II SA/Lu 1062/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Czaja, Sędziowie Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca), Protokolant Asystent sędziego Bartłomiej Pastucha, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 lutego 2017 r. sprawy ze skargi Spółki G. z w L. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] r., znak: [...] w przedmiocie ustalenia opłaty za uwierzytelnienie dokumentów geodezyjnych oddala skargę. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2015 r. poz. 520 ze zm., dalej jako p.g.k.) w związku z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. po rozpatrzeniu odwołania G. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w L., L. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w L. utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta L. z [...] maja 2016 r., znak: [...] ustalającą opłatę w kwocie [...]zł za uwierzytelnienie dokumentów złożonych w związku z wykonaniem pracy geodezyjnej zgłoszonej w Miejskim Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej o identyfikatorze zgłoszenia nr [...], polegającej na wykonaniu map z projektem podziału. W uzasadnieniu decyzji organ drugiej instancji podniósł, że w dniu [...] marca 2016 r. do organu pierwszej instancji wpłynął wniosek o uwierzytelnienie dokumentów opracowanych przez wykonawcę prac geodezyjnych, złożony przez G. sp. z o. o. Wniosek dotyczył uwierzytelnienia 138 egzemplarzy dokumentu pod nazwą: mapa z projektem podziału. W dniu 30 marca 2016 r. został wystawiony Dokument Obliczenia Opłaty nr [...] na kwotę [...]zł, oszacowaną według algorytmu: 138 egzemplarzy dokumentu po [...] zł każdy. Po uregulowaniu opłaty mapy zostały uwierzytelnione i odebrane przez spółkę. W dniu [...] kwietnia 2016 r. do Prezydenta Miasta L. wpłynął wniosek spółki G. o wydanie decyzji w sprawie wysokości należnej opłaty za uwierzytelnienie dokumentów. Organ odwoławczy podkreślił, że w trakcie postępowania administracyjnego organ pierwszej instancji stwierdził błąd we wniosku o uwierzytelnienie dokumentów co do ilości zadeklarowanych egzemplarzy (138 sztuk) a liczbą faktycznie uwierzytelnioną (126 sztuk). W związku z powyższym w dniu [...] maja 2016 r. został wystawiony nowy Dokument Obliczenia Opłaty nr [...], opiewający na kwotę [...]zł. Nienależnie pobrana kwota [...]zł została zwrócona przelewem na konto spółki G. w dniu [...] maja 2016 r. Następnie spółka złożyła wniosek o wydanie decyzji w sprawie wysokości należnej opłaty za uwierzytelnienie dokumentów. Po rozpatrzeniu tego wniosku Prezydent Miasta L. decyzją z dnia [...] maja 2016 r., znak: [...] ustalił wysokość opłaty za uwierzytelnienie 126 egzemplarzy dokumentów na kwotę [...]zł. Decyzja ta została utrzymana w mocy powołaną na wstępie decyzją organu drugiej instancji z dnia [...] sierpnia 2016 r., znak: [...]. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że kwota należnej opłaty jest iloczynem ilości egzemplarzy uwierzytelnionych dokumentów (map) oraz stawki za uwierzytelniony dokument, która według tabeli nr 16 Lp. 3 - załącznika do ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne, wynosi [...] zł (126 x [...] zł = [...] zł). Organ uznał, że każda uwierzytelniona mapa stanowi odrębny dokument urzędowy, mogący samodzielnie służyć różnym celom, w tym podziałowi nieruchomości, czy jej zbyciu, stąd stawkę opłaty należało pomnożyć przez ilość uwierzytelnionych map. Stanowiska tego nie podzieliła skarżąca spółka, która w skardze na decyzję organu drugiej instancji zarzuciła naruszenie art 40b ust. 1 pkt 3 p.g.k. poprzez błędne naliczenie opłaty wynikającej z tabeli 16 1p. 3 załącznika do ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne w związku z § 71 ust. 2 rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowania i przekazania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz. U. Nr 263, poz. 1572) w związku z art. 19 ust. 1 pkt 11 p.g.k. w związku z art 11d ust. 1 pkt 3 rozporządzenia o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych poprzez błędną interpretację terminu "dokument", a w konsekwencji błędne naliczenie opłaty w wysokości [...] zł. W uzasadnieniu zarzutu skarżąca spółka wyjaśniła, że prawodawca w § 71 ust. 2 rozporządzenia w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowania i przekazania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w związku z art. 19 ust. 1 pkt 11 p.g.k. zawarł definicję terminu "dokument". Skarżąca podniosła, że spis dokumentów operatu technicznego zawiera: 1) nazwę wykonawcy; 2) liczbę porządkową i nazwę dokumentu; 3) numery stron zawierających dokument, w przypadku dokumentów papierowych, lub oznaczenie pliku, w przypadku dokumentów elektronicznych; 4) imię, nazwisko i podpis osoby, która sporządziła spis dokumentów operatu technicznego; a także 5) datę sporządzenia spisu dokumentów operatu technicznego. Zdaniem skarżącej, z wyżej powołanej normy prawnej wynika, iż dokument jest częścią opracowania zawartego pod określoną liczbą porządkową spisu dokumentów. Fakt wykazania w spisie dokumentów pod jedną pozycją dokumentu na wielu stronach przesądza, iż mamy do czynienia z jednym dokumentem wielostronicowym. Skarżąca podniosła, że sposób opracowania spisu dokumentów nie był negowany przez organ prowadzący weryfikację przedłożonej dokumentacji, co wskazuje na uznanie przez organ, iż przedłożone w dokumentacji mapy z projektem podziału stanowią jeden integralny dokument wielostronicowy. W ocenie skarżącej, organ drugiej instancji, formułując definicję dokumentu, zlekceważył, że przedmiotowe opracowanie realizowane jest na potrzeby rozporządzenia o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, a co za tym idzie, komplet map podziałowych stanowi o integralności załącznika wynikającego z art 11d ust. 1 pkt 3 rozporządzenia o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, gdyż brak chociażby jednej mapy stanowi o niekompletności opracowania. W związku z powyższym – jak wskazała skarżąca, twierdzenie organu drugiej instancji, iż jednostkowa mapa z projektem podziału spełnia kryteria formy i treści dokumentu, jest zupełnie nietrafny. Realizując przedmiotowe zlecenie, została opracowana zbiorcza mapa z projektem podziału, na której skarżąca umieściła wszystkie dzielone działki wchodzące w przedmiot zlecenia, składające się na integralną całość postępowania zmierzającego do wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Mapa ta przedstawia układ i powiązanie działek. Ponadto stanowi przedmiotowy dokument. Opracowanie map jednostkowych miało na celu poprawienie czytelności opracowania. Spółka podniosła również, że powyższe mapy stanowią jedynie załączniki do zbiorczej mapy z projektem podziału. Brak umieszczenia na mapach z projektem podziału informacji "łączy arkusz nr, część nr" nie świadczy o fakcie, iż stanowią one niezależne dokumenty. Oczywistym jest, zdaniem skarżącej, że załącznika do dokumentu głównego nie można traktować jak odrębnego dokumentu. Skarżąca podkreśliła, że prawodawca w § 77 ust. 1 rozporządzenia w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowania i przekazania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego w sposób expressis verbis wskazał, że mapy do celów prawnych w swojej formie i treści mogą zawierać więcej niż jedną działkę - wskazuje na to użyta liczba mnoga – "numery działek" a nie działki, "przebieg granic działek ewidencyjnych" a nie działki, "w powiązaniu z granicami działek sąsiednich, czy też nieruchomości objętych..." a nie nieruchomości objętej. Ponadto, jak podkreśliła spółka, ustawodawca dopuścił sporządzenie pewnych elementów opracowania w celu zwiększenia jego czytelności w formie załącznika do opracowania, np. wykaz zmian danych ewidencyjnych. Na potwierdzenie tego stanowiska, skarżąca podniosła, że wiele ośrodków na terenie Polski traktuje mapę zbiorczą projektu podziału i jej załączniki jako jeden dokument, na potwierdzenie czego przedstawiła rachunki za uwierzytelnienie tych map, wystawione przez dwóch starostów. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieni zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Przedmiotem sporu jest wysokość opłaty za uwierzytelnienie dokumentów złożonych w związku z wykonaniem pracy geodezyjnej zgłoszonej w Miejskim Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej, polegającej na wykonaniu map z projektem podziału, ustalona przez organy obu instancji na kwotę [...]zł. Podstawą prawną nałożenia oraz ustalenia wysokości tej opłaty są przepisy ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów po państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. W myśl art. 12b ust. 5 p.g.k., organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej do którego przekazane zostały zbiory danych lub inne materiały stanowiące wyniki prac geodezyjnych lub prac kartograficznych potwierdza ich przyjęcie do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego wpisem do ewidencji materiałów tego zasobu, a także uwierzytelnia dokumenty opracowane na podstawie wykonanych prac geodezyjnych lub prac kartograficznych na potrzeby postępowań administracyjnych, postępowań sądowych lub czynności cywilnoprawnych, jeżeli w sprawie tego uwierzytelnienia złożony został wniosek. Uwierzytelnienie polega na potwierdzeniu zgodności dokumentu z danymi zawartymi w bazach prowadzonych przez starostę lub z dokumentacją przekazaną do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, w sposób i w trybie określonym w przepisach wydanych na podstawie art. 12d ust. 2 p.g.k. Stosownie do treści art. 40b ust. 1 pkt 3 powołanej ustawy, organy prowadzące państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny pobierają opłaty za uwierzytelnianie dokumentów opracowanych przez wykonawców prac geodezyjnych lub prac kartograficznych, co do zgodności tych dokumentów z danymi zawartymi w bazach danych, o których mowa w art. 4 ust. 1a oraz 1b, lub z dokumentacją przekazaną przez tego wykonawcę do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. W przypadku sporu dotyczącego zakresu udostępnianych materiałów zasobu lub wysokości należnej opłaty właściwy organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej wydaje decyzję administracyjną (art. 40f ust. 1 p.g.k.). Wysokość opłaty za czynności związane z obsługą państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego ustala się na podstawie Tabeli nr 16 załącznika do ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne, określającego wysokość stawek podstawowych w odniesieniu do odpowiednich jednostek rozliczeniowych, wysokość współczynników korygujących oraz zasady ustalania tych współczynników, a także szczegółowe zasady obliczania wysokości opłaty. Według tabeli nr 16 Lp. 3 załącznika do ustawy, stawka podstawowa za pierwszy egzemplarz uwierzytelnianego dokumentu wynosi [...] zł. Przyjęcie tej stawki przez organy nie było przedmiotem sporu. W niniejszej sprawie organy obu instancji, uwierzytelniwszy na wniosek spółki 126 egzemplarzy różnych map z projektem podziału, naliczyły opłatę w wysokości [...] zł za każdy z nich, co stało się przedmiotem zarzutu skargi. Wbrew temu zarzutowi, działanie organu, w ocenie Sądu, było zgodne z prawem. Każda z uwierzytelnionych map jest bowiem odrębnym dokumentem urzędowym, tj. przedmiotem, w którym utrwalono treść mającą znaczenie prawne. Mapy te, wbrew twierdzeniu spółki, nie stanowią integralnej całości. Każda z nich odnosi się bowiem do podziału innej, odrębnej działki. Każda z map z projektem podziału dołączonych do operatu technicznego przyjętego do zasobu pod numerem [...] jest zatem, tak jak przyjęły organy, informacją stanowiącą odrębną całość znaczeniową, możliwą do jednoznacznego i wielokrotnego odczytania, nadającą się do wykorzystania jako dowód prawa, czy stosunku prawnego, której powstanie daje się powiązać z czasem, miejscem i okolicznościami. Innymi słowy, każda z tych map może funkcjonować samodzielnie, bowiem odnosi się do odrębnej nieruchomości podlegającej podziałowi i w obiegu prawnym może być wykorzystana jako autonomiczny i niezależny dokument, mogący stanowić podstawę do dokonania wpisów do ksiąg wieczystych i w katastrze nieruchomości, może być wykorzystana w postępowaniach administracyjnych, sądowych lub przy czynnościach cywilnoprawnych. W świetle powyższego bez znaczenia dla organu ustalającego opłatę pozostaje okoliczność, w jakim celu wnioskodawca żąda uwierzytelnienia map (np. tak jak w niniejszej sprawie - na potrzeby postępowania w sprawie realizacji inwestycji drogowej). Wbrew stanowisku skarżącej, ani art. 19 ust. 1 pkt 11 p.g.k., ani § 71 ust. 2 rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 9 listopada 2011 r., ani też żaden inny przepis prawa geodezyjnego i kartograficznego nie zawierają definicji dokumentu. Wobec tego należy przeprowadzić wykładnię językową, uzupełnioną wykładnią systemową wewnętrzną oraz wykładnią celowościową wyżej powołanych przepisów prawa. Zgodnie z przyjętymi w teorii prawa dyrektywami poznawczej fazy wykładni (M. Zieliński: Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki, Warszawa 2008), w sytuacji braku definicji legalnej danego zwrotu języka prawnego oraz w sytuacji nienadania temu zwrotowi określonego (ugruntowanego) znaczenia w języku prawniczym, należy ustalić jego znaczenie na gruncie języka ogólnego (powszechnego, naturalnego), co też organ odwoławczy w niniejszej sprawie uczynił. Nie sposób podzielić poglądu skarżącej, że przedłożone w dokumentacji mapy z projektem podziału stanowią jeden integralny dokument wielostronicowy, jako część składowa operatu technicznego. Operat zawiera również inne – poza mapami – elementy, co wynika wprost z § 71 ust. 1 i 2 powołanego wyżej rozporządzenia, w tym mapy, będące, jak wyżej dowiedziono, odrębnymi dokumentami, z których każdy może występować samodzielnie w obrocie prawnym. Okoliczność, że kopie map dołącza się do operatu, w żadnym wypadku nie prowadzi do wniosku, iż stanowią one jeden dokument, za którego uwierzytelnienie należy pobrać jedną opłatę. O integracji dokumentu przesądzają bowiem nie czynniki natury technicznej, ale natury merytorycznej, tj. sama treść dokumentu wyrażająca ciągłość i jednolitość przedmiotu dokumentacji i wskazująca na sposób powiązania poszczególnych części dokumentu jako całości w tym znaczeniu, że jedna z nich nie wywołuje żadnych skutków prawnych bez połączenia z pozostałą (pozostałymi). Nie można przyjąć, że uwierzytelnione na wniosek skarżącej mapy stanowią część jeden dokument, gdyż – co ponownie należy podkreślić – każda z nich jest odrębna w tym znaczeniu, że może zostać samodzielnie wykorzystana jako dowód prawa, czy stosunku prawnego. Wobec tego bez znaczenia pozostaje okoliczność, że inne organy naliczyły opłatę za uwierzytelnienie dokumentów, przyjmując odmienną wykładnię pojęcia "dokument". Z tych wszystkich względów, wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.