II SA/Lu 1056/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Czaja (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Marcinowski, Sędzia WSA Grzegorz Wałejko, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Beata Basak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 sierpnia 2015 r. sprawy ze skargi A. W. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego uchyla zaskarżoną decyzję oraz: 1. decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [....], znak: [...] 2. decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak: [...] 3. decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak: [...] 4. postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak: [...] 5. decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia [...]., [...] 6. decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak: [...] 7. decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], znak: [...] 8. decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak: [...] II SA/Lu 1056/14 U Z A S A D N I E N I E Decyzją z dnia 25 września 2014 r., nr [...], Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora N. B. w P. z dnia 5 sierpnia 2014 r., nr [...], nakazującą A. W. rozbiórkę ganku o wymiarach 4,75 x 2,04 m (z pozostawieniem istniejących legalnie fundamentów), położonego na działce nr ewid. 684 w K., przy ul. [...]. W uzasadnieniu decyzji Wojewódzki Inspektor N. B. wyjaśnił, że organ pierwszej instancji, w toku wszczętego z urzędu postępowania, ustalił, że na opisanej działce, przy budynku mieszkalnym, w miejscu rozebranego w 2001 r. starego drewnianego ganku, na istniejących fundamentach, A. W. wybudował samowolnie ganek murowany o wymiarach 4,75 x 2,04 m. Wykonane roboty budowlane polegały na rozebraniu zniszczonego ganku (części istniejącego obiektu), w tym dachu oraz ścian i wykonaniu, na pozostałych po rozbiórce fundamentach, nowych ścian z belitu oraz nowego zadaszenia. Powstały obiekt, zrealizowany został w miejscu gdzie rozebrano istniejący wcześniej obiekt. Organ uznał, że wykonane przez inwestora roboty budowlane stanowiły odbudowy obiektu, wymagającą pozwolenia na budowę. W związku ze stwierdzeniem, że inwestor nie uzyskał pozwolenia na budowę oraz uznając, że w tym przypadku zachodzi możliwość przeprowadzenia procedury legalizacyjnej, organ pierwszej instancji postanowieniem z dnia 12 listopada 2013 r., znak: [...], na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. nr 243, poz. 1623 ze zm.), nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia w terminie do 30 kwietnia 2014 r. określonych dokumentów. Wobec niewykonania przez inwestora nałożonego obowiązku w wyznaczonym terminie, wymienioną na wstępie decyzją organ pierwszej instancji, działając na podstawie art. 48 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, nakazał inwestorowi rozbiórkę opisanej części budynku mieszkalnego. Organ drugiej instancji podzielił stanowisko wyrażone we wskazanej wyżej decyzji. Zdaniem organu odwoławczego, budowa wspomnianego budynku gospodarczego nie była zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, zasadnie zatem organ pierwszej instancji wszczął w tej sprawie postępowanie legalizacyjne i nakazał inwestorowi złożenie dokumentów wymienionych w art. 48 ust. 3 ustawy – Prawo budowlane. W świetle art. 48 ust. 4 tej ustawy, jak podkreślił WINB, w przypadku niezłożenia tych dokumentów, obowiązkiem organów nadzoru budowlanego jest wydanie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu organ odwoławczy wskazał, że roboty budowlane polegające na odbudowie "ganku" nie zostały zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę w art. 29-30 Prawa budowlanego, a zatem prawidłowo wdrożono w niniejszej sprawie procedurę legalizacyjną, a wobec nie wykonania nałożonych obowiązków, zasadnie nakazały inwestorowi rozbiórkę opisanej części obiektu budowlanego. Skargę do Sądu na powyższą decyzję złożył A. W., wnosząc o jej uchylenie. Skarżący wyjaśnił, że w czasie gdy nabywał opisaną wyżej nieruchomość dwie ściany istniejącego ganku (wykonane z grubych desek drewnianych), były już zniszczone. Wykonane przez niego roboty, które organy nadzoru budowlanego zakwalifikowały jako "odbudowę" ganku, polegały w istocie na rozebraniu tych dwóch drewnianych ścian i zastąpieniu ich ścianami wymurowanymi z belitu. Skarżący podkreślił, że wbrew twierdzeniom organów nie dokonał rozbiórki części budynku mieszkalnego (ganku), lecz "wymienił" jedynie dwie ściany w istniejącym budynku. Dlatego też fundamenty i dach pozostały te same, nie zostały również zmienione gabaryty budynku. Zdaniem skarżącego, z powyższego wynika, że w świetle przepisów prawa budowlanego zrealizowane przez niego pracę należało ocenić jako remont – roboty wykonane w istniejącym obiekcie. Skarżący podniósł, że w przeznaczonym do rozbiórki ganku znajduje się pomieszczenie kuchenne wraz z łazienką, a zatem w przypadku wykonania decyzji organów obu instancji skarżący, będący osobą posiadającą orzeczenie o znacznym stopniem niepełnosprawności, pozbawiony zostałby możliwości zaspokajania we własnym domu elementarnych potrzeb fizjologicznych. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Sąd uwzględnił skargę również z innych powodów niż w niej wyrażone, mając na uwadze treść art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: "P.p.s.a."), który zobowiązuje – co do zasady – Sąd do rozpoznania całości rozstrzyganej sprawy sądowoadministracyjnej, biorąc pod uwagę wszelkie istniejące naruszenia prawa, nawet, gdy nie zostały one wskazane przez stronę skarżącą w złożonej przez nią skardze. Z akt sprawy wynika, że w dniu 19 lipca 2011 r. pracownicy Powiatowego Inspektoratu N. B. w P. przeprowadzili oględziny na działce nr ewid. 684 w K. przy ul. [...], w trakcie których stwierdzili, że na działce tej usytuowany jest budynek mieszkalny z gankiem o wymiarach około 4,75 m x 2,04 m. W ganku tym od strony działki nr ewid. 685 znajduje się okno, zlokalizowane bezpośrednio przy granicy działki nr ewid. 685, natomiast od strony podwórka w ganku znajduje się okno i drzwi wejściowe do budynku. W oparciu o oświadczenie skarżącego pracownicy organu ustalili, że pierwotnie ganek był konstrukcji drewnianej, a około 2001 roku – bez pozwolenia na budowę – zostały rozebrane drewniane ściany ganku i w ich miejsce na istniejących fundamentach wybudowane zostały ściany z betonu komórkowego. W toku oględzin skarżący oświadczył, że dach na ganku nie został zmieniony, czego nie kwestionowała uczestnicząca w oględzinach właścicielka sąsiedniej działki – D. R. (k. 1-5 akt administracyjnych pierwszej instancji). W związku z tym organ pierwszej instancji, działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust 7 ustawy Prawo budowlane decyzją z dnia 16 marca 2012 r., znak: [...], nałożył na skarżącego obowiązek wykonania i przedłożenia organowi opinii technicznej opisanego wyżej, samowolnie przebudowanego ganku – w terminie do 31 grudnia 2012 r. (k. 55-58 akt sądowych). W dniu 4 grudnia 2012 r. skarżący wywiązał się z nałożonego obowiązku przedkładając opinię techniczną z dnia 23 listopada 2012 r., wykonaną przez inżyniera T. G. – osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane, z której to opinii wynikało, że wykonana w 2001 roku wymiana dwóch ścian zewnętrznych drewnianych na murowane, poprawiła stan techniczny budynku i jego estetykę, a obiekt ten jest w należytym stanie technicznym (k. 58-61 akt administracyjnych drugiej instancji). Mając powyższe na uwadze organ pierwszej instancji decyzją z dnia 14 stycznia 2013 r., znak: [...], na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego, stwierdził wykonanie przez skarżącego nałożonego decyzją z dnia 16 marca 2012 r. obowiązku (k. 51-54 akt sądowych). W odwołaniu od wspomnianej decyzji z dnia 14 stycznia 2013 r. D. R. zarzuciła, że decyzja ta narusza prawo, albowiem prowadzi do legalizacji ściany ganku wraz z oknem usytuowanym w granicy z jej działką, co narusza przepisy techniczno-budowlane (k. 1, 2 akt administracyjnych drugiej instancji). W tej sytuacji Wojewódzki Inspektor N. B., działając z urzędu, decyzją z dnia 25 marca 2013 r., znak: [...], stwierdził nieważność wskazanej decyzji organu pierwszej instancji z dnia 16 marca 2012 r., a następnie, po rozpoznaniu odwołania D. R., decyzją z dnia 22 kwietnia 2013 r., znak: [...], uchylił decyzję organu pierwszej instancji z dnia 14 stycznia 2013 r. i umorzył postępowanie. Uzasadniając swe stanowisko organ odwoławczy stwierdził, że w świetle materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy nie budzi wątpliwości, że wykonane przez skarżącego prace stanowiły odbudowę obiektu budowlanego, która – w świetle art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego – traktowana jest jak budowa obiektu budowlanego. Do legalizacji samowolnie zrealizowanych robót należało więc zastosować art. 48 Prawa budowlanego, a nie art. 51 tej ustawy. Powyższe uchybienie, zdaniem organu odwoławczego, miało charakter rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.) i jako takie uzasadniało stwierdzenie nieważności opisanej decyzji organu pierwszej instancji z dnia 16 marca 2012 r., a w konsekwencji – uchylenie decyzji tego organu z dnia 22 kwietnia 2013 r. oraz umorzenie postępowania prowadzonego wadliwie w trybie art. 51 ust. 3 Prawa budowlanego. Zdaniem Sądu, powyższe stanowisko organu odwoławczego jest prawnie wadliwe. Po pierwsze, podkreślenia wymaga, że mając na uwadze całokształt materiału dowodowego zgromadzonego przez organy nadzoru budowlanego niedopuszczalnym było uznanie, że wykonane przez skarżącego roboty budowlane były odbudową części istniejącego obiektu budowlanego. Prawdą jest, jak wskazał organ drugiej instancji, że roboty budowlane polegające na rozebraniu całości bądź części obiektu budowlanego i wybudowaniu w jego miejsce nowego obiektu albo jego części, kwalifikować należy jako odbudowę obiektu budowlanego. Uwadze organu uszło jednak, że w rozpoznawanej sprawie taki stan faktyczny nie zaistniał. W toku przeprowadzonych czynności wyjaśniających ustalono bowiem, że skarżący "rozebrał" jedynie dwie istniejące poprzednio ściany omawianego ganku (stanowiącego część budynku mieszkalnego na działce nr ewid. 684 w K.), pozostawiając resztę istniejącego obiektu budowlanego, w tym jego fundamenty i dach. Nie sposób więc było uznać, jak to uczynił WINB, że wykonane w takim zakresie prace polegały na rozebraniu istniejącej części budynku mieszkalnego i wybudowaniu w jej miejsce nowej. Z powyższego wynika, że roboty te nie stanowiły odbudowy części budynku mieszkalnego skarżącego, lecz przebudowę tej części budynku. Wskazać należy bowiem, że przebudowa, w świetle art. 3 pkt 6a ustawy Prawo budowlane, oznacza wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. Istotne jest przy tym, że w przypadku samowolnego, to jest bez wymaganego pozwolenia na budowę, wykonania takich robót zastosowanie ma tryb legalizacji określony w art. 50 i 51 Prawa budowlanego, a nie w art. 48 tej ustawy. Skoro zaś prawidłowo PINB w P. ocenił charakter robót budowlanych, a postępowanie legalizacyjne prowadził we właściwym trybie, Sąd zobligowany był – na podstawie art. 135 P.p.s.a. – uchylić wskazane wyżej decyzje WINB z dnia 25 marca 2013 r. oraz z dnia 22 kwietnia 2013 r. Niewątpliwie bowiem, wskazane wyżej naruszenia przepisów prawa miały wpływ na wynik sprawy, a decyzje te zostały wydane w granicach rozstrzyganej przez Sąd sprawy. Ponadto należy wskazać, że uwadze organu odwoławczego rozpoznającego odwołanie D. R. od decyzji organu pierwszej instancji z dnia 14 stycznia 2013 r., znak: [...], uszło, że odwołanie to nie spełniało jednego z elementarnych składników pisma procesowego, albowiem nie zostało ono podpisane przez odwołującą się (k. 1-2 akt administracyjnych drugiej instancji) Decyzja WINB z dnia 22 kwietnia 2013 r., znak: [...], została zatem również wydana z naruszeniem przepisów art. 63 § 3 i art. 64 § 2 K.p.a. zobowiązujących do usunięcia w określonym trybie tej nieprawidłowości, pod rygorem pozostawienia tego pisma bez rozpoznania oraz zasady dwuinstancyjności (art. 15 K.p.a.). Nazwane odwołaniem pismo, obarczone jest brakiem formalnym w postaci braku podpisu wnoszącego pismo, który uniemożliwiał nadanie sprawie dalszego biegu (art. 63 § 3 w związku z art. 64 § 2 K.p.a.). Brak ten organ winien był uzupełnić w trybie art. 64 § 2 K.p.a., poprzez wezwanie odwołującej się do osobistego podpisania pisma - czego jednak nie uczynił. Co za tym idzie - zaskarżona decyzja została wydana z istotnym naruszeniem prawa, ponieważ wydał ją organ drugiej instancji mimo braku prawidłowo wniesionego odwołania strony od decyzji organu pierwszej instancji. Zauważyć trzeba również, że w obrocie prawnym nie mogą pozostać wskazane wyżej decyzje PINB z dnia 16 marca 2012 r. i z dnia 14 stycznia 2013 r. Trafnie bowiem zarzuciła w toku postępowania uczestniczka D. R., że prowadzą one do legalizacji robót budowalnych naruszających przepisy techniczne obowiązujące w budownictwie. Zarówno bowiem obowiązujące w dacie prowadzenia robót budowlanych przepisy § 12 rozporządzenie Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z dnia 14 grudnia 1994 r. (Dz. U. z 1999 r. nr 15, poz. 140 ze zm.), jak i § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z dnia 12 kwietnia 2002 r. (Dz.U. nr 75, poz. 690 ze zm.) uniemożliwiają sytuowanie w granicy nieruchomości ściany budynku, która nie spełnia wymogów bezpieczeństwa przeciwpożarowego, co nie jest spełnione w przypadku, gdy w ścianie takiej znajduje się otwór okienny. Trzeba mieć więc na uwadze, że obowiązkiem organu nadzoru budowlanego pierwszej instancji było podjęcie stosownego rozstrzygnięcia prowadzącego do usunięcia stanu niezgodnego z prawem, a nie zobowiązanie jedynie skarżącego w decyzji, wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, do przedłożenia opinii technicznej. W orzecznictwie i w doktrynie utrwalone jest przy tym stanowisko, że co do zasady nałożenie w decyzji podjętej w tym trybie tylko obowiązku przedstawienia określonych dokumentów, w szczególności ekspertyz technicznych czy opinii, było niedopuszczalne, albowiem wydając decyzję na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w takim kształcie, organ pozbawiał się w istocie możliwości merytorycznego zakończenia sprawy, co zresztą miało miejsce w rozpoznawanej sprawie (zob. A. Gliniecki w: A. Gliniecki (red.), Prawo budowlane. Komentarz, Warszawa 2014, s. 682-683 wraz z powołanymi orzeczeniami sądów administracyjnych). Podkreślenia wymaga również, że wskutek przyjęcia przez organy administracji w niniejszej sprawie błędnego trybu służącego zalegalizowaniu wykonanych przez skarżącego robót budowlanych i oparcia wydanych w sprawie rozstrzygnięć na przepisie art. 48 Prawa budowlanego, Sąd zobowiązany był – na podstawie art. 135 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c P.p.s.a. – do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz pozostałych aktów administracyjne podjętych w tej sprawie przez organy obu instancji, to jest: - postanowienia PINB w P. z dnia 12 listopada 2013 r., znak: [...], wstrzymującego prowadzenie robót budowlanych oraz nakładającego na skarżącego obowiązek dostarczenia, w zakreślonym terminie, określonych w tym postanowieniu dokumentów; - decyzji PINB w P. z dnia 21 maja 2014 r., znak: [...] 14, nakazującego skarżącemu rozbiórkę omawianego ganku; - decyzją WINB z dnia 2 lipca 2014 r., znak: [...], uchylającej w całości wskazaną wyżej decyzję PINB w P. z dnia 21 maja 2014 r. oraz przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji; - decyzji PINB w P. z dnia 5 sierpnia 2014 r., nr [...], nakazującego skarżącemu rozbiórkę opisanego ganku. Rozpoznając ponownie sprawę organy administracji, stosownie do art. 153 P.p.s.a., uwzględnią wykładnię przepisów prawa i wskazania co do dalszego postępowania zawarte w niniejszym wyroku. Organy te będą miały na uwadze, że o ile nie nastąpiły w sprawie istotne zmiany w stanie faktycznym sprawy od czasu wydania zaskarżonej decyzji, bezprzedmiotowym byłoby nakładanie na skarżącego obowiązku przedłożenia kolejnej opinii bądź ekspertyzy technicznej dotyczącej omawianej części budynku mieszkalnego skarżącego. Nie budzi wątpliwości konieczność podjęcia przez organy działań zmierzających do doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem wykonanych przez skarżącego robót budowlanych, to jest służących doprowadzeniu ściany budynku, znajdującej się bezpośrednio przy granicy z działką D. R., do wymogów ściany oddzielenia przeciwpożarowego. Wskazać należy przy tym, że z art. 152 § 1 P.p.s.a. wynika, że wobec uwzględnienia złożonej w niniejszej sprawie skargi i uchylenia zaskarżonej decyzji, do czasu uprawomocnienia się wyroku organy nadzoru budowlanego nie mają uprawnień do przymusowego egzekwowania obowiązku administracyjnego wynikającego z tej decyzji, albowiem w tym czasie zaskarżona decyzja nie wywołuje jakichkolwiek skutków prawnych, co ma istotne znaczenie dla jej wykonania. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji.