II SA/Lu 1056/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Danuta Małysz, Sędziowie WSA Halina Chitrosz, NSA Irena Szarewicz-Iwaniuk (spr.), Protokolant specjalista Magdalena Futyma, po rozpoznaniu w dniu 30 czerwca 2004 r. sprawy ze skargi W. S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]. Nr [...] w przedmiocie odmowy wydania nakazu rozbiórki - uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...]. nr [...] Zaskarżoną decyzją, działając na podstawie art. 138§ 1 pkt. 2 kpa oraz art. 48, art.80 ust. 2 pkt. 2 i art.. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane, po rozpatrzeniu odwołania W.S. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2003r. znak: [...] odmawiającej wydania decyzji nakazującej rozbiórkę budynku gospodarczego wybudowanego przez J.K. na działce nr geod. [...] położonej w F. – uchylił decyzje organu I instancji w całości i odmówił nakazania rozbiórki części o wymiarach zewnętrznych 4,70m x 6,90m budynku gospodarczego wybudowanego przez J.K. na działce nr geod. [...] położonej w F, zlokalizowanego w granicy z działką W.S. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ II instancji wskazał, iż decyzją z dnia [...].11.1993r. J.K. uzyskał pozwolenie na budowę budynku gospodarczego o wymiarach 12mx4,50m na działce nr ewid. [...] w F. W wyniku prowadzonego postępowania wyjaśniającego, w trakcie oględzin dokonanych w dniu 15.06.1997r. organ I instancji stwierdził fakt wybudowania budynku o wymiarach 13m x 6,90m oraz na przedłużeniu budynku w granicy nieruchomości fundamentów o wymiarach 4,70 x 6,90m. Uznając, iż inwestor realizuje budynek w warunkach istotnych odstępstw od pozwolenia na budowę organ I instancji postanowieniem wstrzymał roboty budowlane, a następnie decyzją z dnia [...].08.1997r. zobowiązał inwestora do przedłożenia w terminie do 15.10.1997r. określonych dokumentów związanych z realizowanym budynkiem wraz z projektem na dokończenie robót budowlanych. W związku z wywiązaniem się przez inwestora z nałożonych obowiązków decyzją z dnia [...].09.1997r. organ I instancji udzielił J.K. pozwolenia na wznowienie wstrzymanych robót budowlanych. Rozpatrując sprawę w wyniku wniesionego przez W.S. – właściciela sąsiedniej nieruchomości - odwołania Wojewoda decyzją ostateczną z dnia [...].11.1997r. [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Wyrokiem z dnia 10.12.1998r. Naczelny Sąd Administracyjny – Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie sygn. akt IISA/Lu 1640/97 uchylił ww. decyzję ostateczną zarzucając, ze nie wyjaśniono, czy zalane przez inwestora fundamenty stanowią nową inwestycję czy łączą się z budynkiem, na budowę którego inwestor uzyskał pozwolenie na budowę w 1993r. Organ odwoławczy, po ponownym rozpatrzeniu odwołania, uchylił decyzję organu I instancji w przedmiocie udzielenia J.K. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Prowadząc postępowanie wyjaśniające organ I instancji w dniu 26.07.1999r. ustalił w toku oględzin, iż budowa budynku została już zakończona. po odkopaniu fundamentów stwierdzono bark widocznego oddzielenia na połączeniu fundamentów obu części budynku. Widoczne jest pęknięcie na połączeniu ścian obu części budynku. Inwestor twierdził, iż całość fundamentów wykonał w 1993r., lecz ze względów finansowych realizował tylko część budynku, a drugą część zrealizował na wykonanych wcześniej fundamentach po uzyskaniu decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych. Wg W.S. inwestor w 1993r. wybudował budynek o wymiarach 13m x 6,90m, a w marcu 1997r. wylał dodatkowe fundamenty pod nowy budynek o wymiarach 6,90m x 4,70m. Wersję inwestora potwierdziły oświadczenia trzech świadków, wersję W. S. oświadczenie jednego świadka. Organ I instancji przyjął, iż budynek o wymiarach 6,90m x 4,70m jest nową inwestycją i decyzją z dnia [...] listopada 1999r. znak [...] nakazał inwestorowi jego rozbiórkę. Uznając, iż w sprawie nie mogą mieć zastosowania przepisy art. 48 Prawa budowlanego organ II instancji decyzją z dnia [...] stycznia 2000r.znak [...] uchylił decyzję organu I instancji i umorzył postępowanie prowadzone w trybie art. 48 ustawy. Zasadności takiego rozstrzygnięcia nie podzielił Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie, który wyrokiem z dnia 31.05.2001r. sygn. akt II SA/Lu 177/00 uchylił ww. decyzję ostateczną. Po ponownym rozpatrzeniu odwołania organ II instancji uchylił decyzję organu I instancji z dnia [...].11.1999r. [...] i sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia. W dniu [...].11.2002r. organ I instancji wydał decyzję nakazująca J.K. przedłożenie do dnia 31.12.2002r. projekt budowlany wybudowanego budynku uwzględniający stan istniejący. Na skutek odwołania W.S. decyzja ta została uchylona przez organ II instancji i sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia. W wyniku kolejnego rozpatrzenia sprawy decyzją z dnia [...] maja 2003r. [...] organ I instancji odmówił wydania decyzji nakazującej rozbiórkę wybudowanego przez J.K. budynku gospodarczego uznając, że sporna część budynku stanowi jedną inwestycję, która realizowana była na podstawie pozwolenia na budowę z dnia 19.11.1993r., aczkolwiek z istotnymi odstępstwami od jego warunków, polegającymi na zwiększeniu wymiarów budynku. Ustaleń tych dokonano na podstawie oględzin z dnia 27 lipca 1999r. , w czasie których nie stwierdzono wizualnie oddzielenia na połączeniu fundamentów poszczególnych części budynku, przez co nie można stwierdzić, że wykonane były w różnym czasie, jak twierdzi W. S. Kolejnych oględzin dokonano w dniu 10 maja 2002r. i stwierdzono, że pod cokołem budynku znajduje się fundament betonowy, co podważa twierdzenie strony przeciwnej, iż ściana spornej części budynku znajduje się na cokole pod ogrodzenie zagłębionym na głębokość ok. 35 cm, przez co stwarza zagrożenie jego bezpieczeństwa. Od decyzji tej odwołanie wniósł W.S. podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko, co do faktu, iż część budynku o wymiarach 4,7m x 6,90m stanowi samowolę budowlaną, a ściana tej części budynku zlokalizowana w jego granicy stoi na fundamentach zagłębionych ok. 25 cm. Rozpatrując odwołanie organ II instancji zgodził się ze stanowiskiem organu I instancji, iż zebrany w sprawie materiał dowodowy, w szczególności protokół oględzin z dnia 26 lipca 1999r., w którym stwierdzono brak widocznego oddzielenia na połączeniu fundamentów obu części budynku, pozwala na przyjęcie, że sporna część o wymiarach 4,70m x 6,90m i budynek, na który inwestor uzyskał pozwolenie na budowę w 1993r. stanowią jedną inwestycję, która byłą realizowana na podstawie pozwolenia na budowę, choć z istotnymi odstępstwami od jego warunków. W sprawie zastosowanie znajduje zatem przepis art. 50 i 51 Prawa budowlanego, a nie art. 48, czego żąda odwołujący się. W tych okolicznościach należało orzec jak w decyzji. Na powyższą decyzję skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł W.S. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji, w obszernym uzasadnieniu skargi skarżący przytacza dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie i podtrzymuje swoje twierdzenia. Z treści skargi wynika, iż kwestionuje on sposób zebrania i oceny przez organy administracji zebranego materiału dowodowego, a w związku z tym wyciągnięte na tej podstawie wnioski w zakresie stanu faktycznego sprawy, a co za tym idzie błędne zastosowanie przepisów prawa materialnego. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wnosił o jej oddalenie i podtrzymywał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie wskazać należy, iż z dniem 1 stycznia 2004 roku utraciła moc ustawa z dnia 11 maja 1995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym ( Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.) - art. 3 i 106 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ) i przestały funkcjonować ośrodki zamiejscowe tego Sądu, a w ich miejsce powstały wojewódzkie sądy administracyjne – art. 85 powołanej ustawy. Stosownie do art. 97 § 1 powołanej ustawy sprawy, w których skargi wniesione zostały do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1.01.2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skarga w rozpatrywanej sprawie wniesiona została przed 1.01.2004r., a zatem podlegała rozpoznaniu na podstawie przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przystępując do merytorycznego rozpoznania sprawy wskazać przede wszystkim należy, iż sprawa niniejsza byłą już przedmiotem rozpoznania przez tut. Sąd. M.in. w uzasadnieniu wyroku z dnia 10 grudnia 1998r. w sprawie sygn. akt II SA/Lu 1640/97 w przedmiocie pozwolenia na wznowienie robót budowlanych Sąd wskazał, iż zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia mają ustalenia faktyczne, czy zalane przez inwestora fundamenty są nową inwestycją, czy "starą", tzn. czy łączą się z budynkiem gospodarczym, na który inwestor uzyskał pozwolenie w 1993r. Ustalenia faktyczne poczynione przez organy administracji nie są w tym zakresie wystarczające, a od tego zależy zastosowanie właściwej normy prawa materialnego – art. 48 lub art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane /k.- 14/. Powyższe potwierdził również w swoim wyroku NSA w sprawie sygn. akt II SA/Lu 177/00 w przedmiocie nakazania rozbiórki budynku gospodarczego, gdzie uchylając zaskarżoną decyzję zarzucił organowi II instancji orzeczenie z naruszeniem art. 30 ustawy o NSA, a nadto wskazał " gdyby nawet okazało się, że w sprawie należy stosować tryb przewidziany w art. 51 Pr. bud., to nie dawało to podstaw do umorzenia postępowania / w trybie art. 48 k.- 32 /. Ferując zaskarżoną decyzję organ II instancji, podzielając ustalenia faktyczne organu I instancji przyjął, w szczególności na podstawie protokołu oględzin z dnia 26 lipca 1999r. /k.- 17/, iż "sporna część budynku o wymiarach 4,70m x 6,90m i budynek na który w 1993r. inwestor uzyskał pozwolenie na budowę stanowią jedną inwestycję"... Ustalenia te dokonane jednak zostały z istotnym naruszeniem przepisów postępowania, w tym w szczególności art. 7, art. 77. art. 78, art., 80, art. 81 oraz art. 107§ 3 kpa. Powołując się na protokół oględzin z dnia 26 lipca 1999r., jako stanowiący podstawę ustaleń faktycznych sprawy, organy obu instancji nie wyjaśniły, co miało istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia, dlaczego przyjęły, iż "sporna część budynku o wymiarach 4,70m x 6,90m i budynek na który inwestor uzyskał w 1993r. pozwolenie na budowę stanowią jedną inwestycję, która była realizowana na podstawie pozwolenia na budowę", choć w protokole tym w toku oględzin stwierdzono: " na działce nr [...]... stanowiącej własność J.K. istnieje budynek gospodarczy o wymiarach 6,90 x 13,00m. Przy istniejącym budynku gospodarczym na jego przedłużeniu... Pan K. wykonał murowany budynek gospodarczy o wymiarach 6,90 x 4,70m – stan surowy zamknięty. Stosownie do art. 3 pkt. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane ( t. jedn. z 2000r. dz. U. Nr 106, poz. 1126 ze zm.) przez budynek należy rozumieć taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. Z powyższego protokołu, sporządzonego przez pracowników Nadzoru Budowlanego wynika więc, że na działce istnieją dwa odrębne budynki ( budynek ... oraz budynek ). Dokonując ustaleń faktycznych sprawy na podstawie powyższego protokołu organy obu instancji w ogóle nie odniosły się do tego fragmentu jego zapisu, choć ma on istotne znaczenie w okolicznościach faktycznych sprawy. Przyjmując, iż całość fundamentów wykonana została w 1993r. nie ustosunkowano się do wyjaśnień inwestora –J.K., złożonych w toku pierwszych w tej sprawie oględzin w dniu 15.06.1997r., iż fundamenty wykonane były w 1994r. /.k- 6 /, a to w sposób istotny narusza treść art. 107§ 3 kpa. Zasada swobodnej oceny dowodów, wyrażona w art. 80 kpa, nie oznacza dowolności. Swobodna ocena dowodów musi być bowiem dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz zachowaniem określonych reguł tej oceny. Musi zatem opierać się na prawidłowo zebranym materiale dowodowym, ocena powinna być oparta na wszechstronnej ocenie całokształtu materiału dowodowego, organ powinien dokonać oceny wartości i znaczenia dowodów dla toczącej się sprawy. Ocena ta winna znaleźć swój wyraz w motywach decyzji, co wyraźnie wynika z treści art. 107§ 3 kpa, przy czym rozumowanie w wyniku którego organ ustala istnienie okoliczności faktycznych, powinno być zgodne z prawidłami logiki. Dodatkowo wskazać należy, iż aby możliwa była subsumcja faktu uznanego za udowodniony, pod stosowana normę prawną niezbędne jest uznanie za udowodniony fakt na podstawie określonych materiałów i przyjętej teorii dowodów. Zasady postępowania organu regulują przepisy prawa procesowego, które określają cały ciąg czynności organu administracji publicznej i innych podmiotów postępowania, od chwili wszczęcia postępowania, przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego i podjęcie decyzji. Działanie na podstawie prawa oznacza obowiązek zastosowania przepisów prawa procesowego przez organ prowadzący postępowanie. Podnieść należy, iż określony fakt może być uznany za udowodniony, jeżeli dowód potwierdzający ten fakt został przeprowadzony zgodnie z regułami wynikającymi z Rozdziału 4 Kodeksu postępowania administracyjnego – Dowody. Ustalając stan faktyczny sprawy organ I instancji wskazał : "Taki przebieg robót przy realizacji inwestycji potwierdzają oświadczenia trzech świadków. /.../ Po wnikliwym zbadaniu sprawy uznano, że oświadczenia złożone przez inwestora i jego świadków w przedmiotowej sprawie są wiarygodne, a wykonane fundamenty stanowią jedną inwestycje rozpoczętą w 1993r". Wskazać jednak należy, iż "oświadczenia" znajdujące się w aktach sprawy nie spełniają wymogu art. 70 kpa, ani art. 67§ 2 pkt. 2 w zw. z art. 69 kpa. Przyjęcie zaś jako podstawy orzekania zeznań świadków w formie notatki /k.-25,26 /, czy oświadczenia narusza poza ww. przepisami również przepis art. 79 kpa. Ustalenia te podzielił w całości organ odwoławczy. W takiej sytuacji skoro ustalenia faktyczne sprawy poczynione zostały z naruszeniem wyżej przytoczonych reguł postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit c powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało orzec jak w sentencji.