II SA/Lu 105/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Witold Falczyński (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec,, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Asystent sędziego Agnieszka Wąsikowska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2011r. sprawy ze skargi Gminy na decyzję Wojewody z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie odszkodowania za grunt przejęty pod ulicę 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Wojewody na rzecz Gminy kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...]., Nr [...] Kierownik Wydziału Geodezji, Kartografii, Katastru i Nieruchomości Starostwa Powiatowego działając z upoważnienia Starosty ustalił na rzecz A. I. H. odszkodowanie w kwocie 69.677,00 zł z tytułu przejścia z mocy prawa na własność Gminy Miasto nieruchomości oznaczonych, jako działki: nr 45/11, nr 45/13 i nr 45/ 15, o łącznej powierzchni 998m², wydzielonych pod pas drogi publicznej. W uzasadnieniu tej decyzji organ I instancji wyjaśnił, że decyzją Burmistrza Miasta z dnia [...] r., Nr [...] zatwierdzono projekt podziału nieruchomości oznaczonych jako działki: nr 45/2, nr 45/3 i nr 45/4, o łącznej powierzchni 0,2206 ha, położonych w B. przy ul. A . Powstałe w wyniku podziału działki nr 45/11, nr 45/13 i nr 45/15 o łącznej pow. 998 m2 przeszły z mocy prawa na własność Miasta z dniem, w którym ww. decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna. Organ I instancji wskazał, że z wnioskiem o ustalenie z powyższego tytułu odszkodowania wystąpił Burmistrz Miasta , gdyż przeprowadzone przez niego rokowania o ustalenie wysokości odszkodowania za ww. działki gruntu nie doprowadziły do jego ustalenia i wypłaty. Starosta , jako dowód w sprawie dopuścił operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego P. H. B . Biegły w dniu 16 marca 2010r. dokonał wizji w terenie w obecności J. H., pełnomocnika właścicielki. Rzeczoznawca majątkowy określił wartość rynkową wycenianej nieruchomości na łączna kwotę 69677,00 zł, z czego za grunt 63.872,00 zł, a za krzewy czarnej porzeczki 5.805,00 zł. W ocenie organu I instancji ww. operat szacunkowy został sporządzony zgodnie z obowiązującymi przepisami, a przyjęte przez biegłego metody pozwalają na uwzględnienie wszystkich czynników mających wpływ na kształtowanie się wartości nieruchomości. Ponadto podniósł, że w dniu 12 kwietnia 2010 r. odbyła się rozprawa administracyjna, na której z ww. operatem szacunkowym zapoznano pełnomocnika właścicielki, który wniósł do niego uwagi, obecny na rozprawie rzeczoznawca majątkowy udzielił pełnomocnikowi wyjaśnień, co do obowiązujących przepisów prawa i ustaleń faktycznych. Pismami z dnia 15 kwietnia i 11 maja 2010 r. pełnomocnik strony podtrzymał zgłoszone do operatu szacunkowego zastrzeżenia. Organ wskazał także, że do tych zarzutów szczegółowo odniósł się rzeczoznawca majątkowy w pismach z dnia 20 kwietnia i 10 czerwca 2010 r. Od powyższej decyzji odwołała się A. I. H., działająca przez pełnomocnika J. H., która wnosiła o ponowne zlecenie rzeczoznawcy majątkowemu opracowania nowego i rzetelnego operatu szacunkowego, ponieważ ten, na którym oparł swoje rozstrzygnięcie organ I instancji, jest nieprawidłowy i została w nim zaniżona wartość wycenianej nieruchomości. Zdaniem skarżącej w B. jest wystarczająca ilość transakcji do określenia wartości rynkowej nieruchomości. Rzeczoznawca majątkowy błędnie określił też wiek i ilość krzewów czarnej porzeczki, gdyż nie uwzględnił dwuletniego okresu użytkowania tych krzewów przez Miasto. Nie udzielił też odpowiedzi na pismo wręczone mu przez pełnomocnika skarżącej w dniu oględzin nieruchomości. W ocenie skarżącej przedmiotowy operat szacunkowy nie może stanowić materiału dowodowego w sprawie, a ustalona wysokość odszkodowania jest dowolna i nie znajduje oparcia w stanie prawnym i faktycznym. Wojewoda decyzją z dnia [...]., Nr [...] po rozpatrzeniu ww. odwołania uchylił w całości zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie pierwszej instancji. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że kwestia przejścia działek nr 45/11, nr 45/13 i nr 45/15 pod drogi publiczne z mocy prawa została rozstrzygnięta na podstawie art. 98 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami. Organ odwoławczy wskazał, że wniosek o ustalenie i wypłatę odszkodowania za ww. działki wydzielone pod drogi gminne złożył Burmistrz Miasta. . W ocenie organu II instancji wniosek ten nie spełnia dyspozycji art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym postępowanie administracyjne o ustalenie odszkodowania może być wszczęte jedynie na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości. Organ wyjaśnił, że czynności inicjujące wszczęcie postępowania administracyjnego winny zostać podjęte przez podmioty wymienione w tym przepisie, a nie przez organ administracji publicznej działający z wniosku dowolnego podmiotu. Decyzja organu I instancji, wydana została na wniosek podmiotu do tego nieuprawnionego, w związku z czym – zdaniem Wojewody - jest aktem wydanym z rażącym naruszeniem prawa, który należało uchylić w całości i umorzyć postępowanie pierwszej instancji. Skargę na decyzję Wojewody z dnia [...]. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wniósł Burmistrz Miasta , który podniósł, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 7 i art. 77 kpa. W ocenie skarżącego z treści wniosku A. H. nie można wywieść, że wniosek o odszkodowanie składa Burmistrz. Organ ten kierując pismo z dnia [...]. do Starosty wskazał bowiem, że "Dlatego też stosownie do wniosku Pani A. H. z dnia [...]. oraz wyżej wymienionych przepisów wnoszę o ustalenie odszkodowania za opisane działki gruntu". W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał argumentację powołaną w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo Wojewoda wyjaśnił, że jeżeli organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, jest niewłaściwy w sprawie, niezwłocznie powinien go przekazać organowi właściwemu w formie postanowienia, na które służy zażalenie. W związku z tym brak jest podstawy prawnej, aby taki wniosek organ niewłaściwy w sprawie przekazał do organu właściwego, jako własny. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Sąd administracyjny kontroluje legalność, czyli zgodność z prawem działalności administracji publicznej (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Kontrola ta odbywa się w granicach danej sprawy, bez związania sądu zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - powoływanej dalej jako p.p.s.a.). Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest okoliczność, czy wniosek A. H. o odszkodowanie za przejęty z mocy prawa grunt na własność Gminy , przesłany przez Burmistrza Miasta pismem z dnia [...]. do Starosty , można uznać za skuteczny. W przedmiotowej sprawie nie ulega wątpliwości, że w aktach administracyjnych znajduje się wniosek A. H. z dnia [...]. skierowany do Starosty dotyczący odszkodowania za działki nr 45/11, nr 45/13 i nr 45/15 przejęte pod drogi publiczne z mocy prawa przez Gminę na podstawie art. 98 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010r., Nr 102, poz. 651 ze zm., dalej zwana jako "ustawa"). Wniosek ten strona, mimo skierowania go do Starosty, przesłała do Burmistrza Miasta . Mając na uwadze art. 131 ustawy, w sytuacji kiedy nie dojdzie do uzgodnienia w sprawie odszkodowania za przejęty grunt między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem (a taką sytuacje mamy w omawianej sprawie), na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczeniu nieruchomości. W omawianej sprawie - zdaniem Sądu - słusznie organ I instancji uznał, że sporny wniosek pochodzi od uprawnionego podmiotu i rozstrzygnął sprawę merytorycznie. Natomiast Wojewoda wykazał się nadmiernym formalizmem (rygoryzmem) przyjmując, że to Burmistrz Miasta wnioskował o przyznanie odszkodowania w imieniu A. H . Co prawda pismo Burmistrza z dnia [...]. zostało niefortunnie i niezrozumiale zatytułowane "Wniosek o ustalenie odszkodowania". Jednak biorąc pod uwagę treść tego pisma, nie ulega wątpliwości, że wnioskodawcą w rzeczywistości jest A. H . Jak była już mowa wyżej, pismo wnioskodawczyni było skierowane do właściwego organu, gdyż A. H. wnosiła o ustalenie odszkodowania przez Starostę. Fakt, że strona nie przesłała go bezpośrednio do Starosty , tylko do Burmistrza Miasta , nie przesądza o jego bezskuteczności. Zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Jednakże organ administracji publicznej może ze względu na szczególnie ważny interes strony wszcząć z urzędu postępowanie, także w sprawie, w której przepis prawa wymaga wniosku strony. Organ obowiązany jest jednak uzyskać na to zgodę strony w toku postępowania, a w razie nieuzyskania zgody - postępowanie umorzyć (§ 2). Zatem również w świetle powyższego unormowania Starosta był władny prowadzić postępowanie w sprawie odszkodowania, zwłaszcza, że dysponował jednoznacznym oświadczeniem strony żądającej ustalenia odszkodowania, aczkolwiek wypada zauważyć, że w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania Starosta błędnie wskazał, że wszczęcie to nastąpiło na wniosek Burmistrza Miasta . Uchybienie to nie miało jednak wpływu na dalsze czynności w postępowaniu przed organem I instancji. W omawianej sprawie organ odwoławczy odstąpił od kwestii zasadniczej tzn. ustalenia od kogo w rzeczywistości pochodzi wniosek o odszkodowanie za przejęcie działek nr 45/11, 45/13, 45/15 położonych w B. Tylko przyjmując literalne brzmienie tytułu pisma Burmistrza Miasta z dnia [...], uznał, że faktycznie to on jest wnioskodawcą o przyznanie odszkodowania. Organ odwoławczy mając na względzie ważny interes jednostki, nie rozważył jednak (o czym była mowa wyżej) możliwości wszczęcia postępowania także z urzędu, pod warunkiem późniejszego uzyskania zgody zainteresowanej, tylko od razu wydał decyzję w przedmiocie umorzenia postępowania przed organem I instancji. Zatem działania Wojewody były wadliwe, nie wyczerpywały trybu przewidzianego w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego i naruszały zasady określone w art. 7, 77 i art. 9 k.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na istotę rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy powinien był zatem rozpoznać sprawę co do meritum, a nie uchylać decyzję organu I instancji i umarzać postępowanie z powodów formalnych, błędnie ocenionych. Podczas rozprawy sądowej pełnomocnik uczestniczki A. H. wnosi wprawdzie o oddalenie skargi Burmistrza Miasta argumentując, iż przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym toczy się postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, jednakże okoliczność ta nie ma wpływu na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy. Jak wyżej wskazano w aktach sprawy znajduje się jednoznaczny wniosek A. H. o ustalenie odszkodowania za działki przejęte na własność Gminy Miasta na podstawie ostatecznej (w chwili obecnej) decyzji podziałowej, a obowiązkiem organu II instancji było merytoryczne rozpatrzenie odwołania strony od decyzji Starosty . W gestii strony pozostaje zaś kwestia ewentualnego cofnięcia wniosku o ustalenie odszkodowania co spowodowałoby umorzenie postępowania. Taki sam skutek spowodowałoby ostateczne stwierdzenie nieważności decyzji podziałowej. Rozpoznając ponownie sprawę Wojewoda weźmie pod uwagę powyższe uwagi, rozstrzygnie kwestie spełnienia wymogu formalnego wniosku o odszkodowanie, o którym mowa w art. 131 ustawy, po ustaleniu ww. kwestii rozpatrzy ponownie odwołanie A. H. od decyzji organu I instancji. Wskazane powyżej naruszenia przepisów prawa uzasadniały uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.