II SA/Lu 1039/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Robert Hałabis (sprawozdawca), Sędziowie: Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Protokolant: asystent sędziego Bartłomiej Pastucha, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 marca 2015 r. sprawy ze skargi J. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...]października 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję nr [...] Prezydenta Miasta [...] z dnia [...]czerwca 2014 r. znak: [...]; II. przyznaje radcy prawnemu J. C. od Skarbu Państwa –Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wynagrodzenie z tytułu nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu w wysokości 295,20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy), w tym kwotę 55,20 zł (pięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) należnego podatku od towarów i usług. Decyzją nr [...] z dnia 2 czerwca 2014 r. (nr [...]) Prezydent Miasta [...] po rozpatrzeniu wniosku [...] z dnia 10 lutego 2014 r. o ustalenie warunków zabudowy w sprawie nadbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na cele mieszkaniowe, na terenie działki nr 38/2, położonej przy ul. [...] w [...], ustalił warunki zabudowy dla wskazanej inwestycji, z uwzględnieniem pasa drogowego na działce nr 34, stanowiącego drogę gminną (ul. [...] ). W decyzji tej w zakresie określenia warunków i wymagań kształtowania ładu przestrzennego określono między innymi parametry budynku mieszkalnego po nadbudowie wskazując, że odnośnie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki winna ona wynosić do 11 m, zaś wysokości kalenicy do 13 m (pkt 3e decyzji). Natomiast odnośnie warunków obsługi komunikacji i infrastruktury technicznej decyzja ustaliła obowiązek zapewnienia przez inwestora minimum 2 miejsc postojowych dla samochodów na 1 dom jednolokalowy, jako ilości niezbędnej dla obsługi funkcji (pkt 7.2 decyzji). Na skutek odwołania [...] (po uprzednim przywróceniu mu terminu do jego wniesienia), decyzja organu I instancji została utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 20 października 2014 r. nr [...]. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na powyższą decyzję skarżący [...] wniósł o jej uchylenie w całości. Zarzucił zaskarżonej decyzji to, że nie uwzględniono jego stanowiska zawartego w odwołaniu, gdzie wyraźnie wniósł o zgodę na ustalenie wysokości górnej kalenicy na poziomie 14 m, gdyż ustalenie jej wysokości na poziomie 13 m spowoduje niemożność wykonania poddasza użytkowego. Sąsiednie budynki mają zaś wysokość 14 m i większą. Natomiast odnośnie miejsc postojowych dla pojazdów skarżący podniósł, że jego jako osoby niepełnosprawnej nie obowiązują przepisy odnośnie odległości od okien budynku. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje: Skarga jest zasadna. Sąd administracyjny uprawniony jest do badania zaskarżonego aktu pod względem jego zgodności z prawem, to znaczy ustalenia, czy organy administracji publicznej prawidłowo zinterpretowały i zastosowały przepisy prawa (materialnego i procesowego) w oparciu o należycie ustalony stan faktyczny sprawy (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych – Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm. oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jednolity: Dz.U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm. – dalej jako "p.p.s.a"). Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dlatego aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Analiza rozstrzygnięć organów obu instancji we wskazanym zakresie prowadzi do wniosku, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja organu I instancji naruszają przepisy postępowania administracyjnego w stopniu, który mógł mieć wpływ na rozstrzygnięcie. Odnosi się to bowiem do naruszenia reguł określonych w przepisach art. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., jak również przepisu art. 107 § 3 k.p.a. Organy administracji orzekały w niniejszej sprawie na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz.U. z 2015 r. poz. 199, dalej powoływanej jako "u.p.z.p."). Stosownie do art. 4 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p., w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji niż inwestycje celu publicznego, ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p., zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio. Przepis art. 61 ust. 1 u.p.z.p. stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Tym samym powołany przepis określa wymogi, jakie powinna spełniać nowa inwestycja. Regulacja ta określa, aby inwestycja wykazywała podobieństwo (była kontynuacją) w stosunku do zabudowy istniejącej na co najmniej jednej z sąsiadujących przy tej samej drodze publicznej działek. Natomiast szczegółowy tryb ustalania wymagań kształtowania nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w powiązaniu z analizą istniejącego stanu określony został w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588, "rozporządzenie"), które wydane zostało na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 61 ust. 6 u.p.z.p. Zostały w nim określone parametry projektowanej zabudowy, które organ architektoniczno-budowlany winien zbadać i określić na podstawie porównywalnych parametrów już istniejącej zabudowy sąsiedniej. Przepisy tego rozporządzenia wyznaczają zakres postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez organ w sprawie warunków zabudowy. Zgodnie z § 3 ust. 1 i 2 powołanego rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Natomiast granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Według zaś § 7 ust. 1 i 2 rozporządzenia, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Wysokość, o której mowa w ust. 1, mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku. Prezydent Miasta [...] ustalając decyzją z dnia 2 czerwca 2014 r. warunki zabudowy dla inwestycji skarżącego określił parametry nadbudowy budynku mieszkalnego, ustalając wysokość kalenicy budynku maksymalnie na 13 m (od poziomu terenu do kalenicy lub najwyżej położonej krawędzi dachu). Wydanie przez organ I instancji decyzji o warunkach zabudowy zostało poprzedzone analizą uwarunkowań zagospodarowania terenu przez uprawnionego architekta. Tymczasem poprawność tej analizy skutecznie zakwestionował skarżący. Otóż, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu uprawniony architekt wyznaczył wokół działki skarżącego o numerze ewidencyjnym 38/2 (a więc działki, na której znajduje się jego budynek mieszkalny, którego w zakresie nadbudowy dotyczył wniosek o wydanie warunków zabudowy) obszar analizowany, którego granice wyznaczył na kopii mapy stanowiącej załącznik nr 2 do decyzji organu I instancji (k. 117-121 dołączonych akt administracyjnych organu I instancji). W wyniku przeprowadzonej na tym obszarze analizy ustalono, że istniejące badane budynki mieszkalne to jednorodzinne domy piętrowe, w których wysokość górnych krawędzi elewacji frontowych przed głównym wejściem do budynku mieści się w przedziale od 7 m (II kondygnacyjne) do 11,5 m (IV kondygnacyjne), a wysokość kalenicy dachu wynosi do 13 m (k. 118 akt administracyjnych I instancji). Tego rodzaju wnioski dokonujący analizy architekt wysnuł w oparciu o budynki znajdujące się na 11 działkach sąsiednich (zestawienie – k. 120 akt jw.). Tymczasem już z mapy analizowanego obszaru i zawartych tam adnotacji wynika (k. 121), że występują na nim kalenice o wysokości większej niż 13 m. Co więcej, dodatkowo ze znajdującego się w aktach administracyjnych materiały fotograficznego i zawartych na nim adnotacji organu wynika zaś (k. 46-58), że na analizowanym obszarze znajduje się przykładowo na działce nr 41/1 przy ul. [...], budynek mieszkalny o wysokości kalenicy nawet na poziomie 15 m (fotografia – k. 55). W konsekwencji, tych rozbieżności zawartych w materiale dowodowym zebranych w aktach sprawy organy obu instancji w żaden sposób nie wyjaśniły, a w szczególności nie dokonały konfrontacji zgromadzonego w aktach sprawy materiału fotograficznego z wnioskami architekta przeprowadzającego analizę, która stanowiła podstawę wydania przez organ pierwszej instancji decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. W uzasadnieniu decyzji organów na temat omawianej kwestii nie ma w ogóle żadnej wzmianki. Pomimo takiego stanu rzeczy organ odwoławczy zagadnień tych nie dostrzegł, przez co uznał prawidłowość decyzji o ustaleniu warunków zabudowy pomimo tego, że we własnym zakresie uzupełnił jednak argumentację organu I instancji odnośnie prawidłowości wydanej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, w tym lakonicznie odnośnie 2 miejsc postojowych dla samochodów. Tym samym doszło do naruszenia przez organy obu instancji przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Przytoczone okoliczności stanowią bowiem o zaniechaniu w sposób wyczerpujący zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a w konsekwencji też dokonania oceny dowodów z pominięciem całokształtu materiału dowodowego i wynikających z tych dowodów okoliczności faktycznych sprawy. Wskazane naruszenia przepisów postępowania administracyjnego nastąpiły więc w stopniu, który mógł mieć wpływ na wynik sprawy i uzasadniają uchylenie decyzji organów obu instancji w sytuacji, kiedy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji zaistniały istotne braki w omawianym zakresie (art. 107 § 3 k.p.a.). Dlatego rozpatrując sprawę ponownie organy przede wszystkim winny uzupełnić postępowanie dowodowe, poprzez weryfikację, jaka jest w rzeczywistości wysokość kalenicy domów mieszkalnych w obszarze analizowanym w zakresie uwarunkowań zagospodarowania terenu niezbędnym dla oceny wniosku skarżącego, nie wykluczając możliwości dokonania ponownej analizy przez uprawnionego architekta, gdyby okazało się, że wnioski zawarte w dotychczasowej analizie są w istocie błędne. Natomiast w kwestii zarzutów skarżącego odnośnie dwóch miejsc postojowych dla samochodów, w uzasadnieniu decyzji organu I instancji próżno szukać odniesienia się do tego zagadnienia. Wprawdzie organ II instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji poruszył tę kwestię, to zwrócić należy uwagę, że nie została ona należycie stronie wyjaśniona (art. 107 § 3 k.p.a.). Dopiero po uzupełnieniu materiału dowodowego oraz dokonaniu kompleksowej oceny całokształtu okoliczności faktycznych sprawy, organ I instancji władny będzie wydać decyzję, którą winien oprzeć na obowiązujących przepisach prawa, jednakże biorąc pod uwagę dokonane w sposób wnikliwy i niewadliwy ustalenia faktyczne. Mając przytoczone motywy na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 135 i art. 134 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w wyroku, uchylając zarówno zaskarżoną decyzję, jak i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. O wynagrodzeniu radcy prawnego ustanowionego dla skarżącego w ramach prawa pomocy, świadczącego pomoc prawną z urzędu, Sąd orzekł zaś na podstawie art. 250 p.p.s.a. Wysokość tego wynagrodzenia określono zgodnie z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c w zw. z § 15 i § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. z 2013 r. poz. 490).