II SA/Lu 106/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca) po rozpoznaniu w Wydziale II w dniu 24 marca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu G. P. i S. P. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz G. P. i S. P. solidarnie kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] – po rozpatrzeniu odwołania G. K. i T. M. - wspólników spółki cywilnej P. od decyzji Wójta Gminy K. nr [...]/20 z dnia [...] października 2020 r., znak: [...], w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowego - warsztatu samochodowego, wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu, zaprojektowanej na działkach nr ewid. [...], [...], [...] i [...] w obrębie K. – na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej: "k.p.a.") uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu powołanej wyżej decyzji kasacyjnej organ odwoławczy wyjaśnił, że w dniu [...] listopada 2019 r. P. spółka cywilna złożyła wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowego – warsztatu samochodowego, wraz z niezbędną infrastrukturą na działkach nr ewid. [...], [...], [...] i [...] położonych na terenie Gminy K.. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2020 r. Wójt Gminy K. odmówił ustalenia warunków zabudowy zgodnie z wnioskiem inwestorów. T. K. i T. M. - wspólnicy spółki cywilnej P. , wnieśli odwołanie od powyższej decyzji, po rozpatrzeniu którego Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Wadliwość decyzji organu pierwszej instancji Kolegium wywiodło z faktu, iż została ona skierowana do spółki cywilnej, która nie może być stroną postępowania administracyjnego. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ pierwszej instancji decyzją z dnia [...] października 2020 r. odmówił ustalenia warunków zabudowy na wniosek G. K. i T. M., wspólników spółki cywilnej P. . Organ pierwszej instancji uznał, że w sprawie nie została spełniona przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 293 ze zm., dalej: "u.p.z.p."), dotycząca wymogu zgodności decyzji o warunkach zabudowy z przepisami odrębnymi. Wyjaśnił, że obszar planowanej inwestycji był objęty miejscowym planem szczegółowym zagospodarowania przestrzennego Osiedla K. , przyjętym uchwałą nr [...] Rady Gminy K. z dnia [...] listopada 1994 r. Mimo, że ww. plan miejscowy utracił ważność, jego założenia dotyczące struktury urbanistycznej i planowanego zespołu osiedlowego stanowią podstawowe uwarunkowania funkcjonalne dla lokalizacji każdej nowej zabudowy na terenie objętym tym aktem. W świetle zaś jego postanowień działki nr ewid. [...] i [...] znajdują się w newralgicznym miejscu koncepcyjnego układu komunikacyjnego, obejmującego projektowane skrzyżowanie drogi wojewódzkiej ([...]) z drogą gminną ([...]). Realizacja przedmiotowej inwestycji na wskazanych nieruchomościach w sposób nieodwracalny uniemożliwiłoby zatem realizację układu drogowego, projektowanego w dotychczasowym planie. Organ podkreślił, że w świetle analizy uwarunkowań funkcjonalnych i urbanistycznych eliminacja projektowanego układu komunikacyjnego wewnątrz osiedla jest niewłaściwa, i sprzeczna z zasadami ładu przestrzennego analizowanego osiedla. Propozycja wnioskodawcy polegająca na budowie budynku usług gastronomii na działkach przeznaczonych pod omawiany układ komunikacyjnym jest zatem nieefektywna i ogranicza możliwości obsługi komunikacyjnej terenów osiedlowych. Organ pierwszej instancji zwrócił ponadto uwagę, że zaprojektowane w ww. planie miejscowym drogi o symbolach [...] i [...] wraz ze skrzyżowaniem, na obszarze których znajdują się działki objęte wnioskiem inwestora, stosownie do art. 6 pkt 1 ustawy z dnia [...] sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. 2020 r. poz. 65 ze zm., dalej: "u.g.n."), zaliczane są do inwestycji celu publicznego. Droga [...] ma ponadto znaczenie ponadlokalne. Dla takich inwestycji, po utracie ważności planu miejscowego, przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy respektowana jest rezerwa terenu przeznaczona na ich realizację – stosownie do art. 53 ust. 4 pkt 10a w związku z art. 64 ust 1 u.p.z.p. Organ pierwszej instancji podkreślił także, że układ komunikacyjny zaprojektowany w ww. szczegółowym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Osiedla K. , został uwzględniony w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy K., przyjętym uchwałą nr [...] Rady Gminy K. z dnia [...] czerwca 2010 r. Wskazując na powyższe argumenty organ pierwszej instancji stwierdził, że planowane zamierzenie inwestycyjne, polegające na budowie budynku usług gastronomii, nie jest działaniem leżącym w interesie publicznym. Działki nr ewid. [...] i [...] zostały bowiem wydzielone w celu realizacji inwestycji celu publicznego. Rezygnacja z projektowanego układu komunikacyjnego na rzecz inwestycji usługowej (budynek usług gastronomii) objętej wnioskiem inwestora, może doprowadzić do niekorzystnych skutków dla bezpieczeństwa i standardów życia oraz do konfliktów funkcjonalno-przestrzennych, a także uzasadnionych roszczeń właścicieli gruntów przeznaczonych w ww. planie miejscowym na teren budowlany, opartych na art. 4 ust. 2 pkt 2 i art. 36 ust 3 u.p.z.p. w nawiązaniu do art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane (t.j. Dz.U. 2019 r. poz. 1186 ze zm.) Odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji wnieśli T. K. i T. M., podnosząc następujące zarzuty: I. naruszenie prawa materialnego, tj.: a) art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie przez organ pierwszej instancji, że planowana inwestycja nie spełnia warunku w zakresie zgodności z przepisami odrębnymi tj. ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy K. przyjętego uchwałą nr [...] Rady Gmina K. z dnia [...] czerwca 2010 r., w sytuacji, gdy studium nie jest aktem prawa miejscowego i nie stanowi przepisów odrębnych w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., co w konsekwencji doprowadziło do wydania błędnej decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji; b) art. 9 ust. 4 i 5 u.p.z.p. poprzez jego niezastosowanie i uznanie przez organ pierwszej instancji, że Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy K. stanowi przepis odrębny w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. w sytuacji, gdy nienormatywność studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego powoduje, że jego postanowienia nie mogą wpływać bezpośrednio na sytuację prawną obywateli i ich organizacji, a więc podmiotów spoza systemu podmiotów administracji, a jego ustalenia nie stanowią żadnej podstawy prawnej do wydania decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy; c) art. 61 ust. 1 pkt 5 w zw. z art. 14 ust. 8 u.p.z.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie przez organ I instancji, że planowana inwestycja nie spełnia warunku w zakresie zgodności z przepisami odrębnymi tj. z miejscowym planem szczegółowym zagospodarowania przestrzennego Osiedla K. , zatwierdzonym uchwałą nr [...] Rady Gminy K. z dnia [...] listopada 1994 r. w sytuacji, gdy ww. miejscowy plan utracił ważność, w związku z czym nie stanowi on aktu prawa miejscowego i nie może zostać zakwalifikowany przez jako przepis odrębny, co w konsekwencji doprowadziło do wydania błędnej decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji; d) art. 61 ust. 1 u.p.z.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji odmowę ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji w sytuacji, gdy przedmiotowa inwestycja spełnia wszystkie warunki determinujące możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy; e) art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji odmowę ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji w sytuacji, gdy przedmiotowa inwestycja nie narusza chronionego prawem interesu publicznego; II. naruszenie przepisów postępowania, które miały wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez błędną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, tj. brak rozważenia wszystkich okoliczności mogących mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy i w konsekwencji uznanie, że uwzględnienie wniosku skarżących i realizacja inwestycji polegającej na budowie budynku usług gastronomii na wnioskowanych działkach w sposób nieodwracalny uniemożliwi realizację układu drogowego, a propozycja skarżących pod omawiany układ komunikacyjny jest nieefektywna, ograniczająca możliwość obsługi komunikacyjnej terenów osiedlowych, w sytuacji, gdy miejscowy plan szczegółowy zagospodarowania przestrzennego Osiedla K. , zatwierdzony uchwałą nr [...] Rady Gminy K. z dnia [...] listopada 1994 r., utracił ważność, co pozbawia organ pierwszej instancji możliwości oceny zasadności wniosku skarżących przez pryzmat ww. miejscowego planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego; b) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez błędną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, tj. brak rozważenia wszystkich okoliczności mogących mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy i w konsekwencji uznanie, że uwzględnienie wniosku skarżących i realizacja inwestycji polegająca na budowie budynku usług gastronomii na wnioskowanych działkach w sposób nieodwracalny uniemożliwi realizację układu drogowego, a propozycja skarżących pod omawiany układ komunikacyjny jest nieefektywna, ograniczająca możliwość obsługi komunikacyjnej terenów osiedlowych, w sytuacji, gdy organ pierwszej instancji oparł swoje rozstrzygnięcie na Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy K., które nie jest aktem prawa miejscowego i nie może stanowić podstawy do wydania decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy; c) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez błędną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i uznanie, że przedmiotowa inwestycja nie jest działaniem leżącym w interesie publicznym w sytuacji, gdy ocena, czy dana inwestycja nie narusza chronionego prawem interesu publicznego nie może być determinowana ustaleniami zawartymi w nieobowiązujących aktach prawa miejscowego ani w innych aktach, które nie stanowią aktów powszechnie obowiązujących. W oparciu o powyższe zarzuty odwołujący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Rozpatrując odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze podzieliło stanowisko inwestorów, że żaden z aktów powołanych w decyzji organu pierwszej instancji, tj. ani miejscowy plan szczegółowy zagospodarowania przestrzennego Osiedla K. zatwierdzony uchwalą nr [...] Rady Gminy K. z dnia [...] listopada 1994 r., ani też Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy K. przyjęte uchwałą nr [...] Rady Gminy K. z dnia [...] czerwca 2010 r., nie stanowi przepisów odrębnych w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. Przepisy u.p.z.p., ani innego aktu, nie pozwalają uznać nieobowiązującego już planu miejscowego za przepis odrębny, który dawałby podstawy do odmowy ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Organ odwoławczy za prawidłowe uznał natomiast ustalenia, że celem publicznym, na którego realizację przeznaczono działki nr ewid. [...] i [...], jest układ komunikacyjny, obejmujący projektowane skrzyżowanie drogi wojewódzkiej ([...]) z drogą gminną ([...]). Realizacja tego skrzyżowania została przewidziana w nieobowiązującym już, powołanym wyżej planie miejscowym oraz uchwale w sprawie Studium z dnia [...] czerwca 2010 r. W tym kontekście Kolegium uznało jednak, że organ pierwszej instancji nieprawidłowo zastosował art. 53 ust. 4 pkt 10a u.p.z.p. Organ odwoławczy wyjaśnił, że powołany przepis odnosi się do konieczności przeprowadzenia postępowania uzgodnieniowego ze wskazanymi organami w odniesieniu do realizacji inwestycji celu publicznego, o których mowa w art. 39 ust. 3 pkt 3 u.p.z.p., w zakresie terenów, przeznaczonych na ten cel w planach miejscowych, które utraciły moc. Dlatego też - w ocenie Kolegium – przed wydaniem będącej przedmiotem niniejszego postępowania decyzji konieczne było dokonanie stosownych uzgodnień. Ostatecznie bowiem od właściwych organów rządowych lub samorządowych określonych w art. 53 ust. 4 pkt 10a u.p.z.p. zależy, czy mają one zamiar przystąpić do realizacji określonego celu publicznego - w tym przypadku inwestycji drogowej. Samo określenie w nieobowiązującym planie miejscowym lokalizacji tego typu inwestycji nie może zaś stanowić całkowitego zablokowania możliwości wydawania pozytywnych decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Zdaniem Kolegium sporządzony w niniejszej sprawie projekt decyzji powinien więc podlegać procedurze uzgodnieniowej (współdziałania). Nie można bowiem przyjąć, że wyłącznie pozytywne projekty decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu powinny być uzgadniane w trybie art. 53 ust. 4 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. (zob. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 13 lutego 2018 r" sygn. akt II SA/Ol 31/18, LEX nr 2464299). Brak przeprowadzenia w niniejszej sprawie odpowiednich uzgodnień w sposób istotny, niedający się uzupełnić w postępowaniu odwoławczym, narusza zaś przepisy postępowania administracyjnego, co – jak uznał organ drugiej instancji – daje podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy, po raz drugi, do ponownego rozpatrzenia. W konsekwencji, w ramach wytycznych co do dalszego postępowania, Kolegium wskazało w szczególności na konieczność przeprowadzenia przez organ pierwszej instancji procedury uzgodnieniowej określonej w art. 53 ust. 4 pkt 10a u.p.z.p. Sprzeciw od przytoczonej wyżej decyzji kasacyjnej organu odwoławczego złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie G. i S. małż. P. . Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucili naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez bezpodstawne uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, pomimo braku przesłanek do zastosowania powołanego przepisu, bowiem decyzja organu pierwszej instancji nie była obarczona uchybieniami wytkniętymi przez organ odwoławczy. Wskazując na powyższe skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu sprzeciwu skarżący podnieśli, że kontrola instancyjna decyzji Wójta Gminy K. dokonana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie była prawidłowa. Zarzucili, ze organ drugiej instancji ograniczył się do weryfikacji argumentów uzasadnienia decyzji pierwszoinstancyjnej i polemiki z nimi, natomiast nie dokonał całościowej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Kolegium nie wzięło bowiem pod uwagę normy wynikającej z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., z której wynika, że każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Przepis ten wskazuje zatem, że ograniczeniem dla wolności zabudowy nieruchomości jest nie tylko interes publiczny, ale również interes osób trzecich. Ta okoliczność, zdaniem skarżących, nie została wzięta pod uwagę przez organ odwoławczy. Tymczasem ewentualne wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu zgodnie z wnioskiem inwestora, skutkować będzie naruszeniem interesów osób trzecich. Skarżący wyjaśnili, że wynika to z faktu, iż mieszkańcy O. K. są żywotnie zainteresowani budową infrastruktury drogowej przewidzianej w nieobowiązującym już planie zagospodarowania przestrzennego oraz w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy K.. Wielu właścicieli działek położnych w sąsiedztwie nieruchomości inwestora nie posiada bezpośredniego dostępu do drogi publicznej i zmuszona jest korzystać z przejazdu poprzez działki stanowiące własność innych osób. Budowa infrastruktury drogowej, o której mowa w uchylonej decyzji Wójta Gminy K., zmieniłaby ten stan rzeczy i umożliwiła okolicznym mieszkańcom bezpośredni dojazd do drogi publicznej. Z tego względu, w ocenie skarżących, uznanie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze planów budowy dróg za hipotetyczne i niemające znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, narusza interes osób trzecich, tj. właścicieli nieruchomości niemających dostępu do drogi publicznej. W odpowiedzi na sprzeciw Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. wniosło o jego oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Zarzuty sprzeciwu oraz zawarte w nim wnioski wskazują na niezrozumienie przez skarżących charakteru postępowania ze sprzeciwu od decyzji, w ramach którego sąd - zgodnie z art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U z 2019 r. poz. 2325 ze zm. - dalej jako "p.p.s.a.") - ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się zatem wyłącznie do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia, przy czym - co oczywiste - sąd czyni to w świetle przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. Przepis art. 64e p.p.s.a. nie pozbawia bowiem sądu administracyjnego kompetencji do oceny prawidłowości wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w świetle hipotezy określonych przepisów prawa materialnego. Sąd nie jest jednak uprawniony do rozstrzygania, czy zostały spełnione przesłanki do wydania przez organ administracji decyzji pozytywnej czy też negatywnej (ani tym bardziej do zastępowania organu w podjęciu właściwego w sprawie rozstrzygnięcia, jak domaga się tego skarżąca), lecz ocenia jedynie, czy zostały wyjaśnione wszystkie okoliczności niezbędne dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy (por. wyroki NSA: z dnia 13 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 132/19, LEX nr 2645866; z dnia 26 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 3311/19, LEX nr 2745364; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 11 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 402/19, LEX nr 2758572). W razie zaś stwierdzenia naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. sąd – stosownie do art. 151a § 1 p.p.s.a. – ma obowiązek uchylić zaskarżoną decyzję w całości, przy czym uwzględnienie sprzeciwu następuje w przypadku każdego naruszenia tego przepisu. Art. 151a § 1 p.p.s.a. nie zawiera bowiem regulacji, która uzależniałaby uwzględnienie sprzeciwu od określonego wpływu naruszenia przepisów postępowania na treść kwestionowanej decyzji (por. A. Kabat [w:] B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, 7. wydanie, Warszawa 2018, str. 493). Rozpoznając sprawę według powyższych kryteriów Sąd doszedł do wniosku, że sprzeciw zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn niż zostały podniesione w jego treści. Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrywaniu sprawy. Stosownie zaś do § 2a powyższego artykułu, jeżeli organ pierwszej instancji dokonał w zaskarżonej decyzji błędnej wykładni przepisów prawa, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie, w decyzji, o której mowa w § 2, organ odwoławczy określa także wytyczne w zakresie wykładni tych przepisów. W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja nie spełnia wymogów określonych w powyższym przepisie, przy czym ocena prawna oraz wskazania co do dalszego postępowania w niej wyrażone, są nie tyle błędne, co niekompletne, a przez to wymagają uzupełnienia przez Sąd dla zapewnienia prawidłowego dalszego toku postępowania w sprawie. Nie sposób nie zgodzić się ze stanowiskiem Kolegium, że regulacje powołanego przez organ pierwszej instancji miejscowego planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego Osiedla K. , przyjętego uchwałą nr [...] Rady Gminy K. z dnia [...] listopada 1994 r., nie mogą stanowić podstawy odmowy ustalenia warunków zabudowy na wniosek inwestora z powołaniem się przesłankę zgodności z przepisami odrębnymi określoną w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. Akt ten utracił bowiem moc obowiązującą z dniem [...] grudnia 2003 r. – stosownie do art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 15 poz. 139 ze zm.) w zw. z art. 87 ust. 3 u.p.z.p. Jego postanowienia nie stanowią już zatem aktualnie obowiązujących przepisów prawa lokalnego. Charakter przepisów odrębnych w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. organ pierwszej instancji błędnie przypisał także postanowieniom obowiązującego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy K., przyjętego uchwałą nr [...] Rady Gminy K. z dnia [...] czerwca 2010 r. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie jest bowiem aktem prawa miejscowego, co wynika wprost z art. 9 ust. 5 u.p.z.p. W odróżnieniu od planu zagospodarowania przestrzennego studium nie ma więc mocy aktu powszechnie obowiązującego. Określa – jako akt planistyczny – jedynie politykę przestrzenną gminy i wiąże wewnętrzne organy gminy w ich planach przy sporządzaniu projektów planów miejscowych. Jako akt kierownictwa wewnętrznego (w stosunkach rada i podporządkowane jej jednostki organizacyjne) określa jednak jedynie kierunki i sposoby działania organów i jednostek pozostających w systemie organizacyjnym aparatu gminy przy sporządzaniu projektu przyszłego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Pomimo jednak tego, że uchwała w sprawie studium wiąże organ gminy przy realizacji polityki przestrzennej, nie może ona stanowić podstawy prawnej dla decyzji administracyjnej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 21 listopada 2000 r., sygn. akt II SA 2437/99, LEX nr 55333 oraz z dnia 21 listopada 2000 r., sygn. akt II SA 106/00, LEX nr 57193). Trafnie tez organ odwoławczy zwrócił uwagę, że okoliczność, iż objęte planowaną inwestycją działki nr ewid. [...] i [...] w powołanym wyżej, nieobowiązującym już planie miejscowym przyjętym uchwałą nr [...] Rady Gminy K. z dnia [...] listopada 1994 r., przeznaczone były pod układ komunikacyjny stanowiący cel publiczny o znaczeniu ponadlokalnym, o którym mowa w art. 39 ust. 3 pkt 3 u.p.z.p. (w świetle art. 6 pkt 1 u.g.n. w zw. z art. 2 pkt 4 u.p.z.p. taki bowiem charakter niewątpliwie przypisać należy zaplanowanej w tym miejscu budowie drogi wojewódzkiej [...] i jej skrzyżowania z droga gminną [...], nie pozostaje w sprawie bez znaczenie w tym sensie, że przesądza o obowiązku uzgodnienia projektu wnioskowanej decyzji o warunkach zabudowy w zakresie określonym w art. 53 ust. 4 pkt 10a u.p.z.p., który to przepis ma w niniejszej sprawie odpowiednie zastosowanie w związku z dyspozycją art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Słusznie przy tym zaznaczyło Kolegium, że obowiązku dokonania uzgodnień projektowanej decyzji o warunkach zabudowy z organami wskazanymi w ww. przepisie, nie eliminuje odmowny charakter tej decyzji. Zastosowanie przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a. z powołaniem się na konieczność dokonania przez organ pierwszej instancji, przed podjęciem stosowniej decyzji, uzgodnień w trybie art. 53 ust. 4 pkt 10a u.p.z.p., nie budzi więc zastrzeżeń Sądu. Postępowanie uzgodnieniowe w tym zakresie niewątpliwie bowiem stanowi konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, a przy tym – z uwagi na zasadę dwuinstancyjności postępowania – nie może zostać uzupełnione na etapie postępowania odwoławczego w trybie art. 136 k.p.a. (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 czerwca 2005 r., IV SA/Wa 900/04, LEX nr 186667). Przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji Kolegium pominęło jednak inną, istotną okoliczność wyłaniającą się z akt sprawy, co świadczy o naruszeniu art. 138 § 2 k.p.a. w zakresie zawartego w nim wymogu określenia, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Należy zaważyć, że prowadząc postępowanie z wniosku T. K. i T. M. z dnia [...] listopada 2019 r. o ustalenie warunków zabudowy, Wójt Gminy K. w dniu [...] stycznia 2020 r. zwrócił się o uzgodnienie projektu decyzji – w trybie art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. – do Starosty L., jako organu właściwego w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz – w trybie art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. – do Zarządu Dróg i Mostów w L., jako właściwym zarządcą drogi. Pierwszy z ww. organów nie wyraził stanowiska w sprawie w terminie 2 tygodni od daty otrzymania projektu decyzji, co w świetle art. 53 ust. 5 u.p.z.p. było równoznaczne z dokonaniem uzgodnienia. Z kolei Zarząd Dróg i Mostów w L. postanowieniem z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] nie uzgodnił przedstawionego projektu decyzji, co legło u podstaw poprzednio wydanej w przedmiotowym postępowaniu decyzji odmownej organu pierwszej instancji nr [...] z dnia [...] kwietnia 2020 r. W decyzji z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze – uchylając ww. decyzję organu pierwszej instancji i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ – wskazało na konieczność wyjaśnienia przez organ pierwszej instancji, dlaczego prowadził postępowanie uzgodnieniowe z Zarządem Dróg i Mostów w L. oraz rozważenia jego ewentualnego powtórzenia ze względu na skierowanie postanowienia z dnia [...] lutego 2020 r. do spółki cywilnej P. , zamiast do jej wspólników. Powyższe wytyczne organu odwoławczego pozostają aktualne na obecnym etapie postępowania i jako takie winny ponownie znaleźć wyraz z uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Należy bowiem zauważyć, że w decyzji Wójta Gminy K. z dnia [...] października 2020 r. podjętej po ponownym rozpatrzeniu sprawy, organ pierwszej instancji wskazał jedynie na podstawę prawną prowadzenia postepowania uzgodnieniowego z Zarządem Dróg i Mostów w L. (tj. art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p.), natomiast w żaden sposób nie wyjaśnił, czy prowadzenie postępowania uzgodnieniowego z tym organem było zasadne, a w szczególności nie wyjaśnił, dlaczego przy ponownym rozpatrywaniu sprawy odstąpił od prowadzenia postępowania uzgodnieniowego zarówno z Zarządem Dróg i Mostów w L. w trybie art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p., jak i ze Starostą L. w trybie art. art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. Również te kwestie winny zatem zostać wskazane w zaskarżonej decyzji jako konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy. Pominięcie ich przez organ odwoławczy świadczy natomiast o naruszeniu art. 138 § 2 in fine k.p.a. Z tych wszystkich względów Sąd, działając na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku. Zawarte w punkcie II sentencji wyroku orzeczenie o zwrocie na rzecz skarżących kosztów postępowania obejmujących uiszczony solidarnie wpis sądowy w wysokości 100 zł, znajduje natomiast uzasadnienie w art. 200 i art. 205 § 1 w zw. z art. 64b § 1 p.p.s.a.