II SA/Lu 1055/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Sidor, Sędziowie Asesor WSA Wiesława Achrymowicz (spr.), Asesor WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Asystent sędziego Łucja Krasińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lutego 2006 r. sprawy ze skargi M. i K. małżonków S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]., znak: [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta z dnia września [...], Nr [...] które nie podlegają wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz M. i K. małżonków S. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...], po rozpatrzeniu odwołania M. i K. małżonków S., zmieniło decyzję organu pierwszej instancji i nałożyło na odwołujących się obowiązek uiszczenia opłaty adiacenckiej w podwyższonej kwocie 504 zł, w terminie 14 dni od dnia, gdy decyzja stanie się ostateczna. Jednocześnie orzekło o rygorach na wypadek zwłoki lub opóźnienia w płatności oraz o ustawowo normowanym kryterium waloryzacji tej kwoty. W uzasadnieniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało na ustalenie, że małżonkowie S. są właścicielami działki o numerze ewidencyjnym 249, położonej w B. P. przy ulicy Cj. Działka ta nie jest wykorzystywana na cele rolne, pozostając w obrębie przeznaczenia na cele mieszkaniowe. Na podstawie decyzji z dnia 21 marca 2003 r. o pozwoleniu na budowę, wybudowano ze środków publicznych ulicę Chłodną w sposób umożliwiający włączenie się wszystkich posesji przy niej położonych i zapewniający wykorzystywanie tych nieruchomości zgodnie z przeznaczeniem. Wykonano jezdnię z betonu asfaltowego z obustronnym chodnikiem z kostki brukowej oraz wjazdami na posesje także z kostki brukowej. Taki sposób zrealizowania inwestycji potwierdza inwentaryzacja drogi, sprawozdanie techniczne z odbioru końcowego i operat laboratoryjny. Odbiór wykonanych prac nastąpił w dniu 16 sierpnia 2004 r., co zostało udokumentowane protokołem ostatecznego odbioru robót. Zdaniem Kolegium istniejący stan rzeczy stwarza warunki do podłączenia także działki o numerze ewidencyjnym 249 do wybudowanej drogi i korzystania z niej. Z dokumentów zgromadzonych w sprawie wynika jednoznacznie, że do działek położonych przy drodze zostały wykonane zjazdy w ramach chodnika. Małżonkowie S. niezasadnie rozstrzygające znaczenie przypisują różnicy poziomu między nawierzchnią wykonanej drogi a wjazdem na tę drogę w obszarze ich nieruchomości. Zarzuty odwołujących się odnośnie konieczności przebudowy wjazdu na wybudowaną drogę dotyczą komunikacji w obrębie ich działki. Natomiast jak to wynika z operatu szacunkowego, sporządzonego przez uprawniony podmiot i zgodnie z wymogami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz regulacjami doń wykonawczymi, wykonana inwestycja drogi publicznej wpłynęła na wzrost wartości nieruchomości także odwołujących się o kwotę 1008 zł. Stąd skoro na mocy uchwały Rady Miejskiej w Białej Podlaskiej Nr II/8/98 z dnia 26 lutego 1998 r. obowiązuje 50 % stawka opłaty adiacenckiej, to w sprawie niniejszej daje to kwotę 504 zł, wskazaną w osnowie decyzji organu odwoławczego. Należność ta nie podlega zmniejszeniu o zwaloryzowaną kwotę 10 000 zł, uiszczoną w latach osiemdziesiątych na roboty budowlane przedsięwzięte w tamtym okresie w ramach realizowania utwardzenia nawierzchni ulicy C. Brak ku temu podstawy prawnej. Upłynął już okres czasu w wymiarze trzech lat dla ustalenia z tego tytułu obowiązku poniesienia opłaty adiacenckiej, kiedy to jedynie można skutecznie zgłaszać żądanie zaliczenia wniesionych należności. Obecna budowa ulicy Chłodnej podlega kwalifikacji, jako zupełnie nowa, samodzielna inwestycja, w żaden sposób nie powiązana z robotami budowlanymi przy ulicy C. realizowanymi w latach osiemdziesiątych. Aktualnie z tytułu budowy drogi na podstawie pozwolenia budowlanego z 21 marca 2003 r. adresaci niniejszej decyzji nie ponosili żadnych nakładów finansowych. W dalszej kolejności Kolegium odniosło się do regulacji zawartej w art. 139 k.p.a. Stanęło na stanowisku, że dokonane przez organ pierwszej instancji pomniejszenie opłaty adiacenckiej o zwaloryzowaną należność uiszczoną przez małżonków S. w latach osiemdziesiątych zostało dokonane z rażącym naruszeniem prawa, jako sprzeczne z jednoznaczną treścią przepisu prawa materialnego. Powyższe stanowi o zasadności rozstrzygnięcia drugoinstancyjnego zwiększającego rozmiar opłaty adiacenckiej, spoczywającej na odwołujących się, wobec eliminacji potrącenia. Jednocześnie na gruncie unormowań stanowionych dla opłaty adiacenckiej bez rozstrzygającego znaczenia pozostaje trudna sytuacja zdrowotna czy materialna adresatów tego obowiązku. Podsumowując, Samorządowe Kolegium Odwoławcze tytułem materialnoprawnej podstawy powziętej decyzji powołało unormowania art. 144 do art. 146 oraz art. 154 i art. 156, przy braku wyłączeń z art. 143 ust. 1 i niezrealizowaniu hipotezy art. 148 ust. 4 wszystkie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Na wskazane rozstrzygnięcie administracyjne skargę złożyli M. i K. małżonkowie S., wnosząc o jego uchylenie oraz wybudowanie lub pokrycie kosztów budowy zjazdu na ich działkę oraz ogrodzenia od strony ulicy. W uzasadnieniu wskazywali okoliczność współfinansowania w latach osiemdziesiątych urządzenia nawierzchni ulicy C. z betonowych płyt. Powyższe w przekonaniu skarżących stanowi ich finansowy udział w budowie ulicy, który pomimo późniejszego usunięcia betonowych płyt, z racji budowy kolektora, nie został im zwrócony ani w inny sposób zrekompensowany. Nadto aktualnie, w wyniku zrealizowanej inwestycji drogowej nawierzchnia ulicy C. uległa podwyższeniu na szerokości działki skarżących o około 60 cm. Ten stan rzeczy spowodował konieczność przebudowy ogrodzenia działki skarżących i z tego tytułu ponieśli wydatek w wysokości 2500 zł. Ta okoliczność nie została uwzględniona przez organ podejmujący zaskarżoną decyzję, przy niezasadnym stwierdzeniu, że jest to sprawą wyłącznie właścicieli nieruchomości przyległej do drogi. Tej treści stanowisko naraziło skarżących na istotne straty materialne, tym dotkliwsze, że oboje wymagają kosztownego leczenia, a stan zdrowia każdego z nich jest poważny. Aktualnie istniejąca, podwyższona nawierzchnia drogi powoduje jeszcze konieczność przebudowy wjazdu na ich posesji, z czym wiążą się kolejne istotne wydatki. Do tego czasu skarżący są faktycznie odcięci od możliwości korzystania z ulicy C. Na tej podstawie formułowali stanowisko, że wartość ich nieruchomości nie wzrosła. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wnosiło o jej oddalenie w pełni podtrzymując stanowisko oraz jego faktyczną i prawną argumentację, wyrażone w zaskarżonej decyzji. Akcentowało brak rozstrzygającego prawnie znaczenia okoliczności czy skarżący zamierzają korzystać z wybudowanych urządzeń. Istotne jest, że zostały stworzone warunki dla korzystania z nowej drogi. Natomiast po wybudowaniu drogi, gdy bezsprzecznie wzrosła z tego tytułu wartość nieruchomości skarżących, organ kierując się przede wszystkim kryterium gospodarności, w sposób uprawniony zdecydował o zastosowaniu dyspozycji unormowań ustawy o gospodarce nieruchomościami dla ustalenia obowiązku poniesienia przez skarżących rozważanej formy daniny publicznej, w postaci opłaty adiacenckiej. Nakłady już poniesione oraz te planowane w przyszłości, podnoszone u podstaw zarzutów skargi, pozostają bez związku z ustaloną opłatą adiacencką. W następstwie nie mogą powodować zmniejszenia publicznoprawnej należności z omawianego tytułu. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając skargę zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych, kognicji sądowoadministracyjnej została poddana kontrola legalności działań organów administracji publicznej. Kontrolowane decyzje powzięte w toku instancji tego rozstrzygającego kryterium nie spełniają ze względów proceduralnych. Zgodnie z art. 144 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami właściciele nieruchomości uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich. Unormowanie art. 143 ust. 2 ostatnio powołanej ustawy do urządzeń infrastruktury technicznej zalicza także drogi. Następnie w myśl art. 145 ust. 1 tejże ustawy o gospodarce nieruchomościami właściwy organ może w drodze decyzji ustalić opłatę adiacencką po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej, w tym do korzystania z wybudowanej drogi. W myśl art. 146 ust. 1 rozważanej ustawy ustalenie i wysokość tej należności publicznoprawnej są w pierwszej kolejności uwarunkowane wzrostem wartości nieruchomości spowodowanym budową konkretnego urządzenia infrastruktury technicznej. Natomiast w okolicznościach kontrolowanego postępowania administracyjnego nie zostało wyjaśnione w sposób poparty wyczerpującym materiałem dowodowym czy wybudowanie ulicy C. spowodowało realny wzrost rynkowej wartości nieruchomości skarżących. Na okoliczność twierdzeń skarżących odnośnie stanu istniejącego na gruncie nie został przeprowadzony dowód z oględzin. Przedłożony operat szacunkowy także nie zawiera odniesienia do argumentów skarżących o aktualnie istniejącym stanie konkretnie na nieruchomości skarżących. W następstwie organy procedujące w toku instancji nie poczyniły w sposób wyczerpujący i wszechstronny ustaleń faktycznych dla przesądzenia czy w istocie po wybudowaniu drogi zgodnie z dokumentacją techniczną rzeczywiście zostały przez inwestora stworzone warunki do korzystania z wybudowanej drogi od działki skarżących i czy rynkowa wartość nieruchomości skarżących realnie wzrosła, w szczególności w świetle dotychczas niezweryfikowanych dowodowo twierdzeń skarżących o istotnie wyższym poziomie nawierzchni nowej drogi. Reasumując, stanowczo należy jednoznacznie wyjaśnić czy stan istniejący aktualnie na gruncie stwarza warunki do korzystania z wybudowanej drogi w rozumieniu art. 145 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, czy też warunki do korzystania z tej inwestycji infrastruktury technicznej powstaną dopiero po poniesieniu koniecznych nakładów ze strony skarżących. W dalszej kolejności, stosownie do wyniku zupełnego postępowania wyjaśniającego i rozważenia jego rezultatu w kontekście przesłanki stworzenia przez inwestora inwestycji drogowej warunków do korzystania z wybudowanej drogi, wzrostu z tego tytułu wartości nieruchomości skarżących, organy rozstrzygające w toku instancji szczególnie wnikliwie winny rozważyć i ocenić celowość skorzystania z ustawowej możliwości ustalenia opłaty adiacenckiej, zwłaszcza jeśli zaistnieje sytuacja, że nawet przy stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi, wartość wymaganych nakładów spoczywających na skarżących dla wykonania robót budowlanych, wynikłych z racji samego zrealizowania inwestycji drogowej, przekroczy kwotę wzrostu wartości nieruchomości skarżących z omawianego tytułu. Na gruncie rozważanych regulacji ustawy o gospodarce nieruchomościami nie można pomijać dowodowej weryfikacji twierdzenia skarżących, że warunki do korzystania z nowej drogi zostaną stworzone dopiero w wyniku poniesienia z ich strony znacznych nakładów, gdyż istniejąca różnica poziomów między nawierzchnią drogi a nieruchomością skarżących wyklucza w rzeczywistości możliwość korzystania z tej drogi. Wymagane jest zatem przeprowadzenie dowodu z oględzin na okoliczność stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, wywodzonej w sprawie konieczności poniesienia nakładów. Jeśli na tej podstawie organy rozstrzygające dojdą do przekonania o celowości sporządzenia szacunku na okoliczność wzrostu wartości nieruchomości skarżących, opiniujący rzeczoznawca wyraźnie winien odnieść się w sporządzanym operacie szacunkowym do stanowiska skarżących w objętej sporem materii. Ściśle rzecz ujmując, jeśli istniejący stan rzeczy stwarza warunki do korzystania z wybudowanej drogi a mimo to istnieje uzasadniona konieczność przedsięwzięcia robót budowlanych ze strony skarżących, dyktowana realizacją rozważanej inwestycji drogowej, należy zbadać czy okoliczność ta co do zasady ma i w jakim rozmiarze wpływ na realny wzrost rynkowej wartości nieruchomości skarżących. W tym stanie sprawy administracyjnej, decyzje organów podjęte w toku instancji naruszają unormowania art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a., która to wadliwość mogła mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia o poniesieniu opłaty adiacenckiej. Natomiast w pełni podlega podzieleniu stanowisko Kolegium o braku podstaw prawnych do jakiegokolwiek pomniejszania opłaty adiacenckiej o należności uiszczone na poczet robót budowlanych przy ulicy C. w latach osiemdziesiątych. Z tych względów na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz przy zastosowaniu art. 135 i art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. Orzeczenie o kosztach postępowania sądowego uzasadnia art. 200 ostatnio powołanej ustawy.