II SA/Lu 105/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza Asesor sądowy Marcin Małek (sprawozdawca) Protokolant Referent Agnieszka Komajda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 maja 2022 r. sprawy ze skargi M. B. i D. B. na decyzję Wojewody z dnia [...] grudnia 2021 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę. Dnia 2 sierpnia 2021 r. do Starostwa Powiatowego w Lublinie wpłynął wniosek M. i D. B. (dalej jako: inwestorzy lub skarżący) o pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z instalacjami zewnętrznymi na działkach nr [...] i [...] w miejscowości Z. P., gm. K.. Postanowieniem z 6 września 2021 r., Starosta Lubelski wezwał inwestorów do usunięcia nieprawidłowości występujących w projekcie budowlanym, w tym do doprowadzenia projektu budowlanego do zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy K.. W odpowiedzi inwestorzy przedłożyli uzupełniony projekt budowlany oraz pismo wyjaśniające, że projektowany budynek mieszkalny zgodny jest z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego dla przedmiotowego terenu. Powyższego stanowiska nie podzielił organ i decyzją z 14 października 2021 r., odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla w/w inwestycji. W uzasadnieniu organ wskazał, że projektowana inwestycja narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy K.. Zgodnie z rysunkiem planu (załącznik nr 1 do uchwały Nr III/39/2002 Rady Gminy Konopnica z dnia 30 grudnia 2002 r.) działki inwestycyjne nr [...] i [...] położone zostały na terenach oznaczonych symbolem RP - obszary rolne bez prawa zabudowy. Na wskazanym obszarze wyklucza się lokalizację nowych obiektów i urządzeń budowlanych, z wyłączeniem dróg i sieci infrastruktury określonych w planie. Od powyższej decyzji inwestorzy wnieśli odwołanie podnosząc, iż Starosta Lubelski błędnie zinterpretował zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy K.. Jak wskazali działki nr [...] i [...] położone są w terenach zabudowy zagrodowej - MR oraz w terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej MN, co wynika nie tylko z załącznika graficznego do wypisu tego planu ale również z Systemu Informacji Przestrzennej znajdującego się na stronie internetowej gminy. Ponadto, graficzny odczyt terenów o różnym przeznaczeniu z mapy w kolorze czarno-białym (str. 32 tom I projektu) wskazuje, iż planowana inwestycja zlokalizowana jest w części północnej w terenie MR, natomiast w części południowej w terenie MN. Powyższe poparte zostało również przez geodetę, która na str. 15 tom I projektu zagospodarowania terenu, wrysowała oraz zatwierdziła linie zabudowy terenu MR i MN. Końcowo podnieśli, że przedmiotowa inwestycja jest uzupełnieniem enklawy przy drodze gminnej, a przedmiotowe działki posiadają bezpośredni dostęp do drogi gminnej oraz są uzbrojone. Decyzją z 6 grudnia 2021 r. Wojewoda Lubelski utrzymał w mocy wyżej opisane rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. W jej uzasadnieniu, po przywołaniu odpowiednich przepisów Prawa budowlanego wskazał, że prawidłowo Starosta uznał, że działki, na których planowana jest inwestycja, znajdują się na terenach rolnych bez prawa zabudowy (RP). Zapis § 12 pkt 1 ppkt 1 planu wyklucza lokalizację nowych obiektów i urządzeń budowlanych, z wyłączeniem dróg i sieci infrastruktury określonych w planie. Tym samym budynek jednorodzinny zaprojektowany w terenie RP - bez prawa zabudowy, przesądza o braku zgodności planowanej inwestycji z § 12 pkt 1 ppkt 1 planu miejscowego gminy K.. Odnosząc się natomiast do zarzutów skarżących, Wojewoda wyjaśnił, że załącznik graficzny do planu miejscowego gminy K. znajdujący się w Urzędzie Gminy K. jest tożsamy z załącznikiem graficznym znajdującym się zarówno w Starostwie Powiatowym w Lublinie, jak i w Lubelskim Urzędzie Wojewódzkim. Nie budzi zatem wątpliwości fakt, iż z przedmiotowego dokumentu wynika, że inwestycja znajduje się w terenie rolnym bez prawa zabudowy (RP). Specyfika powyższego dokumentu opiera się na oznaczeniach graficznych, gdzie tereny zabudowy zagrodowej (MR) oznaczone są kolorem pomarańczowym, tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (MN) - szarym, natomiast kolorem żółtym - obszary rolne bez prawa zabudowy (RP). Ponadto, analizowany plan wprowadził dla każdego terenu linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu, tworząc zamknięte pola. Końcowo organ podniósł, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego i jako taki zawiera ustalenia powszechnie wiążące na obszarze, na którym obowiązuje. Wiąże właścicieli (użytkowników wieczystych) nieruchomości gruntowych położonych na jego obszarze. Do czasu, kiedy nie zostanie zmieniony lub uchylony, wiąże także gminy oraz organy państwa, we właściwości których pozostaje wypowiadanie się w kwestii praw i obowiązków właściciela (użytkownika wieczystego) nieruchomości na podstawie przepisów odrębnych, w szczególności organy opiniujące, uzgadniające i zezwalające na budowę obiektu budowlanego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie inwestorzy wnosząc o uchylenie decyzji organów obu instancji podnieśli zarzut naruszenia: 1. art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a., polegający na pobieżnym, sprzecznym z prawdą materialną oraz niedokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy, niedopełnieniu obowiązku rozpatrzenia całego zgromadzonego materiału dowodowego, niedokonaniu jego oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, w tym w szczególności dokonaniu rażąco dowolnej, a nie swobodnej oceny dokumentów przedłożonych przez skarżących, co skutkowało, błędnym przyjęciem że część działki, na której ma zostać przeprowadzona inwestycja znajduje się na obszarze oznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego skrótem RP - teren rolny bez prawa zabudowy; 2. art. 7a § 1 k.p.a., art. 8 k.p.a. oraz art. 81a § 1 k.p.a., poprzez rozstrzygnięcie wszelkich powstałych w sprawie wątpliwości co do stanu prawnego i faktycznego sprawy, na niekorzyść strony, w szczególności w zakresie interpretacji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co doprowadziło do wydania decyzji, której uzasadnienie jest nie do pogodzenia z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa; 3. art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego poprzez jego zastosowanie i uznanie, że przedłożony projekt budowlany zawiera nieprawidłowości, polegające na niezgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, co skutkowało nieuzasadnionym nałożeniem na skarżących obowiązku usunięcia wskazanych rzekomych nieprawidłowości, podczas gdy projekt w tym zakresie był kompletny i zgodny z tym planem oraz innymi przepisami obowiązującego prawa; 4. art. 6 ust. 1 i ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez uchybienie zasadzie, głoszącej, iż sposób wykonywania prawa własności kształtują wraz z innymi przepisami ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co pozwala osobom które mają tytuł prawny do nieruchomości, przeprowadzać na niej, zgodnie z tymi regulacjami inwestycje; 5. art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie, pomimo ziszczenia się dyspozycji tego przepisu, co skutkowało podjęciem przez organ decyzji o odmowie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę pomimo spełnienia przez skarżącą wymagań określonych w art. 35 ust. 1 oraz art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga podlegała oddaleniu. W pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2021 r. poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm. - dalej w skrócie "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz procesowego normującymi podstawowe zasady postępowania administracyjnego. Wskazać w związku z tym trzeba, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w graniach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Sąd kontrolując w zakreślonych wyżej granicach legalność decyzji Wojewody Lubelskiego, mocą której utrzymano decyzję organu pierwszej instancji w zakresie odmowy zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z instalacjami zewnętrznymi na działkach nr [...] i [...] w miejscowości Z. P., gm. K., podzielił w całości argumentację organów administracji. Rozważania w sprawie rozpocząć należy od przywołania art. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo Budowlane (obecnie t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm.) wg. stanu prawnego na dzień wydania zaskarżonej decyzji. Mianowicie przepis ten stanowi, że każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Z tego przepisu, interpretowanego w świetle zasady ogólnej praworządności (art. 6 k.p.a.), mającej rangę zasady konstytucyjnej (zob. art. 7 Konstytucji RP) wynika, że w przypadku, gdy organ administracji zamierza odmówić inwestorowi, legitymującemu się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, zatwierdzenia projektu budowlanego lub udzielenia pozwolenia na budowę winien wskazać konkretny przepis prawa uzasadniający taką odmowę. W okolicznościach niniejszej sprawy takim przepisem jest art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego który, określa zakres i formę dopuszczalnej ingerencji organów architektoniczno - budowalnych. Mianowicie, przywołany przepis kolejno wymienia jakie czynności musi podjąć organ celem kompleksowego sprawdzenia projektu budowlanego. Po pierwsze działania organu sprowadzają się do oceny zgodności (podkreślenie Sądu) projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Następnie organ sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami w szczególności techniczno-budowlanymi, kompletność projektu, wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz czy projekt ten został sporządzony przez osobę posiadającą właściwe (w rozumieniu przepisów rozdziału 2 ustawy) uprawnienia budowlane. W razie stwierdzenia nieprawidłowości we wskazanym zakresie organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia (art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego). Jak wynika z akt sprawy organy rozstrzygające wnikliwie i rzetelnie sprawdziły przedstawione mu dokumenty czyniąc zadość powyższym regulacjom. Zgodnie natomiast z art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego organ właściwy do udzielania pozwolenia na budowę zobowiązany jest do wydania pozytywnego rozstrzygnięcia, jeśli wnioskowane zamierzenie inwestycyjne czyni zadość wszystkim wymogom wynikającym z konkretnych przepisów prawa tj. art. 35 ust. 1 i art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego, a ma obowiązek odmówić udzielenia pozwolenia wówczas, gdy wnioskowana inwestycja nie spełnia chociażby jednej ustawowej przesłanki wynikającej ze skonkretyzowanej normy prawnej. W ocenie Sądu organy właściwie oceniły, że projekt budowlany nie spełnia wymogu zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego dla terenu objętego przedmiotową inwestycją, co jest jedyną kwestią sporną mającą podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. W tych warunkach rozpocząć należy od podkreślenia, iż z przyjętego w powszechnym rozumieniu znaczenia pojęcia "zgodności" danego aktu z innym wynika, że jest to stopień znacznie silniejszy niż "spójność" czy też "niesprzeczność", a zatem z woli ustawodawcy nie można w takim przypadku stosować wykładni rozszerzającej. Tak więc powyższa norma bezsprzecznie obliguje organ do dokonania oceny takiej zgodności, a negatywny wynik ustaleń co do omawianej zgodności przekreśla możliwość wydania pozytywnej decyzji o pozwoleniu na budowę. Mając powyższe na uwadze należy wskazać, że organy orzekające w sprawie właściwie odczytały zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i stwierdziły ich sprzeczność z planowaną inwestycją. W niniejszej sprawie przeznaczenie terenu działek skarżących określa uchwała Nr III/39/2002 Rady Gminy Konopnica z dnia 30 grudnia 2002 r. w sprawie zmiany miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy Konopnica – część wschodnia (Dz. Urz. Woj. Lubel. z dnia z 25 lutego 2003 r., Nr 24, poz. 933 – dalej jako m.p.z.p.). Uchwała ta jako akt prawa miejscowego ma moc powszechnie obowiązującą na obszarach nią objętych i jej ustalenia wiążą organy administracji publicznej wszystkich szczebli. Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują zaś wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości (art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Oznacza to, że ustalenia planów miejscowych mogą zawierać ograniczenia w zakresie władztwa nad gruntem. Jeżeli zatem plan miejscowy zakazuje na danym terenie lokalizacji i budowy obiektów budowlanych bądź też dopuszcza możliwość lokalizacji i budowy jedynie ściśle określonych obiektów, organ administracji publicznej nie może wydać decyzji niezgodnej z tym planem. Plan miejscowy ustala porządek normatywny, który staje się przedmiotem konkretyzacji w aktach administracyjnych np. w pozwoleniach na budowę, bowiem reguluje kwestie związane z budową nowych budynków oraz ich parametrów. Tym samym rozstrzygające w indywidualnych sprawach organy związane są treścią przepisów obowiązujących planów miejscowych, które mają moc wiążącą erga omnes. Jak prawidłowo wskazały organy działki inwestorów objęte inwestycją zlokalizowane są na obszarze oznaczonym w m.p.z.p. jako RP – teren rolny bez prawa zabudowy oraz MR – teren zabudowy zagrodowej. Natomiast przedmiotowa inwestycja została zlokalizowana w całości na terenie RP. Część tekstowa m.p.z.p. stanowi, że na tych terenach wyklucza się lokalizację nowych obiektów i urządzeń budowlanych, z wyłączeniem dróg i sieci infrastruktury określonych w planie. Obowiązuje zakaz lokalizacji nowej zabudowy poza zabudowaną działką (§ 12 pkt II ppkt 1 i 2 m.p.z.p). Bezspornym zatem jest, iż funkcja rolna z określonym zakazem nowej zabudowy jest funkcją podstawową tego terenu. Ta zaś okoliczność nie mogła zostać pominięta przez rozstrzygające organy. Co więcej, w ocenie Sądu, przywołana treść zapisów m.p.z.p. jest jasna i zrozumiała. Tym bardziej nie jest dopuszczalne relatywizowanie zapisów tego planu wbrew ich literalnemu brzmieniu oraz wyraźnego jego oznaczenia w części graficznej m.p.z.p., co w istocie czyni strona skarżąca. Odnosząc się zaś do zarzutów skargi podnieść należy, iż niezasadne jest zawarte tam stanowisko. Nie ma bowiem najmniejszej racji strona skarżąca wskazując, że część północna przedmiotowego terenu leży na obszarze MR, a część południowa na obszarze MN – tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz, że brak jest odnośnika opisu, że są to tereny RP (bez prawa zabudowy). Po pierwsze nie może budzić żadnych wątpliwości, że tekst planu i rysunek planu stanowią jedną całość, część tekstowa stanowi jego treść, natomiast część graficzna wskazuje za pomocą przyjętych kolorów, symboli i nazewnictwa powiązanie z częścią tekstową planu (art. 20 ust. 1 zd. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu m.p.z.p.). W przedmiotowym planie z uwagi na jego lepszą czytelność dokonano rozróżnienia terenów o różnym przeznaczeniu nie tylko za pomocą pogrubionych linii lecz przede wszystkim za pomocą kolorów, co jest powszechną praktyką przy tworzeniu planów miejscowych. I tak tereny zabudowy zagrodowej (MR) oznaczone są kolorem pomarańczowy, terenu upraw polowych (RP) kolorem żółtym, a tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (MN) kolorem szarym. Ponadto, m.p.z.p. wprowadza do każdego terenu linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu, tworząc zamknięte pola. Analiza części graficznej planu jednoznacznie wskazuje, że teren MR (kolor pomarańczowy) biegnie od zachodu wzdłuż drogi, a następnie - przed działka skarżących – kończy się i odbija na północ tworząc odsadzkę, jednocześnie pozostawiając wzdłuż drogi teren o innym przeznaczeniu (RP) kolor żółty, za którym dopiero znajduje się niewielki obszar oznaczony symbolem MN i szarym kolorem. To, że teren zamknięty od południa drogą, od zachodu i północy terenem MR i od wschodu terenem MN nie został oznaczony symbolem RP w żaden sposób nie oznacza takiego jego przeznaczenia. Wynika to zarówno z istniejących linii rozgraniczających teren o różnym przeznaczeniu oraz istniejącego rozróżnienia kolorystycznego. Nie ma zatem żadnych wątpliwości, że teren inwestycji położony jest na obszarze RP, wykluczającym planowaną zabudowę. W tych okolicznościach, w ocenie Sądu należy podzielić stanowisko organów, że lokalizacja planowanego przedsięwzięcia jest sprzeczna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a w związku z tym nie można wydać decyzji o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego. Zabudowa tego typu nie może bowiem powstać na tym obszarze. Wskazać jednocześnie należy, że w przedmiotowej sprawie, nie było jakiejkolwiek możliwości dokonania wykładni m.p.z.p. na korzyść uprawnień właścicielskich, czego domagali się skarżący. Takie działanie mogłoby znaleźć zastosowanie wyłącznie w przypadku pojęć i zapisów niejasnych, których znaczenia prawnego nie można ustalić przy uwzględnieniu wykładni językowo-logicznej, co w sprawie nie miało miejsca. Wolność zabudowy nie oznacza bowiem dowolności w zagospodarowaniu terenu, które to ustalenia należą do organu prawodawczego gminy poprzez uchwalenie planu miejscowego. Natomiast ustalenia planów zagospodarowania przestrzennego właśnie bardzo często zawierają ograniczenia w zakresie określonego w art. 140 Kodeksu cywilnego władztwa nad gruntem. Wówczas tylko w tak określonych granicach właściciel może korzystać z gruntu, dokonywać jego zabudowy i rozporządzać nim. Tym samym sąd nie dopatrzył się również zarzucanego w skardze naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., uznając, że ustalenia organów poczynione zostały na podstawie całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego i zebranego w sposób wyczerpujący, czyli przy podjęciu wszelkich niezbędnych kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego dla wydania przedmiotowej decyzji, który oceniony został przez organy w sposób swobodny, a nie dowolny. O przekroczeniu granic swobodnej oceny dowodów można bowiem twierdzić jedynie w sytuacji, gdy organ administracji pozostawia poza swoimi rozważaniami argumenty podnoszone przez stronę i pomija istotne dla sprawy materiały dowodowe lub dokonuje ich oceny wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego, co nie miało miejsca w przedmiotowej sprawie. W tym stanie rzeczy uznając, że zaskarżona decyzja jest zgodna z obowiązującymi przepisami, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.