II SA/Lu 1060/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca), Sędzia NSA Krystyna Sidor, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Beata Basak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 lutego 2013 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie pomocy na dożywianie I. oddala skargę; II. przyznaje [...] E. O. – M. od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie) kwotę 295,20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, w tym 55,20 zł (pięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) należnego podatku od towarów i usług. Decyzją z dnia [...] października 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania J. S. od decyzji z dnia 13 sierpnia 2012 r. wydanej z upoważnienia Burmistrza B. przez Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w B. w przedmiocie przyznania J. S. pomocy na dożywianie w kwocie 100 zł miesięcznie na okres od 1 sierpnia 2012 r. do 31 października 2012 r. w ramach ustawy o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" - orzekło o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, iż w odpowiedzi na wniosek o przyznanie zasiłku na dożywianie organ przeprowadził wywiad środowiskowy, na podstawie którego stwierdził, że odwołująca mieszka z matką w mieszkaniu składającym się z pokoju i kuchni. Korzysta ze wspólnej kuchni oraz łazienki i sprzętów znajdujących się w mieszkaniu. Z tych względów uznano, że strona prowadzi wspólne gospodarstwo domowe wraz z matką. Źródłem utrzymania rodziny w czerwcu 2012 r. była emerytura matki wnioskodawczyni w wysokości 886,92 zł netto oraz otrzymywany przez stronę dodatek mieszkaniowy w wysokości 131,39 zł. Odnośnie sytuacji zdrowotnej organ ustalił, że wnioskodawczyni legitymuje się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności do dnia 31 lipca 2013 r. z możliwością podjęcia zatrudnienia w warunkach pracy chronionej, natomiast jej matka ma orzeczony znaczny stopień niepełnosprawności na stałe. Strona aktualnie jest zarejestrowana jako bezrobotna, poszukująca pracy. W tych okolicznościach organ uznał, że występują przesłanki zgodnie z art. 7 pkt 4 i 5 ustawy o pomocy społecznej, czyli bezrobocie i niepełnosprawność do udzielenia wsparcia w ramach pomocy społecznej Jednocześnie dochód rodziny w przeliczeniu na osobę w wysokości 509,15 zł (stanowiąc 145% kryterium dochodowego) nie przekracza 150 % kryterium dochodowego uprawniającego do przyznania wnioskowanej pomocy. Stosownie bowiem do art. 5 ust. 1 ustawy o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" pomoc ta może być przyznana nieodpłatnie osobom lub rodzinie, wskazanej w ustawie jeżeli dochód osoby samotnie gospodarującej lub dochód na osobę w rodzinie nie przekracza 150 % kryterium dochodowego, o którym mowa w ustawie o pomocy społecznej. Nadto Kolegium dodało, że rozstrzygnięcie w sprawie przyznania pomocy na dożywianie, a także określenie wysokości owej pomocy zapada w ramach uznania administracyjnego. J. S. nie kwestionowała natomiast wysokości przyznanej pomocy, dlatego Kolegium nie znajduje podstaw do wzruszenia decyzji organu pierwszej instancji. Kolegium wskazało także, iż strona otrzymuje pomoc na dożywianie od 2010 r. do chwili obecnej, co oznacza, że jej problemy są uwzględniane przez organ pomocy społecznej, który dodatkowo musi przy przyznawaniu tego rodzaju świadczeń uwzględnić swoje możliwości finansowe i potrzeby innych osób wymagających pomocy. W tych okolicznościach w ocenie Kolegium zaskarżona decyzja mieści się w granicach uznania administracyjnego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżąca J. S. wyraziła niezadowolenie z treści decyzji organu odwoławczego. Podniosła, że zostały naruszone jej prawa do ustalenia faktów na podstawie pełnego materiału dowodowego. W szczególności dotyczy to uznania, że skarżąca prowadzi wspólne gospodarstwo domowe wraz z matką. Tymczasem mieszkanie, w którym obecnie mieszka, zgodnie z prawem spełnia wymogi do prowadzenia dwóch odrębnych gospodarstw domowych. Ponadto Kolegium rozstrzygając sprawy dotyczące dodatku mieszkaniowego uznawało, że skarżąca prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi nawiązując do rozważań ujętych w treści zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie mogła odnieść skutku, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. W punkcie wyjścia należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz.1269) Sąd ten sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 wspomnianego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) dalej jako p.p.s.a. wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi, bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja może ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest zatem władny oceniać takich okoliczności jak pokrzywdzenie strony decyzją, czy decyzja wiąże się z negatywnymi skutkami dla strony i im podobnych. W niniejszej sprawie przedmiotem zaskarżenia była decyzja przyznająca skarżącej J. S. pomoc finansową w postaci świadczenia pieniężnego na zakup żywności w wysokości 100 zł miesięcznie w okresie od 1 sierpnia 2012 r. do 31 października 2012 r. w ramach programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania", przewidzianego w ustawie z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz. U. Nr 267, poz. 2259 ze zm.). Rozważania w sprawie należy rozpocząć od wskazania, że pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Jej zadaniem jest zapobieganie trudnym sytuacjom życiowym przez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem. Powyższe wynika z treści art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tj. Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362, ze zm.). Stosownie zaś do art. 3 pkt 1 lit. c przywołanej już ustawy o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" w ramach programu są realizowane działania dotyczące w szczególności zapewnienia pomocy w zakresie dożywiania osobom i rodzinom znajdującym się w sytuacjach wymienionych w art. 7 ustawy o pomocy społecznej, w szczególności osobom samotnym, w podeszłym wieku, chorym lub niepełnosprawnym w formie posiłku, świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności albo świadczenia rzeczowego w postaci produktów żywnościowych. Zgodnie zaś z art. 3 i art. 5 tej ustawy pomoc w zakresie dożywiania może być przyznana nieodpłatnie osobom i rodzinom, jeżeli dochód nie przekracza 150 % kryterium dochodu określonego w ustawie o pomocy społecznej. Co przy tym istotne sformułowanie "pomoc w zakresie dożywiania może być przyznana" oznacza, że pomoc tego typu jest świadczeniem przyznawanym w ramach tzw. uznania administracyjnego. Okoliczność ta, zgodnie z ugruntowanymi poglądami orzecznictwa, powoduje iż sam fakt spełniania kryteriów ustawowych nie oznacza automatycznego przyznania osobie zainteresowanej tego świadczenia i w wysokości zgodnej z jej oczekiwaniami. Kontrola decyzji uznaniowej polega na ustaleniu, czy dopuszczalne było wydanie decyzji, czy organ przy wydaniu decyzji nie przekroczył granic uznania i czy właściwie uzasadnił rozstrzygnięcie. Podejmując decyzję uznaniową organ administracji ma obowiązek kierowania się słusznym interesem obywatela, stosownie do art. 7 k.p.a., jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny, ani nie przekracza to możliwości organu administracji publicznej. Omawiane uznanie administracyjne organu odnosi się zarówno do zakresu przyznania świadczenia, jak też ma zastosowanie w części odnoszącej się do jego wysokości. Należy przy tym pamiętać, co również istotne, iż wyznacznikami ustalenia tej wysokości są - z jednej strony - rozmiar potrzeb wnioskodawcy i cel, na który zasiłek jest przyznawany, a z drugiej strony - możliwości finansowe organów pomocy społecznej. Uznanie administracyjne obejmuje również prawo organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, które należy wziąć pod uwagę w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc oraz zgłoszonych przez nich żądań. Ośrodki pomocy dysponują ograniczonymi środkami finansowymi, a posiadane fundusze muszą być rozdzielane pomiędzy liczne grono osób wymagających wsparcia. Nie ulega zatem wątpliwości, że organ nie może zabezpieczyć wszystkich potrzeb osób ubiegających się o pomoc, jak również udzielać świadczeń w oczekiwanej przez te osoby wysokości. W orzecznictwie dotyczącym świadczeń z zakresu pomocy społecznej podkreśla się, że uzasadnienie decyzji uznaniowej powinno zawierać ustalenia organu dotyczące możliwości płatniczych ośrodka pomocy społecznej. Obowiązek poczynienia powyższych ustaleń wynika z art. 3 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej (por. wyrok NSA z dnia 16 kwietnia 2003r., sygn. I SA 3205/02). W niniejszej sprawie Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w B. uwzględniając powyższe zasady, mając w szczególności na uwadze interes wszystkich osób ubiegających się o pomoc, nie tylko skarżącej, oraz ograniczone (w stosunku do potrzeb) możliwości finansowe, przyznał skarżącej świadczenie na zakup żywności w wysokości 100 złotych, co jak należy sądzić nie odpowiada oczekiwaniom skarżącej, ale co - zdaniem Sądu - mieści się w granicach uznania administracyjnego. Tym samym ocena ta wyklucza możliwość zarzucenia organowi przekroczenia granic uznania administracyjnego i dopuszczenia się dowolności przy rozpatrywaniu wniosku skarżącej. Zważyć należy, iż decyzja organu pierwszej instancji szczegółowo podaje przesłanki, jakimi kierował się organ przyznając przedmiotową pomoc w wysokości 100 zł. W szczególności podane przez organ dane dotyczące wysokości środków pieniężnych jakimi dysponuje OPS w B. w 2012 r. i wskazujące średnią wysokość jednego świadczenia pieniężnego przeznaczonego na zakup żywności bez względu na ilość osób w rodzinie świadczą o tym, że organ przyznając skarżącej pomoc w określonej decyzją wysokości nie naruszył prawa i nie przekroczył granic uznania administracyjnego. Wysokość udzielonego skarżącej zasiłku nie jest bowiem niższa od świadczeń tego rodzaju udzielonych w tym samym okresie innym osobom ubiegającym się o pomoc. W tych okolicznościach nie kwestionując, iż skarżąca znajduje się w trudnej sytuacji materialnej uzasadniającej konieczność udzielenia jej pomocy społecznej w zakresie dożywiania, nie można przyjąć, że zaskarżona decyzja przyznająca pomoc w określonym zakresie i wysokości narusza prawo. W kontekście wysokości udzielonego stronie wsparcia warto również wskazać, że pomoc społeczna ma jedynie charakter posiłkowy, nie jest żadnym zastępczym środkiem utrzymania osób lub rodzin. Pomoc ta ma zmierzać do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem. Skarżąca, będąc niewątpliwie w sytuacji wymagającej świadczeń z pomocy społecznej, nie może z kolei oczekiwać, by organ pomocy społecznej przejął na siebie wszystkie obowiązki wynikające z konieczności jej utrzymania. Świadczenie w postaci zasiłku celowego służy zaspokojeniu konkretnej potrzeby, a jego wysokość, uzależniona jest nie tylko od wysokości konkretnej potrzeby, ale i od możliwości finansowych ośrodka pomocy społecznej. Warto również podnieść, iż skarżąca systematycznie od 2010 r. korzysta z programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania", co oznacza, że jest pod stałą opieką Ośrodka i korzysta z jego świadczeń systematycznie. Odnosząc się natomiast do głównego zarzutu dotyczącego uznania przez organy, że skarżąca prowadzi wspólne gospodarstwo domowe wraz z matką H. P., to - w ocenie Sądu - nie doszło w tym zakresie do naruszenia przepisów, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy. Wyjaśniając skarżącej tę kwestię wskazać należy, iż zgodnie z zamiarem ustawodawcy, prawo do świadczeń z pomocy społecznej (w tym również świadczenia w zakresie dożywiania przyznanego skarżącej) co do zasady uzależnione jest od sytuacji finansowej strony ubiegającej się o przyznanie tego zasiłku, a mówiąc ściślej od spełnienia przez nią kryterium dochodowego, co w przypadku przedmiotowego świadczenia - z mocy art. 5 ust. 1 ustawy o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" związane jest z uzyskaniem dochodu nieprzekraczającego 150% kryterium dochodowego określonego w art. 8 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Niespełnienie wskazanego wymogu bezwzględnie wyłącza możliwość przyznania pomocy w formie zasiłku celowego na dożywianie, chyba że właściwa rada gminy podejmie uchwałę o podwyższeniu kryterium dochodowego, co wiąże się dodatkowo z koniecznością poniesienia przez gminę ze środków własnych kosztów pomocy przyznanej w takich sytuacjach. Jednakże, co istotne w sprawie, inna jest kwota kryterium dochodowego dla osoby samotnie gospodarującej, a inna dla osoby w rodzinie. W pierwszym przypadku wynosi ona (od 1 października 2012 r.) 542 zł, a w drugim 456 zł. Uwzględniając powyższe obowiązkiem organu jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego celem ustalenia czy osoba ubiegająca się o świadczenia pomocowe jest osobą samotnie gospodarującą czy też osobą w rodzinie prowadzącą wspólne gospodarstwo domowe z innymi osobami, które to ustalenie ma wpływ z jednej strony na obowiązujące stronę kryterium dochodowe, a z drugiej na obowiązek uwzględniania dochodów osób prowadzących z wnioskodawcą wspólne gospodarstwo domowe o czym z kolei stanowi art. 6 pkt 4 ustawy o pomocy społecznej. W rozumieniu przepisów ustawy o pomocy społecznej, za osobę samotnie gospodarującą uważa się osobę prowadzącą jednoosobowe gospodarstwo domowe (art. 6 pkt 10 ustawy o pomocy społecznej), natomiast za rodzinę uważa się osoby spokrewnione lub niespokrewnione pozostające w faktycznym związku, wspólnie zamieszkujące i gospodarujące (art. 6 pkt 14 ustawy o pomocy społecznej). Z powyższego wynika, iż niezbędnym dla istnienia rodziny w rozumieniu ustawy o pomocy społecznej jest zatem faktyczny związek osób charakteryzujący się wspólnym zamieszkaniem i gospodarowaniem. Jakkolwiek ustawodawca nie określił legalnej definicji pojęcia "gospodarowanie", to nie może budzić wątpliwości, iż wspólne gospodarowanie oznacza, że co najmniej dwie osoby razem czymś zarządzają, dysponują czym w istocie jest przyczynianie się do funkcjonowania wspólnoty poprzez wykonywanie na jej rzecz jakichkolwiek czynności. Możliwość zarządzania oznacza w istocie uprawnienie do współdecydowania o przeznaczeniu dochodu rodziny, wykonywanie części czynności związanych z codziennymi zajęciami, jak sprzątanie, gotowanie, pranie itp. (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 20 maja 2008 r., II SA/Ol 181/08 Lex nr 504809). Zestawiając powyższe z materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie zasadnie organy uznały, iż J. S. wspólnie gospodaruje z matką H. P. tworząc tym samym rodzinę w rozumieniu art. 6 pkt 14 ustawy o pomocy społecznej. W tym zakresie organ odwoławczy przedstawił szczegółową argumentację dotyczącą tej kwestii, którą Sąd w całości podziela. Podkreślenia jednak wymaga, że sporna kwestia prowadzenia wspólnego gospodarstwa domowego nie miała i nie mogła mieć wpływu na zakres przyznanego skarżącej świadczenia. Uznanie bowiem, iż skarżąca prowadzi wspólne gospodarstwo domowe wraz z matką, a tym samym doliczenie uzyskiwanego przez nią dochodu do dochodu rodziny nie miało wpływu na treść zaskarżonego rozstrzygnięcia. Jak bowiem ustaliły organy dochód J. S. w przeliczeniu na osobę w rodzinie z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku nie przekracza dochodu osoby określonej w przepisach ustawy o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania". Dlatego też sporna kwestia prowadzenia przez skarżącą wspólnego gospodarstwa wraz z matką, nie ma praktycznego znaczenia w niniejszej sprawie, gdyż wobec spełnienia powyższego warunku dochodowego świadczenie zostało skarżącej przyznane, zaś powyższa ustawa nie uzależnia jego zakresu od tego, czy faktyczny dochód wnioskodawcy zbliża się w mniejszym bądź większym stopniu do kryterium dochodowego, pozostawiając ustalenie rozmiaru świadczenia uznaniu organu, którego to skarżąca nie kwestionowała. Dla porządku należy jedynie wskazać, iż na skutek zmiany (w toku postępowania) obowiązującego kryterium dochodowego, dochód skarżącej w przeliczeniu na osobę stanowi 112 % obowiązującego kryterium dochodowego, a nie jak wskazał organ pierwszej instancji 145 %. Kwestia ta pozostaje jednak bez wpływu na wynik sprawy, bowiem zarówno w pierwszym, jak i drugim przypadku dochód skarżącej nie przekraczał 150% kryterium dochodowego, jako warunku uprawniającego do przyznania przedmiotowego świadczenia. Z wyżej wyjaśnionych względów Sąd uznał, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja organu pierwszej instancji nie naruszają obowiązujących przepisów, dlatego skarga jako nieuzasadniona podlega oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a. O wynagrodzeniu adwokata ustanowionego w ramach prawa pomocy świadczącego pomoc prawną z urzędu, Sąd orzekł na podstawie art. 250 p.p.s.a. i § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c w zw. z § 19 i § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).