II SA/Lu 1042/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca), Protokolant Referent stażysta Jacek Zięba, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 marca 2018 r. sprawy ze skargi S. B. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie nakazania doprowadzenia obiektu do stanu pierwotnego oddala skargę. Decyzją z dnia [...] września 2017 r., znak: [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257; dalej: "k.p.a.") oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r. poz. 1332; dalej także: Prawo budowlane), po rozpatrzeniu odwołania S. B. (dalej także: "skarżący") od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. (dalej także: organ pierwszej instancji) z dnia [...] czerwca 2017 r., znak: [...], odmawiającej nakazania J. B. (dalej także: "inwestor") przywrócenia do stanu poprzedniego części pokrycia dachu budynku mieszkalnego o wymiarach 14,50 m x 11,40 m z dwiema werandami, posadowionymi na działce nr ewid.[...], położonej w miejscowości K., obręb geod. [...], to jest do stanu istniejącego przed wykonaniem przez inwestora w czerwcu 2015 r. robót budowlanych polegających na zmianie pokrycia dachu nad częścią tego budynku, zajmowaną przez rodzinę inwestora – utrzymał w mocy tę decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przedstawił następujący stan sprawy. W dniu [...] czerwca 2015 r. organ pierwszej instancji, na skutek pisma skarżącego z tej samej daty, wszczął postępowanie administracyjne w sprawie legalności robót budowlanych polegających na zmianie pokrycia dachu na części wskazanego wyżej budynku mieszkalnego. Podczas kontroli przeprowadzonej przez organ w dniu [...] czerwca 2015 r. ustalono, że na działce nr ewid.[...] w miejscowości K. posadowiony jest trzykondygnacyjny budynek mieszkalny o wymiarach 14,50 m x 11,40 m, o konstrukcji murowanej, z dachem o konstrukcji drewnianej dwuspadowym. Połowa dachu od strony południowej pokryta jest blachodachówką, jedna połać pozostałej części dachu pokryta jest eternitem, druga zaś blachą. Budynek posiada dwie werandy, jedną od strony południowej, drugą od strony północnej. Bezpośrednio nad werandą od strony południowej wykonany jest dach o konstrukcji drewnianej, kryty blachodachówką. Teren przy budynku jest utwardzony w części kostką brukową oraz w części płytą betonową. Ustalono również, że roboty budowlane polegające na zmianie nad częścią budynku pokrycia dachu, zostały zakończone. Decyzją z dnia [...] lipca 2015 r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., organ pierwszej instancji umorzył, jako bezprzedmiotowe, postępowanie administracyjne w tej sprawie. Organ wskazał, że niewątpliwie wspomniane roboty budowlane zostały wykonane bez zgłoszenia. Bezsprzecznie przy tym inwestor nie posiada prawa do dysponowania tą nieruchomością na cele budowlane. Organ uznał jednak, że postępowanie w sprawie jest bezprzedmiotowe, albowiem w postępowaniu naprawczym, prowadzonym w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego, nie podlega ocenie organów kwestia legitymowania się przez inwestora prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] września 2015 r., znak: [...], uchylił powyższą decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, wskazując na konieczność dokładnego ustalenia stanu faktycznego. Ponownie rozpatrując sprawę, organ pierwszej instancji powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r., wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, odmówił nakazania inwestorowi przywrócenia do stanu poprzedniego części pokrycia dachu budynku mieszkalnego. Organ wskazał, że w toku postępowania przeprowadzono ponownie oględziny omawianej nieruchomości, rozprawę administracyjną z udziałem stron, odebrano wyjaśnienia od stron - skarżącego i inwestora oraz przesłuchano świadka M. B.. Z dowodów tych wynika, iż inwestor dokonał remontu dachu polegającego na zmianie pokrycia wskazanego budynku mieszkalnego, nad częścią w której mieszka. Roboty budowlane polegały na wymianie pokrycia dachu - na jednej połaci pokrytej eternitem na drugiej połaci pokrytej blachą - na nową blachodachówkę. Inwestor nie zmienił jego kształtu ani konstrukcji, wzmocnił dwie zmurszałe krokwie i wymienił łaty. Na wykonanie wyżej opisanych robót budowlanych inwestor nie dokonał zgłoszenia we właściwym organie administracji architektoniczno-budowlanej. Inwestor nie dysponuje nieruchomością na cele budowlane, ponieważ jedynym właścicielem działki nr ewid.[...] jest jego brat – skarżący, który nie zawierał z nim żadnych umów cywilnych uprawniających go do wykonania remontu. Obecnie nie toczy się żadne postępowanie, w wyniku którego inwestor mógłby uzyskać tytuł prawny do części działki nr [...], lub uzyskać prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Budynek został wybudowany na podstawie pozwolenia na budowę w 1984 r. W ocenie organu pierwszej instancji, wydanie nakazu przywrócenia budynku do stanu poprzedniego, zgodnie z żądaniem skarżącego, doprowadziłoby do pogorszenia się stanu technicznego obiektu. Organ nadzoru budowlanego ma ustawowy obowiązek dążyć do polepszania stanu technicznego obiektu, a nie wydawać nakazy prowadzące do jego pogorszenia. Przywrócenie do stanu poprzedniego polegałoby na zdjęciu blachodachówki i w jej miejsce położenie tych samych materiałów lub materiałów o podobnych parametrach - to jest na jednej połaci eternitu, na drugiej starej uszkodzonej blachy. Dlatego wydanie decyzji zgodnej z żądaniem strony skarżącej jest nieuzasadnione z technicznego punktu widzenia, gdyż obniżyłoby to parametry techniczne budynku. Niezależnie od tego uwzględnienie tego żądanie jest także prawnie niedopuszczalne. Zdaniem organu, decyzja nakazująca montaż płyt eternitowych stałaby się nieważna z mocy prawa, ponieważ jej wykonanie mogłoby spowodować czyn zagrożony karą (art. 156 § 1 pkt 6 k.p.a,). Eternit jest bowiem obecnie materiałem niedopuszczonym do wykorzystywania na cele budowlane z uwagi na to, że zawiera substancje szkodliwe dla zdrowia. W odwołaniu od tej decyzji skarżący zarzucił, że narusza ona art. art. 7, 8, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności faktycznych sprawy oraz brak koniecznych elementów uzasadnienia faktycznego i prawnego zaskarżonej decyzji. W ocenie skarżącego, organ pierwszej instancji naruszył także art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, odmawiając nakazania inwestorowi przywrócenia do stanu poprzedniego części pokrycia dachu, wykonanej samowolnie. Skarżący podkreślił, że inwestor przeprowadził roboty budowlane związane z wymianą pokrycia dachu wskazanego budynku bez wymaganego zgłoszenia, nie posiadając przy tym żadnego tytułu prawnego do nieruchomości. Inwestor naruszył więc konstytucyjnie chronione prawo własności skarżącego. Utrzymując w mocy wskazaną decyzję organu pierwszej instancji, organ odwoławczy podzielił w całości stanowisko w niej wyrażone. Odnosząc się do zarzutów strony organ drugiej instancji wskazał, że ochrona prawa własności jest w pierwszym rzędzie regulowaną przepisami prawa cywilnego i dochodzenie tych praw powinno mieć miejsce przed sądem powszechnym, a nie w drodze administracyjnej. Za niezasadne uznał organ odwoławczy także zarzuty dotyczące niewyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy. W skardze do Sądu na powyższą decyzję S. B. powtórzył zarzuty i ich argumentację podniesioną w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. Skarżący zarzucił dodatkowo organom naruszenie zasad ogólnych postępowania wyrażonych w art. 9 i art. 11 k.p.a. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja prawa nie narusza. Należy podkreślić, że sądy administracyjne, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647), powołane są do kontroli legalności decyzji i innych aktów administracyjnych wydawanych przez organy administracji i nie mogą zastępować tych organów w rozstrzyganiu spraw administracyjnych. Kontrola Sądu, orzekającego w niniejszej sprawie, ogranicza się do zbadania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji oraz innych decyzji i aktów administracyjnych wydanych w granicach tej sprawy. Kontrola ta obejmuje zwłaszcza sprawdzenie, czy zebrany przez organy administracji materiał dowodowy jest kompletny, to jest wystarczający dla rozstrzygnięcia sprawy oraz zbadanie, czy ocena tego materiału dowodowego, dokonana przez organy administracji, mieści się w granicach zasady swobodnej oceny dowodów. W rozpoznawanej sprawie, zdaniem Sądu, organy nadzoru budowlanego zabrały w sposób wyczerpujący cały materiał dowodowy, zaś dokonana przez te organy ocena zgromadzonych dowodów nie nosi cech dowolności. Organy administracji obu instancji spełniły więc wymogi określone w art. art. 7, 77 § 1, 78 i 80 k.p.a., a organ odwoławczy również wymogi z art. 136 k.p.a. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że prawidłowo organy obu instancji zastosowały przepisy Prawa budowlanego obowiązujące przed wejściem ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 443; dalej: ustawa nowelizująca). W świetle bowiem art. 6 ust. 1 ustawy nowelizującej, do spraw wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy decyzją ostateczną stosuje się przepisy dotychczasowe. Bezsprzecznie zaś postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało wszczęte w dniu [...] czerwca 2015 r. oraz nie zostało zakończone decyzją ostateczną do dnia wejścia w życie ustawy nowelizującej, to jest do dnia [...] czerwca 2015 r. W rozpoznawanej sprawie jest poza sporem, że sporne roboty budowlane, polegające na wymianie pokrycia dachu opisanego na wstępie budynku (na jednej połaci pokrytego eternitem, zaś na drugiej - pokrytej blachą) na nową blachodachówkę, zostały wykonane przez inwestora samowolnie, to jest bez wymaganego zgłoszenia zamiaru przeprowadzenia tych robót właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Niekwestionowane jest też, że inwestor nie posiada prawa do dysponowania działką nr [...] w [...] na cele budowlane, albowiem właścicielem tej nieruchomości jest skarżący, który zainicjował postępowanie administracyjne w sprawie i konsekwentnie nie wyrażał zgody na zrealizowanie tych robót. Nie budzi jednak zarazem wątpliwości, że roboty budowlane związane z wymianą pokrycia wskazanego dachu, zostały wykonane przez inwestora poprawnie technicznie, a nakazanie doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego pogorszyłoby jego stan techniczny oraz prowadziłoby do naruszenia bezwzględnie obowiązujących norm prawnych. Przywrócenie stanu poprzedniego budynku sprowadzałoby się bowiem do zdjęcia blachodachówki i ponownego położenie w jej miejsce tych samych materiałów lub materiałów o podobnych parametrach, w stosunku do materiałów stanowiących poprzednie pokrycie dachu omawianego budynku. Bezsprzecznie przy tym, że stosowanie płyt eternitowych, z uwagi na zawarty w nich azbest, jest prawnie niedopuszczalne od daty wejścia w życie przepisów ustawy z dnia 19 czerwca 1997 roku o zakazie stosowania wyrobów zawierających azbest (Dz. U. z 2017 r. poz. 2119). Zgodnie zaś z art. 7b pkt 2 tej ustawy osoby, które dokonują obrotu wyrobami zawierającymi azbest, podlegają grzywnie, karze ograniczenia wolności albo karze pozbawienia wolności od 3 miesięcy do lat 5. W doktrynie wskazuje się, że odpowiedzialności karnej na podstawie tego przepisu podlega także nabywca "świadomy tego, że oferowany jest mu azbest lub wyrób zawierający azbest, chce go nabyć lub chociażby godzi się na to, że oferowany mu produkt zawiera azbest. W takim wypadku umyślnie nabywa azbest lub produkt zawierający azbest. W takim układzie otwarta pozostaje kwestia przypisania mu odpowiedzialności za pomocnictwo do dokonywania obrotu azbestem lub produktami zawierającymi azbest, a w razie akceptacji tzw. koncepcji istotności roli, można uzasadniać nawet przypisanie mu współsprawstwa" (zob. M. Kulik, Komentarz do niektórych przepisów ustawy o zakazie stosowania wyrobów zawierających azbest, [w:] Pozakodeksowe przestępstwa przeciwko zasobom przyrody i środowisku. Komentarz, Warszawa 2017, SIP Lex, nr 23). Oczywiste jest zatem, że jak prawidłowo oceniły organy nadzoru budowlanego obu instancji, wydanie w rozpoznawanej sprawie decyzji zgodnej z żądaniem skarżącego, byłoby prawnie wadliwe. Niewątpliwie bowiem byłoby nieuzasadnione z technicznego punktu widzenia, albowiem prowadziłoby do obniżenia parametrów technicznych powyższego budynku, a nadto do nałożenia na inwestora nakazu, którego wykonanie mogłoby spowodować czyn zagrożony karą (art. 156 § 1 pkt 6 k.p.a.). Za całkowicie bezzasadne uznać więc należy twierdzenia skarżącego, iż obowiązkiem organów było nakazanie inwestorowi doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego, w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Na wynik sprawy nie mogą mieć wpływu podnoszone w toku postępowania zarzuty co do naruszenia przysługującego skarżącemu prawa własności. Zauważyć trzeba, że Konstytucja w art. 64 ust. 3 dopuszcza możliwość ograniczenia prawa własności w drodze ustawy. Jakkolwiek zatem prawo własności jest prawem rzeczowym, dającym najpełniejsze władztwo nad rzeczą, to nie jest prawem absolutnym. Prawo to podlega ograniczeniom określonym w przepisach ustawowych, w szczególności wynikającym z przepisów prawa administracyjnego. Organy administracji prawidłowo oceniły, że w niniejszej sprawie nie zachodziły przesłanki do wydania decyzji nakazującej przywrócenie opisanego wyżej obiektu budowlanego do stanu poprzedniego, a zatem nie można uznać, by w wyniku wydania zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji, doszło do naruszenia prawa własności, z uchybieniem powszechnie obowiązującym przepisom prawa. Niezasadne było również pozostałe zarzuty skarżącego. Wbrew twierdzeniom skarżącego, organy obu instancji wyjaśniły w sprawie wszystkie istotne okoliczności sprawy, zgodnie z wymogami określonymi w art. art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. W ocenie Sądu, uzasadnienie zaskarżonej decyzji odpowiada wymaganiom art. 107 § 3 k.p.a. Sąd nie dopatrzył się też naruszenia w niniejszej sprawie przepisów postępowania, w tym zasad ogólnych postępowania unormowanych w art. art. 8 (zasada zaufania), 9 (zasada informowania) i 11 k.p.a. (zasada przekonywania), w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych wszystkich względów, wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi, Sąd skargę oddalił w oparciu o art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.).