II SA/Lu 105/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Sidor (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Stażysta Magdalena Markowska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 maja 2010 r. sprawy ze skargi T. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalania warunków zabudowy oddala skargę. Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie po rozpoznaniu odwołania A.i T. małżonków W. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Lublin z dnia ... ustalającą na wniosek S. A. T., A. G. - Spółka Cywilna w Lublinie warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na realizacji budynku usługowego (gastronomiczno-hotelowego), parkingu, niezbędnej infrastruktury technicznej oraz zjazdu na działce oznaczonej nr ewid. ... położonej w Lublinie przy ul. S., pas drogowy – działki nr ewid. ... Prezydent Miasta Lublin wskazaną decyzją z dnia ... wyznaczył linię nowej zabudowy (na załączniku kolor czerwony), ustalił wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki – do 30 % przy zachowaniu minimum 30% powierzchni biologicznie czynnej, a także ustalił wysokość zabudowy do trzech kondygnacji nadziemnych - max. 10,5 m, ewentualnie z poddaszem o nachyleniu połaci dachowej do 40 stopni z dopuszczeniem dachu płaskiego oraz wysokość górnej krawędzi okapu max. 8,5 m. W odwołaniu od tej decyzji A. i T. małżonkowie W., współwłaściciele sąsiedniej działki przy ul. S. zarzucili, że organ ustalił linię zabudowy nie uwzględniając przepisów o warunkach technicznych w zakresie dotyczącym minimalnych odległości od ich działki, na której znajduje się budynek mieszkalny z otworami okiennymi od granicy. Podnieśli, że organ ustalił warunki zmieniając dotychczasową funkcję zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej na zabudowę usługowo - handlową, co spowoduje, że teren ten stanie się terenem komercyjnym i przez to bardziej uciążliwym dla mieszkańców. Zarzucili, że organ naruszył przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164,poz. 1588 ze zm.), ponieważ nie określił na mapie obszaru analizowanego w sposób określony w § 13 ust.2, ustalił linię zabudowy w sposób odmienny od występującego na obszarze analizowanym poprzez zmniejszenie minimalnej odległości od drogi, ustalił zawyżoną powierzchnię zabudowy w stosunku do zabudowy istniejącej na obszarze analizowanym, który wynosi max 20%, a na działce sąsiedniej nawet 15%, ustalił zawyżoną w stosunku do zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym maksymalną wysokość zabudowy tj. do III kondygnacji (max 10,5m), jak również zawyżoną wysokość górnej krawędzi okapu – 8,5m, podczas gdy na ich działce istnieje zabudowa II kondygnacyjna o wysokości max. 9 m, a także zaniżył minimalną ilość miejsc parkingowych dla inwestycji, który daje współczynnik 20/100, podczas gdy normą przy takich inwestycjach jest współczynnik 40/100. A. i T. W. zarzucili także, iż wobec wadliwego określenia analizowanego obszaru, organ nie ustalił prawidłowo stron postępowania i nie zapewnił wszystkim udziału w postępowaniu. Organ odwoławczy odnosząc się do tych zarzutów przyznał, że organ I instancji popełnił wprawdzie błędy przy dokonywaniu analizy terenu, gdyż nie wskazał dokładnych wymiarów frontu działki, której dotyczy przedmiotowa inwestycja, co jest istotne dla prawidłowego ustalenia granic obszaru analizowanego (w minimalnej odległości od działki objętej wnioskiem wynoszącej trzykrotność frontu tej działki, art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), ale uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy, bowiem do analizy przyjęto teren dostatecznie rozległy. Poza tym, organ I instancji ustalił wyczerpująco, jakie konkretnie obiekty budowlane mieszczą się na poszczególnych działkach w analizowanym obszarze, jakie pełnią funkcje oraz jakie mają cechy charakterystyczne czyli linie zabudowy, powierzchnię zabudowy, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej i geometrię dachu. Odnosząc się do zarzutów odwołania, organ II instancji wskazał, że kwestia odległości obiektu od granic, a także miejsc postojowych względem powierzchni usługowej planowanego obiektu będzie rozważana dopiero na etapie postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę. Wyjaśnił, że wyznaczone na załączniku graficznym linie zabudowy od ulic stanowiących drogi publiczne uwzględniają - od ul. S. linię zabudowy wyznaczoną istniejącym budynkiem małżonków W., zaś od ulicy W. uwzględniają odległość 6m od krawędzi jezdni wymaganą zgodnie z art. 43 ust. 1 pkt 3 lit. c ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych. Organ odwoławczy wskazał ponadto, że z części tekstowej analizy obszaru wynika bezspornie, że na obszarze tym istnieje zabudowa I-III kondygnacyjna oraz istnieją w niej obiekty usługowe np. na działkach nr ...., zaś wielkość wskaźnika zabudowy kształtuje się na poziomie 12-41%, a geometrii dachu od 15 do 45 stopni. Również max wysokość zabudowy wynosi 10,5 m i krawędzi okapu 8,5m. Organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji nie naruszył zasady dobrego sąsiedztwa poprzez zmianę funkcji terenu, bowiem w świetle orzecznictwa sądowoadministracyjnego zabudowa mieszkaniowa podlega uzupełnieniu obiektami usługowymi np. sklepami, przychodnią zdrowia, urządzeniami rekreacyjnymi, obiektami kultury i sakralnymi, miejscami parkingowymi czy obiektami gastronomicznymi i noclegowymi. Podkreślił, że działka ... znajduje się w obrębie dużego i ruchliwego węzła komunikacyjnego, co ze względu na łatwość dostępu uzasadnia celowość lokalizacji na niej obiektu gastronomiczno - usługowego, a nie mieszkalnego. Organ odwoławczy stwierdził również, że organ I instancji nie naruszył zasad postępowania, w szczególności prawidłowo ustalił strony postępowania i umożliwił im udział w postępowaniu. W tej sytuacji organ utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wnieśli A. i T. małżonkowie W., domagając się uchylenia decyzji organów obu instancji. Skarżący wskazali na dwie odmienne decyzje wydane w innych sprawach dotyczące zabudowy na działce nr ... – pierwszą z dnia ..., odmawiającą ustalenia warunków zabudowy na wniosek S. L. dla inwestycji polegającej na realizacji budynku usługowo- mieszkalnego - z uwagi na brak sąsiedniej zabudowy o parametrach zgodnych z projektowaną inwestycją, w szczególności ze względu na brak funkcji usługowej na tym obszarze i maksymalną zabudowę II - kondygnacyjną oraz drugą z dnia ... którą wprawdzie organ ustalił warunki zabudowy dla budynku usługowo - handlowego, ale o znacznie mniejszej pow. sprzedaży tj. do 120m2 i max. II - kondygnacyjnego o wysokości do 9 m. Natomiast inwestycja w niniejszej sprawie będzie mieć znacznie większe rozmiary i przez to będzie miała charakter bardzo uciążliwy dla mieszkańców oraz spowoduje powstawanie dalszych inwestycji tego typu. Skarżący wskazali, że przez pojęcie kontynuacji zabudowy należy rozumieć tylko taką zabudowę, która nie godzi w zastany stan rzeczy, zaś przedmiotowej inwestycji za taką nie można uznać. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Odnośnie skargi wniesionej przez A. W. to postanowieniem z dnia 25 maja 2010r. została ona odrzucona wobec złożenia jej po terminie przewidzianym w art. 53 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) Rozpoznając skargę T. W. Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca decyzja organu I instancji prawa nie naruszają. Materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcia był przepis art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz.717 ze zm.) zwanej dalej ustawą, który stwierdza, że zmiana zagospodarowania przestrzennego terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust.1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Inwestorzy A. T., A. G. – wspólnicy Spółki Cywilnej S. w Lublinie wnosili o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na realizacji budynku usługowego (gastronomiczno - hotelowego) wraz z parkingiem i niezbędną infrastrukturą techniczną na działce oznaczonej nr ewid. ... położonej w Lublinie przy ul. S. Uzyskanie takiej decyzji było niezbędnym warunkiem realizacji przedmiotowej inwestycji, bowiem dla terenu, w którym położona jest działka nr ewid. ... brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W świetle obowiązujących przepisów ustawy, wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2. teren ma dostęp do drogi publicznej; 3. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust.5 jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art.67 ustawy, o której mowa w art.88ust.1; 5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. (art. 61 ust. 1 ustawy). Powołany przepis ma charakter bezwzględny, co oznacza, że jeżeli żaden przepis prawa nie sprzeciwia się zamierzeniu inwestycyjnemu, to organ ma obowiązek wydać decyzję pozytywną (por. Z. Niewiadomski, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, wyd. 3, CH Beck, Warszawa 2006, s. 490) Badając niniejszą sprawę stwierdzić należy, że organy prawidłowo oceniły stan faktyczny i uznały, że zachodzą przesłanki do uwzględnienia wniosku inwestorów i wydania na podstawie cytowanego przepisu decyzji ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji - bezspornym jest bowiem, że nieruchomość, na której ma być zrealizowana przedmiotowa inwestycja, leży w terenie zabudowanym, pozwalającym na określenie funkcji i parametrów zabudowy, ponadto ma ona dostęp do drogi publicznej i jest uzbrojona. Główny zarzut skargi dotyczy rodzaju planowanej inwestycji i jej usługowo - handlowego przeznaczenia, zdaniem skarżącego budowa budynku hotelarsko -gastronomicznego zmieni w sposób trwały mieszkaniowy charakter dotychczasowej zabudowy na centrum komercyjne, które będzie uciążliwe dla mieszkańców. W ocenie Sądu, zarzut ten nie mógł być przez organ uwzględniony. Przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przy ustalaniu warunków zabudowy dla danej inwestycji nakazują odnosić się wyłącznie do aktualnego, dotychczasowego zagospodarowania danego obszaru i w przeciwieństwie do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmują wyłącznie konkretną inwestycję. W decyzji ustalającej warunki zabudowy organ nie tworzy więc nowego ładu przestrzennego dla większego obszaru, a jedynie określa czy rodzaj planowanej inwestycji na danej działce nie kłóci się z dotychczas istniejącą w jej otoczeniu zabudową. Organ słusznie uznał, że na działce nr ... dopuszczalna jest lokalizacja obiektu gastronomiczno-handlowego, bowiem nie pozostaje ona w sprzeczności z dotychczasowym przeznaczeniem analizowanego obszaru. W obszarze tym istnieją obiekty usługowe np. na działkach nr .... Poza tym słusznie organy uznały, że zabudowa usługowa jest zabudową uzupełniającą w stosunku do zabudowy mieszkaniowej, a więc nie pozostaje z nią w sprzeczności, tym bardziej gdy są to usługi hotelarsko-mieszkaniowe, gdyż obiekty hotelowe pełnią również funkcję mieszkaniową, a obecnie powszechne są w zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej dodatkowe małe obiekty o charakterze gastronomicznym i rekreacyjnym (np. kominki grilowe) - funkcja planowanej inwestycji jest więc dopuszczalna. Prawidłowo organ ustalił również dopuszczalne parametry projektowanego obiektu, obejmując porównaniem większy obszar (k. 40 akt admin.), wyznaczony zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003r., Nr 164, poz. 1488), a nie – jak podnosili skarżący - ograniczając się wyłącznie do porównania planowanej inwestycji z zabudową istniejącą na działkach sąsiednich. Z tego względu prawidłowo organ I instancji objął analizą dalsze działki, zabudowane obiektami o większych gabarytach (budynki III-kondygnacyjne – działki nr ..., niż budynki znajdujące się w bezpośrednim sąsiedztwie działki nr ..., w szczególności na działce skarżących. Skoro zatem organ przeprowadził analizę zgodnie z wymogami obowiązujących przepisów i analiza ta nie zawiera wad, które by ją dyskwalifikowały, co szczegółowo uzasadnił organ odwoławczy, to zobowiązany był wydać decyzję ustalającą warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Wbrew zarzutom skargi - dla oceny rozstrzygnięć w niniejszej sprawie nie mają znaczenia inne decyzje wcześniej wydane w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy tej samej działki nr ... - organ administracji publicznej jest bowiem związany wyłącznie prawomocnym orzeczeniem sądu administracyjnego (art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) Natomiast przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym umożliwiają wielokrotne ustalanie warunków zabudowy tej samej działki i wskazują ściśle - w powołanym art. 61 – jakie okoliczności organ obowiązany jest uwzględniać rozpoznając każdorazowo wniosek. Z powyższych względów Sąd stwierdzając, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego i procesowego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm.)