem miejscowym (art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy), prawidłowo organy odwołały się również do danych, zawartych w powiatowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym, które stanowią – z mocy art. 2 pkt 10c ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2016 r. poz. 1629 ze zm.) – część państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego jest, prowadzony przez starostów i prezydentów miast na prawach powiatu przy pomocy geodetów powiatowych. Niewątpliwie było to uzasadnione w sytuacji, gdy w świetle przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy P. dla terenu, na którym skarżąca zamierza prowadzić roboty budowlane (obszar dawnych działek nr ewid.[...] i 553), utrzymane zostały trzy funkcje terenu - "MR ML, RL", stanowiącego obszary zabudowy zagrodowej i letniskowej oraz kompleksu leśnego. Zauważyć należy, jak wynika z wniosku Starosty [...] z dnia 19 kwietnia 2016 r. w sprawie upoważnienia do udzielenia zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, że w myśl zapisów zawartych w ewidencji gruntów, część terenu o powierzchni 0,12 ha, przylegająca od strony południowej do granicy działki skarżącej i jej męża nr ewid.[...], stanowi grunty leśne, a projektowany budynek znajduje się w odległości 8,0 m od tej granicy. Nie budzi wątpliwości Sądu, że powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie w materiale dowodowym, zgromadzonym w aktach administracyjnych rozpoznawanej sprawy. Przede wszystkim, z wypisu z rejestru gruntów z dnia 2 sierpnia 2016 r., sporządzonego dla działek nr ewid.[...], które tworzą między innymi wskazany powyżej obszar leśny o pow. 0,12 ha wynika, że zostały one w całości sklasyfikowane jako "lasy". Trafnie przy tym zwrócił uwagę organ odwoławczy, że zgodnie z art. 20 ust. 3a ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne, ewidencję gruntów i budynków, w części dotyczącej lasów, prowadzi się z uwzględnieniem przepisów o lasach, a wydane na podstawie art. 26 ust. 2 tej ustawy rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29 marca 2001 roku w sprawie ewidencji gruntów i budynków (tekst jednolity: Dz. U z 2016 roku, poz. 1034) definiuje pojęcie lasu, jako grunty określone jako "las" w ustawie o lasach. W świetle przepisu art. 3 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2015 r. poz. 2100 ze zm.) lasem w rozumieniu ustawy jest grunt: 1) o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha, pokryty roślinnością leśną (uprawami leśnymi) - drzewami i krzewami oraz runem leśnym - lub przejściowo jej pozbawiony: a) przeznaczony do produkcji leśnej lub b) stanowiący rezerwat przyrody lub wchodzący w skład parku narodowego albo c) wpisany do rejestru zabytków; 2) związany z gospodarką leśną, zajęty pod wykorzystywane dla potrzeb gospodarki leśnej: budynki i budowle, urządzenia melioracji wodnych, linie podziału przestrzennego lasu, drogi leśne, tereny pod liniami energetycznymi, szkółki leśne, miejsca składowania drewna, a także wykorzystywany na parkingi leśne i urządzenia turystyczne. Wbrew twierdzeniom skarżących, podkreślić trzeba, że z dowodów zgromadzonych w aktach sprawy, nie wynika, by omawiany teren, przylegający od strony południowej do granicy działki skarżącej nr ewid.[...] został wyłączony z produkcji leśnej. Niewątpliwie natomiast, na wniosek inwestorów, Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w L. decyzją z dnia 14 marca 2016 r., znak: [...], zezwolił na trwałe wyłączenie z produkcji gruntów leśnych o powierzchni jedynie 0,05 ha, wchodzących w skład działki oznaczonej nr [...], położonej w [...]. W toku postępowania administracyjnego skarżąca podnosiła, że jej działka nr ewid.[...] o powierzchni wynoszącej 173 m2, która została zaliczona do omawianego wyżej obszaru leśnego o powierzchni 0,12 ha, nie jest zadrzewiona. Jednakże w świetle definicji legalnej "lasu", aby dany obszar uznać za las, nie musi on być w całości pokryty drzewami i krzewami oraz runem leśnym. Trafnie zatem zwrócił uwagę Wojewoda, że działka nr ewid.[...] (o powierzchni 173 m2) oraz działki o nr ewid.[...] (o powierzchni 200 m2) i [...] (o powierzchni 700 m2), które tworzą między innymi wskazany powyżej obszar leśny o powierzchni 0,12 ha, znajdują się w obrębie terenu, oznaczonego na rysunku planu symbolem "MR ML, RL", dla którego utrzymana została również funkcja kompleksu leśnego ("RL"). Okoliczność ta ma – na gruncie sprawy niniejszej – niezwykle istotne znacznie, gdyż, jak wskazano wyżej, zgodnie § 10 ust. 1 pkt 12 ppkt 1 planu miejscowego, na terenach kompleksów leśnych "RL" obowiązuje całkowity zakaz zmiany przeznaczenia terenów leśnych na nieleśne. Poza sporem jest przy tym, że również autor opracowanej na zlecenie skarżącej opinii technicznej nr [...] – rzeczoznawca do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych mgr inż. J. S. przyznał, że od strony południowej projektowany budynek sąsiaduje z terenem leśnym. Wskazał w tej opinii w szczególności, że ściana południowa projektowanego budynku znajduje się w odległości 8,00 m od granicy lasu – od granicy z działką o nr ewid.[...] Zasadnie zwrócił także uwagę Wojewoda, że Minister Infrastruktury i Budownictwa, odpowiadając na wniosek Starosty [...] z dnia 19 kwietnia 2016 r. w sprawie upoważnienia do udzielenia zgody na odstępstwo od przepisów § 271 ust. 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, polegającego na usytuowaniu projektowanego budynku mieszkalnego jednorodzinnego w odległości 8,0 m od granicy lasu, pismem z dnia 13 czerwca 2016 r., znak: [...], odmówił udzielenia upoważnienia Staroście w sprawie wyrażenia zgody na wspomniane odstępstwo. Wprawdzie skarżąca i jej mąż w piśmie z dnia 22 lipca 2016 r. wskazali, że w ich ocenie taka procedura nie była potrzebna, ale – co nie budzi wątpliwości – właśnie na wniosek inwestorów z dnia 14 kwietnia 2016 r. Starosta zwrócił się do Ministra Infrastruktury i Budownictwa o wydanie zgody na omawiane odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych. Trafnie również organ odwoławczy, odnosząc się do podniesionego w odwołaniu zarzutu, że wniosek organu pierwszej instancji nie zawierał wszystkich danych dostarczonych przez inwestorów, potrzebnych do prawidłowej oceny sytuacji, co zaowocowało wydaniem przez Ministra negatywnego stanowiska w tej sprawie, stwierdzi, że zarzut ten nie znajduje potwierdzenia w materiale dowodowym zgromadzonym w aktach sprawy. Oczywiste jest, gdyż wynika z treści wniosku Starosty [...] z dnia 19 kwietnia 2016 r., że organ ten dołączył wszystkie przedłożone przez inwestorów dokumenty, w tym ich wniosek z dnia 14 kwietnia 2016 r. Nie budzi zarazem wątpliwości, że gdyby istotnie wspomniany wniosek zawierał braki, to Minister Infrastruktury i Budownictwa wezwałby Starostę [...] do jego uzupełnienia. Niezasadny był także podnoszony w toku postępowania przez stronę skarżącą zarzut jakoby organ pierwszej instancji nie wyjaśnił jaki był powód odmowy udzielenia upoważnienia Staroście [...]. W tej kwestii prawidłowo stwierdził Wojewoda, że żaden przepis ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ani inny przepis prawa nie nakłada na organ administracji architektoniczno-budowlanej obowiązku wyjaśniania powodów, jakimi kierował się właściwy minister, odmawiając udzielenia upoważnienia do wydania zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych. Za prawidłowe należy zatem uznać stanowisko organów obu instancji, które stwierdziły, że przedłożony przez inwestora projekt budowlany nie spełnia warunku określonego w art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy w zakresie zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Podkreślić trzeba, że okoliczność ta dawała podstawę do odmowy skarżącej pozwolenia na budowę, niezależnie od oceny zgodności projektu z przepisami techniczno-budowlanymi. Wskazać również trzeba, że wbrew zarzutom skargi, nie można przyjąć, że przedłożony przez skarżącą i jej męża projekt architektoniczno-budowlanym spełniał wymogi przewidziane w § 271 ust. 1, 2 i 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Z przepisów tych wynika, że projektowany budynek mieszkalny jednorodzinny usytuowany był w odległości co najmniej 12,0 m od granicy lasu. Podkreślić należy, jak wskazano wyżej, że wbrew twierdzeniom strony skarżącej, dowody zgromadzone w aktach sprawy, w szczególności: opracowana na wniosek skarżącej i jej męża opinia techniczna nr [...], autorstwa rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych mgra inż. J. S. oraz złożony na prośbę skarżących wniosek Starosty [...] z dnia 19 kwietnia 2016 r. w sprawie upoważnienia do udzielenia zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, potwierdzają, że omawiany budynek nie został zaprojektowany w wymaganej odległości od granicy lasu. Niezasadne są również pozostałe zarzuty skargi. Podnieść należy, że Sąd nie dopatrzył się naruszenia w niniejszej sprawie zasad ogólnych postępowania administracyjnego, wyrażonych w art. 8 k.p.a. (zasady zaufania) i art. 9 k.p.a. (zasady informowania). Wbrew zarzutom strony skarżącej organy obu instancji wyjaśniły w sprawie wszystkie istotne okoliczności sprawy, zgodnie z wymogami określonymi w art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., a organ odwoławczy – również zgodnie z art. 136 k.p.a. Na wynik sprawy – zdaniem Sądu – nie może mieć wpływu podniesiona przez skarżącą na rozprawie okoliczność, że po wydaniu decyzji organu drugiej instancji zmienił się stan prawny działek sąsiednich oraz części działki nr [...], ponieważ działki te z leśnych zostały przekwalifikowane na rolne, a jako działka leśna pozostała działka nr [...] o powierzchni 2 arów. Niewątpliwie wspomniane wyżej nowe okoliczności, powstałe po wydaniu zaskarżonej decyzji, nie mogły posłużyć do jej podważenia. Sąd bowiem ocenia zgodność z prawem zaskarżonej decyzji według stanu faktycznego i prawnego sprawy z daty wydania tej decyzji. W ocenie Sądu, uzasadnienie zaskarżonej decyzji odpowiada wymaganiom art. 107 § 3 k.p.a. W ocenie Sądu, organ odwoławczy wyczerpująco ustosunkował się do zarzutów podniesionych w odwołaniu skarżącej i jej męża od decyzji organu pierwszej instancji. Ponadto Sąd nie dopatrzył się naruszenia w niniejszej sprawie innych przepisów postępowania, które to naruszenie mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie uwzględnił ponadto wniosku o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu – pisma arch. A. L. z dnia 20 sierpnia 2016 r. skierowanego do Wójta Gminy P. w sprawie wyrażenia opinii, czy w świetle ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy P. oraz warunków technicznych realizacji budynku mieszkalnego na działce o nr ew. 1076, jako współautora projektu planu, na okoliczność spełnienia przez projekt wymogów wynikających z przepisów ustawy w powiązaniu z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz wadliwości decyzji organów obu instancji. Stosownie bowiem do przepisu art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), sąd może przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów wyłącznie wówczas, gdy jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i dodatkowo, nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. W rozpoznawanej sprawie takie przesłanki nie zachodziły, albowiem – jak wskazano wyżej – organy administracji wyjaśniły wszystkie istotne okoliczności w sprawie. Z tych wszystkich względów, wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi, Sąd, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.