II SA/Lu 106/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędzia NSA Witold Falczyński, Protokolant Referent stażysta Kinga Górka, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 maja 2018 r. sprawy ze skargi S. S. i B. S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę. Decyzją z dnia [...] listopada 2017 r., znak: [...], Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania S. S. i B. S. (dalej także: skarżący) od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. L. (dalej także: organ pierwszej instancji) z dnia [...] września 2017 r., znak: [...], nakazującej skarżącym rozbiórkę (demontaż) zbiornika na paliwo płynne o pojemności 7,0 m3 samowolnie posadowionego na działce nr ewid.[...], położonej w miejscowości R., G. W., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia [...] czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257; dalej: k.p.a.), utrzymał w mocy tę decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przedstawił następujący stan sprawy. W toku wszczętego z urzędu postępowania organ pierwszej instancji ustalił, że na wspomnianej działce, stanowiącej własność skarżących, znajduje się podziemny zbiornik stalowy na paliwo płynne, w kształcie walca o wymiarach 2,75 m x 1,18 m oraz pojemności 7,0 m3. Zbiornik ten w części nadziemnej zakończony jest rurą ssawną stalową oraz odpowietrznikiem. Przedmiotowy zbiornik zlokalizowany jest w odległości 12,20 m od granicy z działką o nr ewid. gr. 366. Ponadto organ wyjaśnił, że zbiornik został wykonany w warunkach samowoli budowlanej, bez uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Mając powyższe na uwadze organ pierwszej instancji opisaną wyżej decyzją nakazał skarżącym rozbiórkę wskazanego zbiornika. Organ wyjaśnił, że nie zachodzą przesłanki umożliwiające legalizację powstałej samowoli budowlanej, o których mowa w art. 48 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r. poz. 1332 ze zm.; dalej także: Prawo budowlane, gdyż przedmiotowy zbiornik narusza przepis § 11 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. nr 109, poz. 719 ze zm.) w zakresie pojemności oraz nie jest zbiornikiem naziemnym dwupłaszczowym. W odwołaniu od tej decyzji skarżący zarzucili organowi naruszenie: - art. 10 k.p.a. poprzez pogwałcenie czynnego udziału stron w postępowaniu; - art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 2, 3 i ust. 4 Prawa budowlanego, poprzez nie rozważenie możliwości zastosowania procedury legalizacyjnej przed wydaniem decyzji o nakazie rozbiórki; - art. 48 ust. 4, a także art. 7 k.p.a., 8 k.p.a. ,art. 11 k.p.a. oraz art. 12 k.p.a., poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego i niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Uzasadniając ten ostatni zarzut skarżący wskazali, iż ww. działkę nabyli w 2005 r. ze znajdującym się już na niej zbiornikiem na paliwo, a z materiał dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie nie wynika, aby skarżący korzystali ze zbiornika bądź aby to oni go wybudowali. Utrzymując w mocy wskazaną decyzję organu pierwszej instancji, organ odwoławczy podzielił w całości stanowisko w niej wyrażone, podkreślając, że trafnie uznał organ pierwszej instancji, iż ww. zbiornik na paliwo płynne o pojemności 7,0 m3 narusza przepisy przywołanego rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów, co uniemożliwia jego legalizację. Odnosząc się do zarzutów skarżących, organ drugiej instancji uznał je za bezzasadne. Podkreślił, że wbrew twierdzeniom strony, zapewniono jej prawo do czynnego udziału w każdym stadium postępowania, wszystkie istotne okoliczności sprawy zostały wyjaśnione, zaś nakaz rozbiórki prawidłowo został skierowany do skarżących, jako do właścicieli nieruchomości, na której znajduje się przedmiotowy zbiornik na paliwo płynne. W skardze do Sądu na powyższą decyzję skarżący powtórzyli zarzuty i ich argumentację podniesioną w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. Ponadto zarzucili tej decyzji naruszenie § 11 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów, poprzez brak analizy co do dopuszczalności zastosowania pomiędzy zbiornikiem a innymi obiektami ściany oddzielenia przeciwpożarowego o klasie odporności ogniowej co najmniej REI 120 zasłaniającej zbiornik od strony budynku lub obiektu. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja prawa nie narusza. Należy podkreślić, że sądy administracyjne, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647), powołane są do kontroli legalności decyzji i innych aktów administracyjnych wydawanych przez organy administracji i nie mogą zastępować tych organów w rozstrzyganiu spraw administracyjnych. Kontrola Sądu, orzekającego w niniejszej sprawie, ogranicza się do zbadania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji oraz innych decyzji i aktów administracyjnych wydanych w granicach tej sprawy. Kontrola ta obejmuje zwłaszcza sprawdzenie, czy zebrany przez organy administracji materiał dowodowy jest kompletny, to jest wystarczający dla rozstrzygnięcia sprawy oraz zbadanie, czy ocena tego materiału dowodowego, dokonana przez organy administracji, mieści się w granicach zasady swobodnej oceny dowodów. W rozpoznawanej sprawie, zdaniem Sądu, organy nadzoru budowlanego zabrały w sposób wyczerpujący cały materiał dowodowy, zaś dokonana przez te organy ocena zgromadzonych dowodów nie nosi cech dowolności. Organy administracji obu instancji spełniły więc wymogi określone w art. art. 7, 77 § 1, 78 i 80 k.p.a., a organ odwoławczy również wymogi z art. 136 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie nie było kwestionowane, że przedmiotowy zbiornik na paliwo płynne stanowi samowolę budowlaną. W takiej sytuacji zastosowanie miał art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, zgodnie z którym właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2 i 3, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. W myśl ustępu 2 i 3 cytowanego artykułu, jeżeli budowa, o której mowa wyżej, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. W postanowieniu tym ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie: 1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; 2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2 ustawy. Z powyższych przepisów wynika, że nakaz rozbiórki nie jest orzekany bezwzględnie, w tym znaczeniu, że stwierdzenie przez organ samowoli budowlanej prowadzi bezpośrednio do nałożenia na stronę obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego. Przed orzeczeniem rozbiórki organ nadzoru budowlanego ma obowiązek zbadania, czy w myśl obowiązujących przepisów prawa, legalizacja danego obiektu budowlanego jest dopuszczalna. W przypadku jednak stwierdzenia przez organy, że obiekt narusza przepisy, w tym przepisy techniczno-budowlane, podejmowanie dalszych czynności przewidzianych w procedurze legalizacyjnej jest niedopuszczalne, a wówczas zakończenie postępowania administracyjnego następuje poprzez wydanie decyzji o nakazie rozbiórki. Z akt sprawy wynika, że na stanowiącej własność skarżących działce nr ewid.[...] położonej w [...], G. W., znajduje się podziemny zbiornik stalowy, przeznaczony do przechowywania paliwa. Zbiornik ten ma kształt walca o wymiarach 2,75 m x 1,18 m oraz pojemność 7,0 m3. Jest on zlokalizowany w odległości 12,20 m od granicy z działką nr ewid.[...] oraz 4,8 m od istniejącego budynku gospodarczo-garażowego (k. 6-8 oraz 23-24 akt adm. I inst.). Przy tym, czego nie kwestionowali skarżący, a co potwierdza znajdujące się w aktach administracyjnych sprawy pismo Dyrektora Urzędu Kontroli Skarbowej w L. z dnia [...] grudnia 2016 r., zbiornik ten w dniu [...] grudnia 2016 r. był wypełniony olejem napędowym (k. 3 akt adm. I inst.). Wbrew twierdzeniom skarżących, ustalony przez organy administracji stan faktyczny uzasadniał orzeczenie nakazu rozbiórki opisanego zbiornika, bez konieczności przeprowadzenia uprzednio postępowania legalizacyjnego. Przede wszystkim podkreślenia wymaga, że na wynik sprawy nie miała wpływu podnoszona przez skarżących okoliczność, iż przedmiotowy zbiornik nie został przez nich zrealizowany, gdyż był usytuowany na wspomnianej działce już w dacie jej nabycia przez skarżących, to jest w 2005 r. Wskazać należy, że zgodnie z art. 52 Prawa budowlanego, czynności, o których mowa w art. 48 ust. 2 i 3 tej ustawy, jest obowiązany dokonać na swój koszt inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. W orzecznictwie sądów administracyjnych oraz w doktrynie jest utrwalone, że nie można orzec nakazu rozbiórki, adresując ów obowiązek do inwestora, który w dacie orzekania nie posiada takich uprawnień do władania obiektem budowlanym, jakie pozwoliłyby mu na wykonanie tego nakazu. Kryterium wyboru spośród trzech wymienionych w art. 52 Prawa budowlanego podmiotów jest posiadanie tytułu prawnego umożliwiającego wykonanie decyzji. Z powyższego wynika zatem, że w przypadku gdy inwestor nie ma prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane lub utracił to prawo, to niewątpliwie decyzje wydawane na podstawie art. 48 Prawa budowlanego, powinny – co do zasady – być skierowane do tego podmiotu, który aktualnie posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane bądź jest jej właścicielem, chociaż faktycznie mógł nie być inwestorem, który wcześniej dopuścił się naruszeń prawa przy wykonywaniu robót budowlanych. Nie budzi bowiem wątpliwości, że obowiązek likwidacji samowoli budowlanej, w tym również wykonanie rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, przechodzi na aktualnych właścicieli bądź użytkowników wieczystych nieruchomości. W konsekwencji nie można orzec nakazu rozbiórki, adresując go do inwestora, jeśli w dacie orzekania przez organy nadzoru budowlanego nie posiada on uprawnień do władania obiektem budowlanym, które pozwoliłyby mu na wykonanie tego nakazu (zob. wyrok NSA z 14 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 704/15). Oczywiste jest bowiem, że nakazanie w decyzji wykonania czynności, o których mowa w art. 48 Prawa budowlanego, w stosunku do podmiotu, który nie posiada obecnie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane lub nie jest jej właścicielem, czyniłoby taką decyzję niewykonalną w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. Nie ma zatem możliwości nałożenia nakazu rozbiórki obiektu budowlanego na inwestora, który utracił tytuł prawny do obiektu budowlanego, gdyż to uniemożliwia wykonanie tego obowiązku (zob. A. Gliniecki, Komentarz do art. 52 [w:] A. Gliniecki (red.), Prawo budowlane. Komentarz, Warszawa 2016, nr 4 wraz z powołanym orzecznictwem). Mając na uwadze ustalony przez organy w toku postępowania stan faktyczny, prawidłowo uznały one, że przedmiotowy obiekt budowlany narusza przepisy techniczno-budowlane, co uniemożliwiało jego legalizację. Stosownie do § 11 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów, dopuszczalne jest przechowywanie paliw płynnych klasy III, na potrzeby własne użytkownika, w zbiorniku naziemnym dwupłaszczowym o pojemności do 5 m3. Opisany wyżej podziemny zbiornik na paliwa płynne, jak ustaliły organy i czego nie kwestionował skarżący w trakcie kontroli dokonanej w dniu [...] stycznia 2017 r. oraz oględzin przeprowadzonych przez organ pierwszej instancji w dniu [...] lutego 2017 r., ma kształt walca o wymiarach 2,75 m x 1,18 m oraz pojemność 7,0 m3 (k. 6-8 oraz 23-24 akt adm. I inst.). Niewątpliwie zatem obiekt ten narusza cytowany przepis, który – jak wskazał słusznie organ odwoławczy – należy do przepisów, które regulują sposoby i warunki ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów. Nie budzi wątpliwości Sądu, że wskazane wyżej uchybienie stanowiło wystarczającą podstawą do stwierdzenia, iż powyższy obiekt budowlany narusza przepisy techniczno-budowlane, co uniemożliwia jego legalizację w trybie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, a tym samym uzasadnia orzeczenie jego rozbiórki, w myśl art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Z powyższego wynika, że na wynik sprawy nie mogły mieć wpływu zarzuty skarżących dotyczące naruszenia cytowanego § 11 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r., "poprzez brak analizy co do dopuszczalności zastosowania pomiędzy zbiornikiem a innymi obiektami ściany oddzielenia przeciwpożarowego o klasie odporności ogniowej co najmniej REI 120 zasłaniającej zbiornik od strony budynku lub obiektu". Przepis ten, stanowi, że odległości zbiornika, o których mowa w ust. 2 (10 m od budynków mieszkalnych i budynków użyteczności publicznej bądź 5 m od innych obiektów budowlanych i od granicy działki sąsiedniej) mogą być zmniejszone o połowę, pod warunkiem zastosowania pomiędzy budynkiem lub obiektem a zbiornikiem ściany oddzielenia przeciwpożarowego o klasie odporności ogniowej co najmniej REI 120 zasłaniającej zbiornik od strony budynku lub obiektu. Bezsporne jest, że przedmiotowy zbiornik usytuowany jest w odległości 4,8 m od istniejącego budynku gospodarczo-garażowego na działce skarżących, a więc z naruszeniem § 11 ust. 2 cytowanego rozporządzenia (zob. szkice sytuacyjne załączone do protokołu kontroli z dnia [...] stycznia 2017 r. oraz protokołu oględzin z dnia [...] lutego 2017 r., k. 7 i 23 akt adm. I inst.). Niewątpliwie organy obu instancji nie rozważały zasadności "zastosowania pomiędzy budynkiem lub obiektem a zbiornikiem ściany oddzielenia przeciwpożarowego o klasie odporności ogniowej co najmniej REI 120 zasłaniającej zbiornik od strony budynku lub obiektu", zgodnie z § 11 ust. 3 rozporządzenia. Okoliczność ta nie dawała jednak podstaw do uchylenia decyzji organów obu instancji. Oczywiste jest bowiem, jak wskazano wyżej, że skoro opisany zbiornik na paliwo płynne nie spełnia wymogów cytowanego § 11 pkt 1 rozporządzenia, to nie było podstaw do jego legalizacji, choćby – zgodnie z wymogami § 11 pkt 3 rozporządzenia – między budynkiem gospodarczo-garażowym zlokalizowanym na działce skarżących a przedmiotowym zbiornikiem wybudowana została ściana oddzielenia przeciwpożarowego, spełniająca parametry techniczne wskazane w tym przepisie. Niezasadne były również pozostałe zarzuty skargi. Sąd nie dopatrzył się w sprawie naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych wszystkich względów, wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi, Sąd skargę oddalił, w oparciu o art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.).