II SA/Lu 104/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Czaja, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza (sprawozdawca), Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Protokolant Starszy asystent sędziego Bartłomiej Pastucha, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 września 2018 r. sprawy ze skargi M. T. K. na postanowienie Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania od decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2018 r., znak [...] Wojewoda (dalej jako: "organ") stwierdził niedopuszczalność odwołania złożonego przez M. K. (dalej także jako: "skarżąca") od decyzji Starosty L. z dnia [...] lipca 2015 r., Nr [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu [...] S.A. z siedzibą w L. pozwolenia na budowę linii elektroenergetycznej kablowej SN 15 kV, linii energetycznych kablowych nN 0,4 kV ze złączami kablowo-pomiarowymi oraz kanalizacji światłowodowej w miejscowości [...] [...] gm. [...]: z montażem wnętrzowej stacji transformatorowej typu STLmb 3,6 na działce nr ew. [...], z przebudową linii napowietrznej SN 15 kV, z demontażem linii napowietrznej SN 15 kV oraz zjazdu indywidualnego z drogi gminnej Nr [...] L (działka nr ew. [...]) na działkę nr ew. [...] w miejscowości [...] gm. [...]. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w sprawie, której stan faktyczny przedstawia się następująco: [...] S.A. z siedzibą w L. wystąpiła w dniu [...] maja 2015 r., z wnioskiem o wydanie decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę jak wyżej. Organ I instancji pismem z dnia [...] czerwca 2015 r. oraz pismem z dnia [...] czerwca 2015 r., zawiadomił strony o wszczęciu postępowania dotyczącego udzielenia pozwolenia na ww. roboty budowlane oraz o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, złożenia wniosków i wyjaśnień w terminie 7 dni od daty otrzymania zawiadomienia. Następnie decyzją z dnia [...] lipca 2015 r., Nr [...] znak: [...], Starosta L. zatwierdził projekt budowlany i udzielił [...] S.A. z siedzibą w L. pozwolenia na budowę. Organ I instancji podał, że obszar oddziaływania obiektu o którym mowa w art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane obejmuje działki nr ew.: [...] w miejscowości [...] [...], gm. [...]. Za strony postępowania uznani zostali właściciele ww. działek, którym organ doręczył decyzję. Strony postępowania nie wniosły odwołania od decyzji Starosty L. z dnia [...] lipca 2015 r., w terminie otwartym do jego wniesienia. W terminie otwartym do wniesienia odwołania przez strony postępowania odwołania nie złożyła również skarżąca, a zatem decyzja organu I instancji stała się ostateczna. Wnioskiem z dnia [...] października 2017 r., złożonym w Samorządowym Kolegium Odwoławczym w L. M. K. nie zgadzając się z orzeczeniem decyzji Starosty L. z dnia [...] lipca 2015 r., wniosła o nadanie jej statusu strony postępowania. Stwierdziła, iż został naruszony jej interes prawny, a przy wydawaniu decyzji popełnione zostały błędy administracyjne w ustaleniu obszaru oddziaływania obiektu, określeniu stron postępowania i ich powiadomienia. Podała, że jest współwłaścicielem działki nr ew. [...]. Zdaniem odwołującej przedmiotowa działka znalazła się w obszarze oddziaływania inwestycji zgodnie z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane. Organ odwoławczy pismem z dnia [...] listopada 2017 r., wezwał wnioskodawczynię do sprecyzowania wystąpienia, czy złożone pismo traktować jako odwołanie od decyzji Starosty L. czy też jako wystąpienie nie mieszczące się w przepisach postępowania administracyjnego. W piśmie z dnia [...] grudnia 2017 r., Pani M. K. poinformowała, że odwołuje się od decyzji Starosty L. z dnia [...] lipca 2015 r. Zdaniem odwołującej winna być stroną przedmiotowego postępowania, mieć uprawnienia przysługujące stronom postępowania wynikających z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym wglądu do akt sprawy, możliwości wypowiedzenia się i otrzymania kopii dokumentacji. Organ, odwołując się do przepisów art. 16 § 1, 129 § 2 i 134 k.p.a., wskazał, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych stronie, która nie brała udziału w postępowaniu przed organem I instancji, przysługuje prawo do wniesienia odwołania wówczas, gdy podmiot ten, któremu organ I instancji nie przyznał przymiotu strony, wnosi odwołanie w terminie przewidzianym dla stron postępowania, którym decyzję doręczono. Po upływie tego terminu, stronie pominiętej w postępowaniu, przysługuje jedynie wniosek o jego wznowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Ponadto termin taki nie mógłby zostać przywrócony, a sprawa rozpatrzona, gdyż warunkiem zastosowania przepisów o przywróceniu terminu jest, by dana osoba uchybiła terminowi. Tymczasem podmiot, który nie brał udziału w postępowaniu takiemu terminowi nie mógł uchybić, gdyż decyzja nie została mu doręczona, a zatem nie rozpoczął się bieg terminu, o przywrócenie którego podmiot taki mógłby wnioskować. A zatem jeżeli odwołanie wnoszone jest przez podmiot, któremu nie przysługiwał status strony w postępowaniu przed organem I instancji i który nie wniósł odwołania od decyzji kończącej postępowanie w terminie otwartym dla innej strony postępowania biorącej w nim udział, to organ odwoławczy powinien stwierdzić jego niedopuszczalność w trybie art. 134 k.p.a., bowiem dotyczy ono decyzji ostatecznej. Organ stwierdził, że skarżąca nie była uznana za stronę postępowania przez organ I instancji, przy czym prawidłowość dokonania powyższego ustalenia, nie podlega ocenie w niniejszym postępowaniu. Wskazał przy tym, że stwierdzenie niedopuszczalności odwołania jest właściwym sposobem zakończenia postępowania w sytuacji, gdy odwołanie podmiotu, który nie brał udziału w postępowaniu, zostało wystosowane po upływie terminu na wniesienie tego środka zaskarżenia przez strony postępowania. Warunkiem skuteczności czynności procesowej - wniesienia odwołania - jest bowiem zachowanie ustawowego terminu do jej dokonania. Konsekwencją niezłożenia odwołań przez strony postępowania, podobnie jak uchybienia ustawowemu terminowi (powodujące bezskuteczność odwołania), jest ostateczność decyzji. Podsumowując organ podniósł, że odwołanie wniesione w sprawie od decyzji ostatecznej jest zatem niedopuszczalne. Ponadto skarżąca wniosła je również z uchybieniem terminu liczonego dla pozostałych stron, co jednak nie oznacza, że właściwym byłoby wydanie drugiego z postanowień, wymienionych w art. 134 k.p.a. W przepisie tym została bowiem przyjęta kolejność, w jakiej organ odwoławczy powinien dokonać kontroli zachowania warunków formalnych odnośnie wniesionego odwołania. Ma ona doniosłe znaczenie prawne, gdyż kontrola zachowania terminu może nastąpić dopiero po rozstrzygnięciu przez organ odwoławczy kwestii dopuszczalności odwołania. Uchybić terminowi do wniesienia odwołania można tylko w przypadku, gdy wniesienie odwołania było dopuszczalne. W związku z powyższym, aby można było mówić o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania, w pierwszej kolejności należy rozstrzygnąć, czy odwołanie wniósł legitymowany do tego podmiot. Takie badanie jest jednak zbędne, gdy odwołanie zostaje wniesione od decyzji ostatecznej. Tak więc zagadnienia natury podmiotowej nie podlegały badaniu szczegółowemu przez organ odwoławczy, ponieważ wniesienie odwołania od decyzji posiadającej już przymiot ostateczności stanowiło przeszkodę formalną dla dokonania kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji oraz prowadzonego przez ten organ postępowania, w tym również prawidłowości ustalania kręgu stron postępowania. A zatem skoro decyzja Starosty L. z dnia [...] lipca 2015 r., Nr [...] jest ostateczna, to badanie czy krąg stron został ustalony właściwie, oraz czy skarżąca powinna być stroną postępowania administracyjnego możliwe jest tylko w postępowaniu nadzwyczajnym, albowiem w myśl art. 145 § 1 pkt 4 Kpa pozbawienie strony czynnego udziału w sprawie ujęto jako podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Powyższe postanowienie zostało zaskarżone przez M. K. skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie. W skardze podniosła ona, że wraz z mężem jako współwłaściciela działki nr [...] nie dostała informacji o inwestycji, ani o zagrożeniu jakie spowodowała inwestycja dla jej działki. Podała, że usytuowano tuż przy granicy jej działki dwa betonowe słupy, ponad 10 metrowe, przesunięto linię w głąb działki, co jest przyczyną zniszczenia im dwóch działek budowlanych o pow. 0,18 ha wartości [...] zł. Tym sposobem była dręczona cały rok. Jak wskazała skarżąca na jej sprzeciw i prośbę o przełożenie linii napowietrznej na ziemną, tak [...], jak i z upow. Starosty L. odpowiadana, że nie jest stroną, a jej działka nr [...] nie jest w strefie oddziaływania nowo wybudowanego obiektu. Skarżąca opisała również kwestia związane z odrolnieniem należących do niej działek, podkreślając, że potrzebuje działek pod zabudowę dla trojga dzieci i wychowanka. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawiona w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga nie jest uzasadniona. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz.U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) sąd kontroluje zaskarżone akty pod względem ich zgodności z prawem, przy czym nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, lecz granicami danej sprawy - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. - dalej jako: "p.p.s.a."). Sąd ma obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu, biorąc pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, nawet jeżeli nie zostały podniesione w skardze. Sąd bada legalność zaskarżonej decyzji lub postanowienia, ich zgodność z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Uchylenie decyzji lub postanowienia następuje w szczególności w przypadku, gdy zaskarżony akt narusza przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Skarga w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżone postanowienie zostało wydane bez naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozstrzygając w sprawie organy nie naruszyły także przepisów prawa materialnego. Należy podkreślić, że ustalenia faktyczne poczynione przez organy administracji znajdują potwierdzenie w niewadliwie zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym, wobec czego materiał ten należało uznać za wystarczający do podjęcia prawidłowej i zgodnej z prawem decyzji w przedmiocie dopuszczalności wniesienia odwołania. Organy administracji dokonały także właściwej wykładni przepisów prawa procesowego, jak też prawidłowo zastosowały normy prawne do ustalonego w sprawie stanu faktycznego. Tytułem wstępu należy zwrócić uwagę, że podlegająca rozstrzygnięciu w sprawie kwestia miała charakter ściśle procesowy. Zarówno bowiem ocenie organu, jak i badaniu przez sąd administracyjny, podlegało jedynie zagadnienie dopuszczalności odwołania wniesionego przez skarżącą od decyzji Starosty L. z dnia [...] lipca 2015 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. Osądowi Sądu w przedmiotowej sprawie nie podlegała natomiast ocena samej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. Z tego też względu przedstawiane w skardze zarzuty i twierdzenia dotyczące prawidłowości wydania decyzji z dnia [...] lipca 2015 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę, nie miały znaczenia dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. Bez wpływu na oceną zaskarżonego postanowienia pozostawały również podnoszone przez skarżącą kwestie związane z odrolnieniem należących do niej działek. Jak wskazano już wyżej przedmiotem rozstrzygnięcia w sprawie pozostaje zagadnienie dopuszczalności odwołania wniesionego przez skarżącą od decyzji Starosty L. z dnia [...] lipca 2015 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. W sprawie nie budzi wątpliwości, że skarżąca nie była stroną i nie brała udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji z dnia [...] lipca 2015 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. Należąca do skarżącej nieruchomość nie została objęta przedmiotową inwestycją, nie znalazła się ona również w obszarze oddziaływania inwestycji. Skarżąca nie była także adresatem wydanej decyzji oraz stroną prowadzonego postępowania administracyjnego (k.53-54 akt administracyjnych I instancji). Skarżąca odwołanie od decyzji z dnia [...] lipca 2015 r. wniosła dopiero pismem z dnia [...] października 2017 r. (nadanym w urzędzie pocztowym w dniu [...] października 2017 r. - k.2-8 akt administracyjnych I instancji) i doprecyzowanym pismem z dnia [...] grudnia 2017 r. Skarżąca odwołanie od decyzji z dnia [...] lipca 2015 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę wniosła zatem dopiero w dniu [...] października 2017 r. Powyższe oznacza, że skarżąca nie będąca stroną postępowania administracyjnego przed organem pierwszej instancji, wniosła odwołanie od decyzji, która była już ostateczna. Zwrócić należy bowiem uwagę, że po wydaniu decyzji z dnia [...] lipca 2015 r. została ona doręczona stronom postępowania w lipcu 2015 r., zaś wobec niezaskarżenia decyzji stałą się ostateczna w dniu [...] lipca 2015 r. (k.52-84 akt administracyjnych I instancji). W konsekwencji powyższego uchylenie lub zmiana takiej decyzji, stwierdzenie jej nieważności oraz wznowienie postępowania może obecnie nastąpić tylko w tzw. postępowaniach nadzwyczajnych (art. 16 § 1 k.p.a.). Na obecnym etapie sprawy nie można już takiej decyzji zaskarżyć odwołaniem, o którym mowa w art. 127 k.p.a., albowiem przysługuje ono jedynie od decyzji nie będących decyzjami ostatecznymi. Decyzja ostateczna korzysta z przymiotu trwałości i jej zmiana w trybie zwyczajnym (odwoławczym) nie jest dopuszczalna. Reasumując należy wskazać, że stwierdzenie niedopuszczalności odwołania jest właściwym sposobem zakończenia postępowania w sytuacji, gdy odwołanie podmiotu, który nie brał udziału w postępowaniu, zostało wystosowane po upływie terminu na wniesienie tego środka zaskarżenia przez strony postępowania. Warunkiem skuteczności czynności procesowej - wniesienia odwołania - jest bowiem zachowanie ustawowego terminu do jej dokonania, a konsekwencją niezłożenia odwołań przez strony postępowania, jest ostateczność decyzji. Wniesienia odwołania od decyzji ostatecznej jest zaś niedopuszczalne; tego rodzaju decyzja może być zwalczane tylko w przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego trybach nadzwyczajnych, a nie w trybie zwykłym. Podkreślić należy, że w taki też sposób kwestia ta postrzegana jest również w orzecznictwie innych sądów administracyjnych (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 lutego 2018 r., VII SA/Wa 879/17 i wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 marca 2016 r., VI SA/Wa 2432/15; oba opublikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Podmiot, który w postępowaniu przed organem pierwszej instancji nie został uznany za stronę postępowania i któremu nie doręczono decyzji, może wnieść odwołanie jedynie w terminie biegnącym dla którejkolwiek ze stron tego postępowania, którym decyzję tę doręczono. Po upływie tego terminu, podmiot uważający się za stronę pominiętą w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, może jedynie żądać wznowienia postępowania w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a jeśli wniesie w tych warunkach odwołanie organ odwoławczy powinien stwierdzić jego niedopuszczalność na podstawie art. 134 k.p.a., gdyż dotyczy ono decyzji ostatecznej (tak również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyrokach z dnia 31 marca 2016 r., VI SA/Wa 2432/15 i z dnia 8 września 2016 r., VI SA/Wa 1779/15; oba opublikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Jak zatem trafnie ocenił to organ to czy skarżąca posiadała interes prawny i powinna być stroną postępowania o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę, może być badane jedynie w ewentualnym postępowaniu wznowieniowym. Okoliczność ta nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia kwestii dopuszczalności wniesionego przez skarżącą odwołania. Z tych wszystkich względów, wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.