II SA/Lu 1048/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Sędzia NSA Witold Falczyński (spr.), Bogusław Wiśniewski /asesor WSA/, Protokolant Ref.st. Joanna Janiak, po rozpoznaniu w dniu 27 lutego 2004 r. sprawy ze skargi J.D., M. i S.D. na uchwałę Rady Miejskiej z dnia [...] lipca 2002 r. Nr [...] w przedmiocie zarzutów do projektu planu miejscowego 1.stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, która nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku; 2.zasądza od Rady Miejskiej na rzecz skarżących S. i M. małż. D. oraz skarżącego J.D. po [...] /złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Rada Miejska uchwałą Nr [...] z dnia [...] lipca 2002 r. w sprawie rozpatrzenia zarzutów wniesionych do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części miasta - obejmującego teren pomiędzy ul. [...], ul. [...], kanałem linii energetycznych WN i SN i ul. [...] – w § 1 pkt 5 odrzuciła zarzut wniesiony dnia 4 lipca 2001r. przez J.D. oraz S. i M.D. dotyczący wyłączenia ich działek o numerach [...] i [...], ark. mapy Nr [...], z terenów położonych w granicach objętych scaleniem i podziałem na działki budowlane. W uzasadnieniu uchwały wskazano, że w projekcie planu wyznaczony został obszar przeznaczony do realizacji w systemie zorganizowanej działalności inwestycyjnej poprzez scalenie i podział z inicjatywy właścicieli nieruchomości objętych opracowaniem planu, który obejmuje działki niezabudowane, w większości o małej szerokości. Realizacja w tym systemie zabudowy osiedla zapewni przeznaczenie wąskich działek na działki budowlane w zabudowie wolnostojącej bez ograniczeń w ich zagospodarowaniu. W granicach terenu objętego scaleniem i podziałem znajdują się m.in. działki Nr [...] i [...] o szerokości ok.12 m. Utrzymanie tych nieruchomości w granicach obszaru przeznaczonego pod scalenie i podział nie jest sprzeczne z ustaleniami art. 102 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U.z 2000r. Nr 46, poz. 543 ze zm.). Jako podstawę prawną odrzucenia zarzutu wskazano art. 10 ust. 1 pkt 1, 2, 7 i 11a ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999r. Nr 15, poz. 139 ze zm.). J.D. oraz S. i M. D. wnieśli skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego na powyższą uchwałę domagając się jej uchylenia i wyłączenia ich działek Nr [...] i [...]ze scalenia i podziału. Skarżący podnieśli, że jeszcze przed rozpoczęciem prac związanych z opracowaniem nowego planu zagospodarowania przestrzennego wydano pozwolenie na budowę kilku użytkownikom gruntów na przedmiotowym terenie, m.in. sąsiadom skarżących z projektowanym wyjazdem do drogi głównej. Również w trakcie opracowywania nowego planu na teren działki sąsiedniej są wydawane pozwolenia na budowę nowych obiektów, co jest sprzeczne z prawem. Ponadto od strony ulicy głównej ([...]) ma być oddany pas drogowy dotychczas niezagospodarowany. Od strony ulicy [...] jest zaprojektowana droga dojazdowa do posesji pana R., którego działki są wyłączone ze scalenia. Zaprojektowana droga przez działkę skarżących uszczupli ich stan posiadania i zniszczy plantację, która jest źródłem dochodu. Skarżący starając się kilka lat temu o pozwolenie na budowę domu na działce nr [...], nie otrzymali go ze względu na bliskość stacji CPN. Te warunki się nie zmieniły. Ponadto złączenie gruntu skarżących z gruntem Pana B. zmusza ich do objęcia gorszego terenu. Jeżeli sąsiad (p.B.) będzie budował na działkach o szer. 9 i 10 m, to zdaniem skarżących nie jest zasadne, by ich działka o szerokości 12 m była dołączona (według projektu) do jego działki. Powinno być raczej odwrotnie. J.D. oraz S. i M. D. wyrazili pogląd, że ich działka nie powinna być włączona do planu ze względu na strefę ochronną stacji CPN. W dalszej części działka ta graniczy z budynkami inwentarskimi państwa R. do których zaprojektowano ulicę, podczas gdy droga dojazdowa istnieje od wielu pokoleń. W konkluzji skarżący postulowali, by ich działki Nr [...] i [...] zostały pozostawione jako grunty orne. Stwierdzili przy tym, że ulice zaprojektowane na ich działkach można zaplanować inaczej. W odpowiedzi na skargę Przewodniczący Rady Miejskiej wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej uchwale. Postępowanie w niniejszej sprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie zostało zakończone przed dniem 1 stycznia 2004r. , wobec czego na podstawie art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1271) podlegała ona rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w oparciu o przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270). Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przepisy art. 23 i 24 obowiązującej w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) przewidują dwa rodzaje środków prawnych służących do kwestionowania ustaleń zawartych w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub projekcie zmian takiego planu, wyłożonym do publicznego wglądu. Pierwszym z nich jest protest, przysługujący każdemu, kto kwestionuje ustalenia przyjęte w projekcie planu (art. 23 ust. 1). Uchwała o uwzględnieniu lub odrzuceniu protestu nie musi spełniać szczególnych warunków formalnych i przepisy nie wprowadzają warunku jej doręczenia wnoszącemu protest. Drugim środkiem jest zarzut, który może wnieść jedynie podmiot szczególnie legitymowany, a mianowicie ten, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przez ustalenia projektu planu (art. 24 ust. 1). Uchwała o uwzględnieniu bądź o odrzuceniu zarzutu powinna zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne (art. 24 ust. 3), powinna zostać doręczona wnoszącemu zarzut i przysługuje na nią samodzielna skarga do sądu administracyjnego w terminie 30 dni od dnia jej doręczenia (art. 24 ust. 4). Wnoszący zarzut w niniejszej sprawie byli do tego legitymowani jako właściciele nieruchomości objętej projektem zmian planu i prawidłowo w ten sposób zostało zakwalifikowane przez organy gminy ich pismo złożone dnia 4 lipca 2001r. W literaturze przedmiotu i orzecznictwie sądowym wyraża się pogląd, że procedurze sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (lub zmiany tego planu) określonej w art. 18 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, ustawodawca nadał wysoką rangę. Każde bowiem naruszenie tej procedury powoduje z mocy art. 27 ust. 1 u.z.p. nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Ustanowienie tej zasady jest prawidłowe, bowiem plan miejscowy jest prawem powszechnie obowiązującym, a więc rygory jego stanowienia muszą być ściśle przestrzegane. Ponadto ustalenia planu miejscowego kształtujące sposób wykonywania prawa własności w rezultacie niejednokrotnie ograniczają to prawo. Jest prawdą, że naruszenie prawa własności przez projekt planu zagospodarowania przestrzennego oraz odrzucenie zarzutu do tego projektu, same przez się nie stanowią dostatecznej podstawy do uwzględnienia skargi. Jednak całe postępowanie prowadzone w sprawie przez Radę Miejską i jej organy winno jednoznacznie wskazywać, że nie naruszono prawa materialnego i zasad przewidzianej przez ustawę procedury. W rozpoznawanej sprawie materiały przedstawione przez Radę Miejską nie pozwalają na jednoznaczne ustalenie, czy zachowano procedurę zmian planu określoną w art. 18 ust. 2 w związku z art. 24 ust. 3 u.z.p. Jak wyżej wskazano, uchwała o uwzględnieniu bądź odrzuceniu zarzutu winna zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. Uzasadnienie takie powinno być realne i adekwatne, a nie tylko pozorne. Przede wszystkim winno wskazywać przesłanki i motywy, jakimi kierowała się Rada Miejska nie uwzględniając zarzutu. Uzasadnienie zaskarżonej uchwały, zdaniem Sądu, nie odpowiada kryterium dobrego uzasadnienia, tj. nie zawiera umotywowanej oceny stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa. Skarżący w swoim zarzucie jednoznacznie oświadczyli, że nie zgadzają się na objęcie ich działek scaleniem i podziałem na działki budowlane. Uzasadnienie zaskarżonej uchwały nie wyjaśnia, czy nie było możliwości wyłączenia działki skarżących z obszaru objętego zamierzonym w projekcie planu scaleniem. Jest to zaś istotne o tyle, że – jak wynika z akt sprawy – w niektórych przypadkach Rada Miejska uwzględniła zarzuty właścicieli nieruchomości objętych pierwotnie granicami terenu zorganizowanej działalności inwestycyjnej ( np. § 1 pkt 6 i 8 uchwały Rady Miejskiej Nr [...] z dnia [...] lipca 2002r.). Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 28 listopada 1990r. sygn. akt III ARN 28/90 stwierdził, że "Obywatele, których prawna i faktyczna sytuacja wobec organów administracji jest zbliżona, mogą oczekiwać, iż zostaną wobec nich podjęte decyzje o podobnej, jeżeli nie tożsamej, treści. Organ administracji może na podstawie decyzji zróżnicować sytuację obywateli w zakresie pewnej określonej grupy stosunków tylko na podstawie konkretne sformułowanych przesłanek, wynikających z niewątpliwie różnej sytuacji faktycznej, wyraźnego nakazu prawa lub ze względu na interes publiczny, przemawiający za odmiennym potraktowaniem poszczególnych obywateli". Zdawkowe, lakoniczne uzasadnienie zaskarżonej uchwały nie analizuje zarzutu skarżących w powyższych aspektach, wywołując wątpliwości co do przestrzegania przez organ zasady równości obywateli wobec prawa oraz ich prawa do równego traktowania przez władze publiczne (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP). Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym gminie przysługuje tzw. władztwo planistyczne, w ramach którego rada gminy ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy. Poprzez ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rada gminy kształtuje też sposób wykonywania prawa własności tych nieruchomości (art. 33 u.z.p.). Działanie rady gminy na zasadzie przysługującego jej uznania nie może jednak prowadzić do dowolności. Ingerencja z jej strony w konstytucyjnie chronione prawo własności (art. 64 ust. 2 Konstytucji RP), aczkolwiek dopuszczalna w ramach władztwa planistycznego, nie może być nadużywana. Dlatego też uchwała odrzucająca zarzut właściciela nieruchomości dotyczący projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wymaga przekonującego uzasadnienia ustosunkowującego się do argumentacji wnoszącego zarzut. Uzasadnienie zaskarżonej uchwały nie spełnia tego warunku. Oznacza to, że odrzucenie zarzutu nastąpiło bez wyjaśnienia i oceny istotnych okoliczności sprawy. W sytuacji powyższej należało uznać, że zaskarżona uchwała - w części odrzucającej zarzut skarżących - została podjęta z naruszeniem art. 24 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, wobec czego Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 147 § 1 , art. 152 i art. 200 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.