II SA/Lu 1046/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Sędziowie Wiesława Achrymowicz (spr.) asesor WSA, Wojciech Kręcisz asesor WSA, Protokolant stażysta Tomasz Wójcik, po rozpoznaniu w dniu 8 czerwca 2004 r. sprawy ze skargi W. M. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]. Nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]. Nr [...]; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego W. M. kwotę 10 (dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lipca 2003 r. na mocy art. 138 § 1 pkt 1 kpa, jako właściwy organ drugoinstancyjny, utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2003 r. o odmowie wstrzymania robót budowlanych przy budowie placyku rekreacyjnego, prowadzonej na działce o numerze ewidencyjnym 187 w J.przy ul. S., a przez H. S.-P. Prezentował stanowisko, iż roboty budowlane są realizowane w oparciu o zgłoszenie właściwemu organowi architektoniczno-budowlanemu,przy braku sprzeciwu z jego strony. W dotychczasowym zakresie zostały wykonane bez żadnych odstępstw od zgłoszenia. Skoro budowa przebiega bez naruszenia przepisów prawa budowlanego, gdy nie zakończono dotychczas budowy schodków betonowych, brak jest podstaw do interwencji organu nadzoru budowlanego. W konsekwencji, w zaistniałych okolicznościach nie zachodzą przesłanki z art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Natomiast akcentowane w sprawie kwestie sporne, odnoszące się do pozwolenia na przebudowę, zmianę sposobu użytkowania czy na użytkowanie obiektu budowlanego, podlegają kognicji organu administracji architektoniczno-budowlanej w innym postępowaniu. Na powyższe skargę złożył W.M. wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu zgłoszonego żądania nawiązywał do wadliwości decyzji Starosty Powiatu z dnia [...] września 2001 r., udzielającej pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania budynku mieszkalno-usługowego na działce nr 187 na zakład gastronomii otwartej, mocą której inwestor został zobowiązany do uzyskania pozwolenia na użytkowanie tej inwestycji, gdy projekt technologiczny podważanej zmiany zakładał wykonanie prac, wymagających pozwolenia na budowę. Skarżącego tam pominięto, jako stronę postępowania administracyjnego. Następnie podnosił, że decyzją z dnia [...] września 2002 r. Starosta Powiatu udzielił pozwolenia na użytkowanie kawiarni, błędnie opierając się na stwierdzeniu, iż przebudowa budynku została zrealizowana zgodnie z warunkami pozwolenia na budowę, gdy takowe nie istnieje. Uprzednio też na działce nr 187 został wykonany drewniany podest, stanowiący w istocie rozbudowę punktu małej gastronomii, gdy jego wymiary wynosiły 4 m x 5,7 m. Ostatecznie, decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, z dnia [...] sierpnia 2003 r. został on przeznaczony do rozbiórki. Następnie w okresie od 19 października do 27 października 2002 r. w miejscu rozebranego drewnianego tarasu, wzniesiono nasyp ziemny o wymiarach około 10 m x 5 m i wysokości około 2 m, który organy nadzoru budowlanego kwalifikowały najpierw jako roboty ziemne związane bezpośrednio z zakończeniem budowy instalacji sanitarnej, stanowiącej inwestycję gminną, a w dalszej kolejności, jako kształtowanie terenu, nie podejmując działań wymaganych ustawą Prawo budowlane, przewidzianych dla samowoli budowlanej, pomijając należny skarżącemu przymiot strony postępowania administracyjnego. W tych okolicznościach przyjęcie przez Starostę Powiatu zgłoszenia budowy placyku rekreacyjnego, jako elementu małej architektury, w rzeczywistości stanowiącej rozbudowę punktu gastronomicznego na nasypie bez wymaganego pozwolenia na budowę, stanowi naruszenie prawa. Wywodził, że podczas oględzin w dniu 15 maja 2003 r. nie mógł znać ocenianego zakresu wykonanych prac, gdyż nie został zapoznany z istniejącym projektem, a zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego otrzymał później, po terminie tej czynności. Wskazywał na odstępstwo od projektu, skoro istniejący nasyp ziemny znacząco różni się od projektowanego, nie został urządzony odpływ wody przy budynku mieszkalnym, wykonano konstrukcje stalowe ogrodzenia placyku nieistniejące w projekcie, a wykonane szalunki schodów wskazywały na niezgodność z projektem ich realizacji. Po terminie oględzin prace przy schodach zostały zakończone i to niezgodnie z projektem, gdyż wykonano placyk betonowy u ich podnóża, zamontowano drewniane bariery ogrodzenia placyku, o czym bezskutecznie powiadamiał organy nadzoru budowlanego. W konsekwencji zaskarżona decyzja nie uwzględnia zgłoszonych nowych dowodów w sprawie, nie odnosi się do stanu faktycznego powstałego co najmniej 26 maja 2003 r., nie dokonuje oceny zakwestionowanej inwestycji w aspekcie zgodności z wymogami prawa budowlanego. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wnosił o jej oddalenie. Wskazał na realizację spornego placyku rekreacyjnego zgodnie ze zgłoszeniem oraz przepisami prawa budowlanego, gdy skarżący miał możność przeglądania akt, wypowiedzenia się co do zebranych dowodów. Wobec powyższego podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny, rozpoznając skargę zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, kognicji sądowoadministracyjnej została poddana kontrola działalności organów administracji publicznej w aspekcie zgodności z prawem. W sprawie niniejszej badane decyzje, wydane w toku instancji, tego wymogu nie spełniają. Na wstępie oceny prawnej stwierdzić należy, iż organy nadzoru budowlanego naruszyły, rozpoznając sprawę, dyspozycję art. 63 § 2 kpa, obligującą do procedowania w oparciu o sprecyzowane żądanie ze strony wnoszącego o wszczęcie postępowania administracyjnego, gdy w badanej sprawie jest ono oparte na zasadzie skargowości. W sytuacji braku bądź nieścisłego sformułowania żądania przez podmiot domagający się podjęcia prawnych działań, obowiązkiem organu właściwego do ich przeprowadzenia jest zastosowanie trybu statuowanego unormowaniem art. 64 § 2 kpa, poprzez wezwanie wnoszącego do usunięcia tego braku w terminie 7 dni pod rygorem pozostawienia podania bez rozpoznania, a który został pominięty. Omawiany wymóg formalny, przewidziany w odniesieniu do wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego ma przesądzające znaczenie dla oceny jurydycznej prawidłowości procedowania organu w toku postępowania wyjaśniającego, a w konsekwencji powziętych w jego wyniku decyzji, gdy zważyć, że treść żądania wyznacza przedmiot postępowania administracyjnego, granice kognicji organu. W razie wątpliwości, ustawodawca uregulował tryb, który organ właściwy do rozpoznania sprawy zobligowany jest wyczerpać tak, by wyjaśnić rzeczywistą wolę strony, celem rozpoznania sprawy zgodnie z jej intencją i w granicach przysługującego interesu prawnego, a określonych w sposób przewidziany kodeksem postępowania administracyjnego. Przedstawiona ocena prawna w kontekście stwierdzonej wadliwości procedowania jest ugruntowaną, w świetle jednolitego w tej mierze orzecznictwa sądowoadministracyjnego. W tym miejscu należy wskazać na wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 20 lipca 1981 r. w sprawie SA 1461/81 /ONSA 1981/2/71/ w tezie pierwszej, z dnia 11 czerwca 1990 r. w sprawie I SA 367/90 /ONSA 1990/2-3/47/. Odnosząc powyższe rozważania na grunt okoliczności sprawy niniejszej, należy zwrócić uwagę, iż organy nadzoru budowlanego przeprowadziły postępowanie wyjaśniające, wydając w toku instancji decyzje, w oparciu o pismo skarżącego, w którym wnosząc je, nie sprecyzował żądań, gdy także w dalszym postępowaniu, składając odwołanie od pierwszoinstancyjnej decyzji, określił żądania, lecz jedynie w aspekcie proceduralnym, nie merytorycznym. Natomiast w świetle przytoczonych twierdzeń przez skarżącego, można było jedynie wnosić, iż intencją skarżącego było przesądzenie, na etapie postępowania wyjaśniającego, zaistnienia samowoli budowlanej przy zbadaniu inwestycji w aspekcie istotnych odstępstw od dokonanego zgłoszenia właściwemu organowi, przyjętemu bez prawidłowej weryfikacji, co winno podlegać jednoznacznemu sprecyzowaniu, określeniu. Powyższe uchybienia stanowią o wadliwości przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, w toku którego organy rozstrzygające nie dysponowały przesłankami dla ustalenia istoty żądań wnoszącego, co dopiero pozwoliłoby na przesądzenie o prawnej prawidłowości rozpoznania sprawy. Skoro to treść zgłoszonego żądania ustawowo determinuje zakres kognicji organu rozstrzygającego, w tym podlegające rozważeniu materialnoprawne przesłanki, zróżnicowane dla ściśle rozumianej samowoli budowlanej bądź w odniesieniu do innych naruszeń prawa budowlanego przez inwestora, przy ich należytym zbadaniu. Kontrolowane decyzje pomijają istotę stanowiska skarżącego. W dalszej kolejności podnieść należy, iż organy nadzoru budowlanego nie dokonały, w toku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, wnikliwej, rzetelnej oceny zgodności zgłoszonego przez inwestora zamierzenia budowlanego, z tym faktycznie zrealizowanym, o rozstrzygającym znaczeniu dla odwołania się do rygorów właściwej instytucji z ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, a rozważanej w sprawie. Nadto, gdy zważyć twierdzenia skarżącego o zakończeniu realizacji kwestionowanych robót budowlanych, zawarte w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji, organ je rozpoznający, wydał rozstrzygnięcie pomijając wyjaśnienie, zbadanie tej istotnej okoliczności faktycznej, która przy pozytywnym przesądzeniu, wykluczałaby jurydyczną dopuszczalność zastosowania dyspozycji art. 50 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, powoływanej w sprawie. Unormowanie to przewiduje bowiem rygor wstrzymania robót budowlanych przy zaistnieniu ściśle określonych w nim przesłanek, wymienionych w sposób enumeratywny, ale jedynie wówczas, gdy są one w toku realizacji. Tu należy odwołać się zarówno do literalnego brzmienia rozważanego przepisu, jak też wskazać na konsekwentne stanowisko prezentowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, między innymi w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 16 marca 2000 r. w sprawie IV SA 228/98 /Lex 54751/, z dnia 26 marca 1999 r. w sprawie IV SA 532/97 /Lex 46771/, z dnia 22 października 1998 r. w sprawie IV SA 1905/96 /Lex 43750/. Tym samym, zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem wymogów z art. 7 kpa w związku z art. 77 § 1 kpa, art. 140 kpa i art. 15 kpa, o istotnym wpływie na wynik sprawy. Natomiast prawidłowo stwierdzają organy nadzoru budowlanego, iż na obecnym etapie postępowania nie należy do ich kognicji rozstrzyganie zarzutów skarżącego dotyczących pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania, późniejszego pozwolenia na użytkowanie po wykonaniu prac adaptacyjnych, gdy w tym przedmiocie skarżący winien sprecyzować swe żądania, jakie wywodzi z kwestionowanych okoliczności, zgodnie z art. 63 § 2 kpa, o którym wyżej. Z tych względów, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit.c i przy zastosowaniu art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł, jak w pkt I sentencji. Orzeczenie o kosztach postępowania sądowoadministracyjnego uzasadnia art. 200 ostatnio powołanej ustawy.