II SA/Lu 1059/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca), Sędzia NSA Krystyna Sidor, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Beata Basak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 lutego 2013 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie pomocy na dożywianie I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia [...] r. nr [...]; II. przyznaje [...] E. O. – M. od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie) kwotę 295,20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, w tym 55,20 zł (pięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) należnego podatku od towarów i usług. Decyzją z dnia [...] października 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania J. S. od decyzji z dnia 13 sierpnia 2012 r. wydanej z upoważnienia Burmistrza B. przez Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w B. w przedmiocie odmowy przyznania J. S. świadczenia pieniężnego na zakup żywności w miesiącu lipcu 2012 r. w ramach ustawy o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" - orzekło o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, iż w odpowiedzi na wniosek o przyznanie zasiłku na dożywianie organ przeprowadził wywiad środowiskowy, na podstawie którego stwierdził, że odwołująca mieszka z matką w mieszkaniu składającym się z pokoju i kuchni. Korzysta ze wspólnej kuchni oraz łazienki i sprzętów znajdujących się w mieszkaniu. Z tych względów uznano, że strona prowadzi wspólne gospodarstwo domowe wraz z matką. Źródłem utrzymania rodziny w czerwcu 2012 r. była emerytura matki wnioskodawczyni w wysokości 886,92 zł netto oraz otrzymywany przez stronę dodatek mieszkaniowy w wysokości 131,39 zł. Odnośnie sytuacji zdrowotnej organ ustalił, że wnioskodawczyni legitymuje się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności do dnia 31 lipca 2013 r. z możliwością podjęcia zatrudnienia w warunkach pracy chronionej, natomiast jej matka ma orzeczony znaczny stopień niepełnosprawności na stałe. Strona aktualnie jest zarejestrowana jako bezrobotna, poszukująca pracy. W tych okolicznościach organ uznał, że strona spełnia przesłanki do ubiegania się o świadczenie pieniężne z przeznaczeniem na dożywianie, bowiem dochód rodziny nie przekracza 150 % kryterium dochodowego uprawniającego do przyznania wnioskowanej pomocy. Stosownie bowiem do art. 5 ust. 1 ustawy o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" pomoc ta może być przyznana nieodpłatnie osobom lub rodzinie, wskazanej w ustawie jeżeli dochód osoby samotnie gospodarującej lub dochód na osobę w rodzinie nie przekracza 150 % kryterium dochodowego, o którym mowa w ustawie o pomocy społecznej. Jednakże Kolegium wskazało, podzielając ustalenia i wnioski organu pierwszej instancji, że rozstrzygnięcie w sprawie przyznania pomocy na dożywianie, a także określenie wysokości takiej pomocy zapada w ramach uznania administracyjnego. Zestawienie dochodów i wydatków rodziny, a także otrzymywania pomocy na dożywianie od 2010 r. do chwili obecnej pozwala na przyjęcie, że rodzina nie powinna mieć problemów z zakupem żywności. Kolegium nadto dodało, że pomoc społeczna ma jedynie wspomagać podopiecznych, a nie ich utrzymywać. Tym samym - zdaniem organu - odmowa przyznania przedmiotowej pomocy nie narusza art. 7 k.p.a., bowiem odwołująca korzysta z tej formy pomocy w każdym miesiącu bieżącego roku. Również otrzymała taką pomoc w miesiącu lipcu i nie zakwestionowała wysokości przyznanej pomocy, a do tego organ wskazał, że posiadane środki finansowe przez ośrodek nie pozwalają na spełnienie każdego żądania odwołującej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżąca J. S. wyraziła niezadowolenie z treści decyzji organu odwoławczego. Podniosła, że zostały naruszone jej prawa do ustalenia faktów na podstawie pełnego materiału dowodowego. W szczególności dotyczy to uznania, że skarżąca prowadzi wspólne gospodarstwo domowe wraz z matką. Tymczasem mieszkanie, w którym obecnie mieszka, zgodnie z prawem spełnia wymogi do prowadzenia dwóch odrębnych gospodarstw domowych. Ponadto Kolegium rozstrzygając sprawy dotyczące dodatku mieszkaniowego uznawało, że skarżąca prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi nawiązując do rozważań ujętych w treści zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie z przyczyn w niej zawartych, ale z powodów które sąd administracyjny nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, obowiązany był wziąć pod rozwagę z urzędu. Podstawę do dokonania kontroli zgodności z prawem zaskarżonego aktu w jego całokształcie stwarza przepis art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. W punkcie wyjścia rozważań zgodzić się należy z poglądem rozstrzygających w sprawie organów, że pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Jej zadaniem jest zapobieganie trudnym sytuacjom życiowym przez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem. Powyższe wynika wprost z treści art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tj. Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362, ze zm.). Słusznie również wskazały organy, że pomoc w zakresie dożywiania jest świadczeniem przyznawanym w ramach tzw. uznania administracyjnego. Okoliczność ta, zgodnie z ugruntowanymi poglądami orzecznictwa, powoduje że sam fakt spełniania kryteriów ustawowych nie oznacza automatycznego przyznania osobie zainteresowanej tego świadczenia i w wysokości zgodnej z jej oczekiwaniami. Omawiane uznanie administracyjne organu odnosi się zarówno do zakresu przyznania świadczenia, jak też ma zastosowanie w części odnoszącej się do jego wysokości. Jednakże, wszczęcie przez organ postępowania administracyjnego i następnie wydanie decyzji w przedmiocie przyznania bądź odmowy przyznania świadczenia na dożywianie wymaga stanowczego ustalenia, że strona w istocie zwróciła się o przyznania takiej formy pomocy. Zgodnie bowiem z art. 102 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej świadczenia z pomocy społecznej są udzielane na wniosek osoby zainteresowanej, jej przedstawiciela ustawowego albo innej osoby, za zgodą osoby zainteresowanej lub jej przedstawiciela ustawowego. Co prawda ust. 2 tego przepisu stanowi, że pomoc społeczna może być udzielana z urzędu, jednakże wykładnia tego przepisu a contrario nakazuje uznać, że działanie organu z urzędu ograniczone jest wyłącznie do pozytywnego rozstrzygnięcia sprawy. Innymi słowy z urzędu nie może nastąpić odmowa przyznania konkretnego zasiłku. Ustawa mówi bowiem wyraźnie jedynie o udzieleniu pomocy. Z akt sprawy w sposób niewątpliwy wynika natomiast, że skarżąca nie składała wniosku o przyznanie świadczenia pieniężnego na zakup żywności w miesiącu lipcu 2012 r. w ramach ustawy o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania". Mianowicie pierwsze z pism (z dnia 19 lipca 2012 r. – k. 1 akt adm.) na które powołują się organy w podstawie prawnej zaskarżonych decyzji zawiera co prawda żądanie przyznania takowego świadczenia, lecz nie w miesiącu lipcu 2012 r., lecz od sierpnia 2012 r., który to wniosek notabene został rozstrzygnięty decyzją organu pierwszej instancji z dnia 13 sierpnia 2012 r. nr [...]. Takowego żądanie nie zawiera również drugie pismo skarżącej z dnia 31 lipca 2012 r. (k. 2 akt. adm.). Jasno i wyraźnie wynika z jego treści, iż zawiera ono wniosek o "podwyższenie świadczenia pieniężnego - Pomoc państwa na dożywianie". W tych okolicznościach bezspornym jest, iż w sprawie brak było podstaw do przeprowadzenia i wydania decyzji w przedmiocie świadczenia pieniężnego na zakup żywności w miesiącu lipcu 2012 r. w ramach ustawy o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania". Umknęło uwadze organów, że o charakterze pisma decyduje jego treść, którą należy odczytywać ze szczególną uwagą. O tym jaki charakter ma pismo decyduje bowiem wyłącznie sama strona, która nie zawsze potrafi zrozumiale przedstawić swoje zamiary. Dlatego też o ile treść pisma jest niejednoznaczna, wnioski w nim zawarte są nieprecyzyjne, względnie gdy zachodzą wątpliwości co do rzeczywistych intencji strony, rzeczą organu administracji jest wezwanie strony do sprecyzowania charakteru pisma, przede wszystkim wskazania w sposób jednoznaczny żądania. Treści żądania organ nie może bowiem domniemywać, nie może także precyzować go wbrew wyraźnej woli strony. Rozstrzygnięcie każdej sprawy musi wiązać się z precyzyjnym ustaleniem przez organ treści żądania wnoszącego podanie i określeniem, w konsekwencji przedmiotu postępowania. Tylko wówczas możliwe jest ustalenie właściwych do jego rozstrzygnięcia przepisów prawa. W rozpoznawanej sprawie organy obu instancji nie miały w polu widzenia wszystkich tych okoliczności przyjmując w sposób jednoznaczny, że pisma skarżącej dnia 19 i 31 lipca 2012 r. stanowiły wniosek o przyznanie J. S. świadczenia pieniężnego na zakup żywności w miesiącu lipcu 2012 r. w ramach ustawy o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania". Takie postępowanie stoi w sprzeczności z wyrażoną w art. 7 k.p.a. zasadą prawdy materialnej, w art. 8 k.p.a. zasadą pogłębienia zaufania obywateli do organów państwa oraz w art. 9 k.p.a. zasadą należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem prowadzonego postępowania. W tym kontekście nawiązując do powyższych uwag należy również wskazać, że treść żądania strony należy ustalać w kontekście wszystkich okoliczności sprawy w szczególności etapu postępowania i treści wydanych wcześniej w stosunku do strony rozstrzygnięć. Innymi słowy w zależności od okoliczności sprawy, w sytuacji gdy pismo strony wyraźnego wniosku nie zawiera, organ administracji publicznej mając na względzie słuszny interes strony i dbając by nie poniosła ona szkody z powodu nieznajomości prawa, winien rozważyć wszystkie możliwe środki, które dopuszczają przepisy prawa, a które mogłyby służyć należytemu załatwieniu sprawy. Powyższa uwaga jest o tyle istotna, gdyż organ pierwszej instancji w dniu 25 lipca 2012 r. wydał decyzję, mocą której przyznał skarżącej świadczenie pieniężne na zakup żywności w miesiącu lipcu 2012 r. w ramach ustawy o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" w kwocie 50 zł. W tych okolicznościach logicznym zatem było zestawienie powyższego faktu z wyartykułowanym żądaniem "podwyższenia świadczenia" i ustalenie, czy wniosek strony nie jest po prostu odwołaniem od wyżej wymienionej decyzji, w którym strona kwestionuje wysokość przyznanego świadczenia. Zważyć przy tym należy, iż ponowne rozpoznania tej samej kwestii rozstrzygniętej już wcześniej wydaną decyzją stanowi o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Ponadto nie wykluczone, że żądanie skarżącej dotyczyło w istocie zmiany decyzji z dnia 25 lipca 2012 r. w trybie przepisów Rozdziału 13 kodeksu postępowania administracyjnego "Uchylenie, zmiana oraz stwierdzenie nieważności decyzji", co jednak należało we właściwym trybie wyjaśnić. Reasumując, w ocenie Sądu, wydane przez organy obu instancji decyzje bez należytego ustalenia charakteru wniosku, a tym samym przedmiotu postępowania, uznać należy za naruszające przepisy art. 7, art. 8, art. 9 i art. 63 § 2 k.p.a. Żądanie wszczęcia postępowania określa bowiem przedmiot tego postępowania, a w razie wątpliwości sprecyzowanie żądania należy do strony, nie zaś do sfery ocennej organu administracji. W tych okolicznościach za zbędne i przedwczesne należy uznać odnoszenie się przez Sąd do zarzutów skargi, w szczególności dotyczących prowadzenia przez skarżącą wspólnego gospodarstwa domowego wraz z matką. Mając na względzie podane argumenty i uznając, że organy administracyjne obu instancji naruszyły wyżej wskazane przepisy postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 134 § 1 oraz art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w pkt I sentencji. O wynagrodzeniu adwokata ustanowionego w ramach prawa pomocy świadczącego pomoc prawną z urzędu (pkt II), Sąd orzekł na podstawie art. 250 p.p.s.a. i § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c w zw. z § 19 i § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.). Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań Sądu i sprowadzają się przede wszystkim do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, zgodnie z zasadami postępowania administracyjnego, w zakresie wyjaśnienia żądania skarżącej, udzielając jej przy tym niezbędnych wyjaśnień i wskazówek, jak tego wymaga art. 9 k.p.a. Dopiero po sprecyzowaniu żądania co do przedmiotu i kierunku postępowania, organ wyda stosowne rozstrzygnięcie.