II SA/Lu 1056/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza Asesor sądowy Anna Ostrowska (sprawozdawca) Protokolant Referent Kinga Kościejewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 maja 2024 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej Budynku M. w Z. na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia 25 września 2023 r., znak: ZOA-XVII.7721.4.2023 w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. na rzecz skarżącej Wspólnoty Mieszkaniowej Budynku M. w Z. kwotę 980 (dziewięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją z dnia 25 września 2023 r., znak: ZOA-XVII.7721.4.2023, wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm., dalej: k.p.a.) oraz art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r. poz. 682 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania W. w Z., Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Lublinie (dalej: LWINB) utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta Zamość z 23 maja 2023 r., znak: PINB.5162.7.2023, nakazującą Wspólnocie rozbiórkę ogrodzenia zlokalizowanego na działce nr [...] położonej przy ul. [...] przy granicy z działką nr [...] w Z.. LWINB ustalił, ze sporne ogrodzenie znajduje się między budynkami wielorodzinnymi zlokalizowanymi przy ul. [...] i ul. [...]. Jest ono wykonane ze słupków stalowych ocynkowanych i przęseł z drutu ocynkowanego o wysokości 1,7 m. Długość ogrodzenia wynosi 60 m. Ogrodzenie biegnie w linii krawężnika. Ma ono na celu zabezpieczenie przed nagłym wtargnięciem na drogę wewnętrzną ludzi poruszających się po chodniku, w tym dzieci, i wyznacza granicę nieruchomości, tak jak pozostałe płoty budynków wybudowane przy pozostałych granicach. Organ odwoławczy przyjął, że realizacja spornego ogrodzenia jako urządzenia budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego, nie wymagała ani dokonania zgłoszenia, ani uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 29 ust. 2 pkt 20 Prawa budowlanego). LWINB wskazał ponadto, że W. w Z. przy piśmie z dnia 10 maja 2023 r. doręczyła do siedziby Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego Miasta Zamość kopię pisma K. w Z. z dnia 29 marca 2023 r., znak: [...], z którego wynika, że budynki zlokalizowane przy ul. [...] i przy ul. [...] są budynkami niskimi i nie wymagają doprowadzenia drogi pożarowej. Natomiast budynek zlokalizowany przy ul. [...] jest budynkiem średniowysokim i wymaga zapewnienia drogi pożarowej, która zgodnie z założeniami projektowymi została zapewniona od strony północnej przez drogę przebiegającą wzdłuż ogrodzenia. Jednocześnie w piśmie wskazano, że posadowienie płotu nie może powodować przewężenia drogi pożarowej, której szerokość w obrębie miasta nie może być mniejsza niż 3,5 m. LWINB uznał, że sporne ogrodzenie pozostaje w kolizji z § 13 ust. 4 lit. a/ oraz § 13 ust. 4 lit. d/ obowiązującej na tym terenie uchwały Rady Miasta Zamość Nr XXV/401/2020 z dnia 26 października 2020 r. w sprawie ustalania zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowalnych, z jakich mogą być wykonane w granicach administracyjnych Miasta Zamość (Dz. Urz. Woj. Lub. z 5 listopada 2020 r., poz. 5279, dalej: uchwała krajobrazowa albo uchwała), w których wprowadzono zakaz wygradzania przestrzeni publicznej, z wyjątkiem terenów i obiektów objętych przepisami odrębnymi, placów zabaw, siłowni terenowych, boisk sportowych oraz placów zabaw przy kawiarniach (§ 13 ust. 4 pkt 1 lit. a/) oraz zakaz wygradzania terenów zabudowy wielorodzinnej, z wyjątkiem placów zabaw, obiektów sportu i rekreacji, działek oraz ogródków przynależnych do lokali mieszkalnych znajdujących się w parterach budynków wielorodzinnych (§ 13 ust. 4 pkt 1 lit. d/). Według organu, z literalnego brzmienia tych przepisów, jak i z ich funkcji celowościowej bezsprzecznie wynika, że postanowienia tam zawarte odnieść należy ściśle do ogrodzeń, tym samym również do przedmiotowego ogrodzenia zlokalizowanego na działce nr [...] położonej przy ul. [...] przy granicy z działką nr [...] w Z.. Ogrodzenie to nie wygradza żadnego z enumeratywnie wskazanych elementów architektonicznych, takich jak np. boiska sportowe czy place zabaw, zatem pozostaje w sprzeczności z § 13 ust. 4 pkt 1 lit. a/ i d/ uchwały. Zdaniem LWINB w niniejszej sprawie istotne są również ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta Zamość z 25 stycznia 2010 r., zmienionego uchwałą nr VIII/102/2019 Rady Miasta Zamość z dnia 25 kwietnia 2019 r. (Dz. Urz. Woj. Lub. z dnia 5 czerwca 2019 r., poz. 3506), obejmującego działkę nr [...], która graniczy bezpośrednio z działką nr [...] od strony, gdzie zlokalizowane jest przedmiotowe ogrodzenie. Zgodnie z § 10 ust. 2 tej uchwały ustala się sukcesywną likwidację barier architektonicznych utrudniających osobom niepełnosprawnym, w tym niewidomym, dostęp do przestrzeni publicznych. Według organu odwoławczego niewątpliwie chodnik i droga znajdujące się pomiędzy budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi zlokalizowanymi przy ul. [...] i [...] są miejscem publicznym, z którego korzysta ogół społeczeństwa, ludzi będących nie tylko mieszkańcami tych dwóch obiektów budowlanych, ale również okolicznych bloków, ich gości czy też innych użytkowników przestrzeni. Skoro zatem Rada Miasta Zamość w uchwale nr VIII/102/2019 z dnia 25 kwietnia 2019 r. wprowadziła zapis o sukcesywnej likwidacji barier architektonicznych utrudniających osobom niepełnosprawnym dostęp do przestrzeni publicznej, to tym bardziej nie dopuszcza się na terenie objętym tą uchwałą budowy nowych barier, które będą utrudniały poruszanie się osobom niepełnosprawnym po przestrzeni publicznej. W ocenie organu II instancji przedmiotowe ogrodzenie o długości 60 m bez wątpienia stanowi taką barierę, zatem narusza § 10 ust. 2 uchwały. Podsumowując, w ocenie organu odwoławczego, ogrodzenie wybudowane na granicy działek nr [...] i nr [...] w Z. przez W. w Z. wypełnia dyspozycję art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego, ponieważ narusza przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz przepisy innego aktu prawa miejscowego określającego szczegółowe regulacje dotyczące ładu przestrzennego w zakresie warunków sytuowania obiektów małej architektury, reklam i ogrodzeń. Powyższe, zdaniem LWINB, wyklucza możliwość doprowadzenia ogrodzenia do stanu zgodnego z przepisami w sposób inny niż poprzez nakazanie jego rozbiórki. W skardze na decyzję LWINB Wspólnota zarzuciła: 1) naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 50 ust. 1 pkt 4, art. 51 ust 1 pkt 1 Prawa budowlanego w zw. z § 13 ust. 4 pkt 1 lit. d/ uchwały Rady Miasta Zamość nr XXV/401/2020 z dnia 26 października 2020 r. w wyniku nieodniesienia się organu II instancji do wszystkich zarzutów zawartych w odwołaniu, a dotyczących zastosowania niezdefiniowanego w uchwale pojęcia "zakazu wygradzania", i poprzestanie jedynie na wyjaśnieniu terminu "ogrodzenia" (str. 5 zaskarżonej decyzji) przy jednoczesnym stwierdzeniu, że strona nie poparła swych stwierdzeń "żadnymi logicznymi argumentami" w sytuacji, w której skarżący posługiwał się słownikowymi definicjami, próbując wykazać brak logiki w aktach prawa miejscowego, co wskazuje na to, że organ II instancji nie zrozumiał istoty zarzutu i nie odniósł się w żaden sposób do powołanych przez stronę skarżącą argumentów odwołania, 2) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 50 ust. 1 pkt 4 i art. 51 ust 1 pkt 1 Prawa budowlanego w zw. z § 13 ust. 4 pkt 1 lit. d/ uchwały Rady Miasta Zamość nr XXV/401/2020 z dnia 26 października 2020 r., w wyniku ich błędnej wykładni i niezasadnego przyjęcia, że pojęcie "zakazu wygradzania" jest tożsame z pojęciem obiektu, jakim jest ogrodzenie; 3) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane w zw. z § 10 ust. 2 uchwały Rady Miasta Zamość nr VIII/102/2019 z dnia 25 kwietnia 2019 r., poprzez niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, w której posadowiony przez skarżącego płot nie znajduje się na drodze żadnego ciągu pieszego, a co więcej, znajduje się na parkingu, na którym poprzez ruch pojazdów swobodne przemieszczanie się pieszych jest z natury rzeczy ograniczone, co tym samym powoduje, że płot nie stanowi bariery architektonicznej utrudniającej osobom niepełnosprawnym, w tym niewidomym, dostępu do przestrzeni publicznych, 4) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane w zw. z § 13 ust. 4 pkt 1 lit. d/ uchwały Rady Miasta Zamość nr XXV/401/2020 z dnia 26 października 2020 r. poprzez niewłaściwe zastosowanie w wyniku niezasadnego przyjęcia, że posadowiony przez skarżącego płot wykonany został w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w uchwale, w sytuacji, w której wewnętrzna sprzeczność terminologiczna uchwały uniemożliwia jej wykonanie. W związku z powyższym skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Zaskarżona decyzja narusza prawo w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Przedmiotem sporu jest nakazanie rozbiórki ogrodzenia o wysokości 1,7 m i o długości 60 m, zlokalizowanego na działce nr [...] położonej przy ul. [...] przy granicy z działką nr [...] w Z. (między budynkami wielorodzinnymi zlokalizowanymi przy ul. [...] i ul. [...] w Z.). Organ odwoławczy, wbrew zarzutowi skargi, prawidłowo przyjął, że przedmiotowy obiekt stanowi ogrodzenie. W związku z tym, że zrealizowano go na nieruchomości, na której posadowiony jest budynek mieszkalny wielorodzinny, jest on urządzeniem budowlanym, o którym mowa w art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego. Według słownikowej, powszechnej definicji "ogrodzenie" jest to coś, co ogradza jakiś teren, np. płot, parkan, mur (Słownik języka polskiego PWN; https://sjp.pwn.pl/sjp/ogrodzenie;2494452.html, dostęp na 14 maja 2024 r.). Sam pełnomocnik skarżącej używa w skardze sformułowania "płot". Zresztą z dokumentacji zamieszczonej w aktach sprawy wprost wynika, że sporne ogrodzenie powstało w celu zabezpieczenia przed nagłym wtargnięciem na drogę wewnętrzną ludzi poruszających się po chodniku, w tym dzieci, i wyznaczenia granicy nieruchomości, tak jak pozostałe płoty budynków wybudowane przy pozostałych granicach. Bez wątpienia zatem sporne ogrodzenie "wygradza" określoną przestrzeń w rozumieniu przepisów obowiązującej na tym terenie uchwały krajobrazowej. Funkcji wygrodzenia przestrzeni nie może pozbawić go fakt, że z obu jego stron jest dostęp do działki nr [...]. Sąd nie podziela zatem zarzutów skargi kwestionujących uznanie, że sporne ogrodzenie "wygradza" określony teren. Z racji tego, że przedmiotowe ogrodzenie jest urządzeniem budowlanym, nie zaś obiektem budowlanym, w sprawach dotyczących oceny legalności jego posadowienia zastosowanie mają art. 50 i 51 Prawa budowlanego, nie zaś art. 48 i 49f tej ustawy, co organy prawidłowo dostrzegły i oceniły. Sąd podziela również stanowisko organów, według którego przedmiotowe ogrodzenie z uwagi na swoją wysokość i posadowienie nie wymagało ani dokonania zgłoszenia, ani uzyskania pozwolenia na budowę (art. 29 ust. 2 pkt 20 Prawa budowlanego). Natomiast, w ocenie Sądu, dokonana przez organ ocena niezgodności posadowienia ogrodzenia z przepisami prawa i wydanie na tej podstawie decyzji nakazującej jego rozbiórkę w oparciu o dyspozycję art. 50 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 51 ust. 1 pkt 1 i art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego, jest co najmniej przedwczesne. Zgodnie z art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego, w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49f, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę, projekcie zagospodarowania działki lub terenu, projekcie architektoniczno-budowlanym lub w przepisach. W myśl art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1. W rozpoznawanej sprawie organy uznały, że sporne ogrodzenie zostało wykonane w sposób istotnie odbiegający od warunków określonych w przepisach, a konkretnie: 1) w § 13 ust. 4 pkt 1 lit. a/ i d/ uchwały krajobrazowej, w którym wprowadzono zakaz wygradzania przestrzeni publicznej z wyjątkiem terenów i obiektów objętych przepisami odrębnymi, placów zabaw, siłowni terenowych, boisk sportowych oraz placów zabaw przy kawiarniach (lit. a/), a także zakaz wygradzania terenów zabudowy wielorodzinnej z wyjątkiem placów zabaw, obiektów sportu i rekreacji, działek oraz ogródków przynależnych do lokalu mieszkalnych znajdujących się w parterach budynków wielorodzinnych (lit. d/); 2) w § 10 ust. 2 uchwały nr VIII/102/2019 Rady Miasta Zamość zmieniającej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Miasta Zamość, przyjętej 25 kwietnia 2019 r., według którego ustala się sukcesywną likwidację barier architektonicznych utrudniających osobom niepełnosprawnym, w tym niewidomym, dostęp do przestrzeni publicznych. Według organu, "z literalnego brzmienia § 13 ust. 4 pkt 1 lit. a/ i d/ uchwały krajobrazowej, jak i z ich funkcji celowościowej, bezsprzecznie wynika, że postanowienia tam zawarte odnieść należy ściśle do ogrodzeń, tym samym również do przedmiotowego ogrodzenia zlokalizowanego na działce nr [...] położonej przy ul. [...] przy granicy z działką nr [...] w Z.. Ogrodzenie to nie wygradza żadnego z enumeratywnie wskazanych powyżej elementów architektonicznych, takich jak np. boiska sportowe czy place zabaw, zatem pozostaje w sprzeczności z § 13 ust. 4 pkt 1 lit. a/ i d/ uchwały". Abstrahując już od tego, że nie sposób ustalić, co miał na myśli organ nadzoru budowlanego, pisząc o "funkcji celowościowej" powołanych przepisów, to należy zauważyć, że organ pominął ten fragment dyspozycji § 13 ust. 4 pkt 1 lit. d/ uchwały, który jako wyjątek od zakazu wygradzania terenów zabudowy wielorodzinnej, wymienia m.in. wygradzanie działek. Organ uznał, że "ogrodzenie to nie wygradza żadnego z enumeratywnie wskazanych powyżej elementów architektonicznych, takich jak np. boiska sportowe czy place zabaw", pomijając cytowany wyżej fragment § 13 ust. 4 pkt 1 lit. d/ uchwały, mający kluczowe znaczenie dla wyniku niniejszej sprawy. Oczywiste jest bowiem, że sporne ogrodzenie nie wygradza boiska sportowego czy placu zabaw, ale skoro zostało ono wzniesione na terenie zabudowy wielorodzinnej między działkami nr [...] oraz [...], to należy wyjaśnić, dlaczego organ przyjął, że nie ma tu zastosowania wyjątek z § 13 ust. 4 pkt 1 lit. d/ uchwały dotyczący wygradzania działek. Tego obowiązku organ nie wypełnił. Ponadto w niniejszej sprawie nie ma zastosowania § 13 ust. 4 pkt 1 lit. a/ uchwały krajobrazowej, ponieważ teren, na którym posadowiono sporne ogrodzenie, nie jest obszarem przestrzeni publicznej w rozumieniu tej uchwały. W § 2 ust 1 pkt 1 uchwały wskazano bowiem, że ilekroć w uchwale używa się określenia "obszar przestrzeni publicznej", należy odnieść się do ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W dacie uchwalenia tej uchwały obowiązywał art. 2 pkt 6 u.p.z.p., który zawierał definicję obszaru przestrzeni publicznej (przepis ten został uchylony w dniu 24 września 2023 r. przez art. 1 pkt 2 lit. b/ ustawy zmieniającej z dnia 7 lipca 2023 r., Dz. U. poz. 1688). Według tej definicji obszar przestrzeni publicznej to obszar o szczególnym znaczeniu dla zaspokojenia potrzeb mieszkańców, poprawy jakości ich życia i sprzyjający nawiązywaniu kontaktów społecznych ze względu na jego położenie oraz cechy funkcjonalno-przestrzenne, określony w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Wprawdzie definicja ta już nie obowiązuje, jednak obowiązywała w dacie podjęcia uchwały krajobrazowej i stanowi ona tym samym punkt odniesienia dla interpretacji pojęcia "obszaru przestrzeni publicznej" w kontekście przepisów tej uchwały. Teren, na którym posadowiono sporne ogrodzenie, nie jest obszarem przestrzeni publicznej w rozumieniu uchwały krajobrazowej, jest natomiast terenem zabudowy wielorodzinnej, stąd legalność spornego ogrodzenia należy ocenić w świetle § 13 ust. 4 pkt 1 lit. d/ uchwały krajobrazowej. Sąd nie podziela również stanowiska organu odwoławczego, jakoby sporne ogrodzenie zostało wzniesione z naruszeniem w § 10 ust. 2 uchwały nr VIII/102/2019 Rady Miasta Zamość z dnia 25 kwietnia 2019 r. zmieniającej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Miasta Zamość. Przepis ten ma charakter postulatywny, zawiera normę kierunkową, która w żadnym wypadku nie może stanowić samodzielnej podstawy nakazania rozbiórki urządzenia budowlanego. Niezależnie od powyższego, organ nie wykazał, że sporne ogrodzenie stanowi barierę architektoniczną utrudniającą osobom niepełnosprawnym, w tym niewidomym, dostęp do przestrzeni publicznych. Nie można bowiem przyjmować, że każde ogrodzenie stanowi ze swej istoty taką barierę, przeciwnie, często są one umiejscawiane dla ochrony bezpieczeństwa osób niepełnosprawnych, w tym niewidomych. LWINB nie odniósł się również do kwestii spełnienia przez sporne ogrodzenie przepisów z zakresu ochrony przeciwpożarowej, ograniczając się jedynie do przytoczenia stanowiska K. w Z. z dnia 29 marca 2023 r., znak: [...], z którego wynika, że "budynki zlokalizowane przy ul. [...] i przy ul. [...] są budynkami niskimi i nie wymagają doprowadzenia drogi pożarowej. Natomiast budynek zlokalizowany przy ul. [...] jest budynkiem średniowysokim i wymaga zapewnienia drogi pożarowej, która zgodnie z założeniami projektowymi została zapewniona od strony północnej przez drogę przebiegającą wzdłuż ogrodzenia". Jednocześnie w piśmie wskazano, że "posadowienie płotu nie może powodować przewężenia drogi pożarowej, której szerokość w obrębie miasta nie może być mniejsza niż 3,5 m". LWINB powinien dokonać samodzielnej oceny spełnienia tych warunków i przekonująco tę ocenę uargumentować, czego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zabrakło. Mając na uwadze powyższe, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej: p.p.s.a.) jako naruszającą art. 51 ust. 1 pkt 1 i ust. 7 w związku z art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego poprzez ich przedwczesne zastosowanie oraz naruszającą art. 7, art. 77 § 7 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niedokonanie oceny i nieustosunkowanie się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do kwestii spełnienia przez sporne ogrodzenie zasad ochrony przeciwpożarowej (pkt I sentencji wyroku). Rozstrzygniecie w przedmiocie zwrotu kosztów postępowania, na które składa się wpis od skargi w kwocie 500 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej w kwocie 480 zł (łącznie 980 zł), zostało wydane na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. (pkt II sentencji wyroku). Rozpatrując sprawę ponownie, organ nadzoru budowlanego drugiej instancji uwzględni ocenę prawną Sądu, do czego jest obowiązany na podstawie art. 153 p.p.s.a. Ponownie dokona oceny zgodności posadowienia spornego ogrodzenia z przepisami prawa, w tym z § 13 ust. 4 pkt 1 lit. d/ uchwały krajobrazowej oraz normami z zakresu ochrony przeciwpożarowej. Mając na uwadze powyższe, Sąd orzekł jak w sentencji.