II SA/Lu 1064/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia NSA Krystyna Sidor, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja (sprawozdawca), Sędzia NSA Witold Falczyński, Protokolant Referent Bartłomiej Maciak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi E. W. i M. W. na decyzję Spółka Akcyjna z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Spółka Akcyjna z dnia [...]., nr [...]; II. zasądza od Spółka Akcyjna na rzecz E. W. i M. W. 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. E. i M. W. wnioskiem z dnia 26 sierpnia 2014 r. zwrócili się do "A" S.A. z siedzibą w [...] (dalej: "Spółka"), w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112, poz. 1198 ze zm.; dalej także: "ustawa"), kserokopii wszelkiej dokumentacji dotyczącej infrastruktury elektroenergetycznej, wchodzącej w skład przedsiębiorstwa Spółki, a znajdujących się na należącej do wnioskodawców działce nr ewid. 169/1 w miejscowości [...], gmina [...]. Decyzją z dnia 17 lutego 2014 r., nr [...], Spółka odmówiła udostępnienia wnioskowanej informacji. Uzasadniając to stanowisko Spółka wskazała, że informacje te stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa, która jest z mocy art. 5 ust 2, oraz art. 2 ust 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej wyłączona od obowiązku udostępnienia. W stosunku do tych informacji Spółka uznaje je za tajemnicę przedsiębiorstwa, w tym podejmując określone czynności wewnętrzne oraz organizacyjne w celu ich ochrony przez ich udostępnianiem osobom trzecim. W tym są to takie dokumenty, które w tym celu są przechowywane w archiwach Spółki, z ograniczonym do nich dostępem wąskiego grona uprawnionych pracowników Spółki. Nadto tajemnica wynika z faktu, iż materiały te dotyczą sieci elektroenergetycznej, w przedmiocie której realizowane są zadania przedsiębiorstwa w zakresie funkcjonowania sytemu elektroenergetycznego i bezpieczeństwa dostaw energii elektrycznej o istotnym znaczeniu dla wykonywania zadań operatora sytemu dystrybucyjnego. Tajemnica również wynika z uwagi na ich znaczenie dla prawidłowości funkcjonowania sieci dla całego kraju, co potwierdza fakt, że Spółka objęta jest (cz. II Załącznika, pod poz. 1) treścią rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 października 2010 r. w sprawie wykazu przedsiębiorców o szczególnym znaczeniu gospodarczo- obronnym (Dz. U. Nr 198, poz. 1314 ze zm.). We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wnioskodawcy podnieśli, że tajemnicą przedsiębiorstwa nie mogą być objęte informacje powszechnie znane lub takie, o których treści zainteresowany może się legalnie dowiedzieć. Spółka decyzją z dnia 6 marca 2014 r., nr [...], utrzymała w mocy zaskarżoną decyzję własną z dnia 17 lutego 2014 r. W uzasadnieniu swej decyzji Spółka stwierdziła, iż nie podziela stanowiska wnioskodawców, albowiem to Spółka, jako podmiot realizujący zadania operatora sytemu dystrybucji energii elektrycznej, decyduje samodzielnie o tym, co stanowi jej tajemnicę. Spółka jest podmiotem prawa handlowego, prowadzącym działalność gospodarczą, ma więc prawo i obowiązek zabezpieczać własne interesy majątkowe i gospodarcze. Jednocześnie Spółka nie jest uprawniona dostarczać przedsądownie materiałów dowodowych stronie, która przygotowuje roszczenia wobec Spółki. Wbrew okolicznościom podanym przez skarżącego, informacje te nie są powszechnie znane i możliwe jest ich pozyskanie, gdyby bowiem tak było, to strony nie występowałyby o udzielenie tych informacji do przedsiębiorstwa energetycznego. W ocenie Spółki tajemnicą przedsiębiorstwa objęte są w szczególności żądane przez wnioskodawców dokumenty, które z tego względu są przechowywane w zorganizowanych archiwach wewnętrznych z ograniczonym dostępem, jako materiały wydzielone z dokumentacji eksploatacyjnej. Za uznaniem tychże dokumentów za podlegające szczególnej ochronie przewidzianej dla informacji stanowiących przedmiot tajemnicy przedsiębiorstwa przemawia także względy wynikające z konieczności ochrony własnych obiektów, bezpieczeństwa państwa, nieujawniania danych dokumentów osobom trzecim oraz ochrony przed roszczeniami majątkowymi. Nadto, jak stwierdziła Spółka, udostępnienie materiałów dotyczących budowy sieci elektroenergetycznej osobom trzecim, bez wpływu Spółki na ich dalszy los i byt w rękach osób postronnych, w tym poza kontrolą właściwych organów państwowych czy sądu, jest nie do zaakceptowania z punktu bezpieczeństwa funkcjonowania przedsiębiorstwa energetycznego realizującego istotne zadania z punktu widzenia państwa. Skargę do Sądu na decyzję ostateczną Spółki złożyli E. i M. W., wnosząc o jej uchylenie, z uwagi na zarzuty podniesione w skierowanym do Spółki wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W odpowiedzi na skargę Spółka wniosła o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Ponadto, jak podkreśliła Spółka, wniosek dotyczył wydania kopii decyzji administracyjnych, a więc aktów podlegających udostępnieniu w trybie określonym kodeksem postępowania administracyjnego, zgodnie z art. 73 K.p.a., przez właściwy organ administracji publicznej stronie danego postępowania administracyjnego. Skoro bowiem dostęp do akt postępowania administracyjnego regulują przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, to w tym zakresie z mocy art. 2 ust 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej wyłączone jest stosowanie przepisów tej ostatniej ustawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Zaskarżona decyzja została bowiem wydana z naruszeniem prawa. Sąd uwzględnił skargę również z przyczyn w niej niepodniesionych, które to przyczyny miał obowiązek wziąć pod rozwagę z urzędu w myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej: "P.p.s.a.". Należy podkreślić, że do udostępniania informacji publicznej, w myśl art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy, obowiązane są w szczególności osoby prawne, w których Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego posiadają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz. U. nr 50, poz. 331 ze zm.), a także podmioty reprezentujące inne niż państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne. Zgodnie z art. 4 pkt 3 i 4 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów pozycję taką ma podmiot, który posiada kontrolę nad przedsiębiorcą, wyrażającą się m.in. w dysponowaniu bezpośrednio lub pośrednio większością głosów na walnym zgromadzeniu. Skarb Państwa jest akcjonariuszem posiadającym większość głosów na Walnym Zgromadzeniu "B" S.A. w W. (61,89% akcji spółki – s. 77 sprawozdania Zarządu z działalności grupy kapitałowej za okres zakończony 30 czerwca 2013 r., dokument dostępny w WWW pod adresem: [...]). "B" S.A posiada 99,55% akcji spółki "C" S.A., zaś ta ostatnia Spółka jest w posiadaniu 89,91% akcji "A" S.A. (s. 13 Skróconego śródrocznego skonsolidowanego sprawozdania finansowego za okres 6 miesięcy zakończony dnia 30 czerwca 2013 r., dokument dostępny w WWW pod adresem: [...]). Nie ulega zatem wątpliwości, że Skarb Państwa dysponuje pośrednio większością głosów na walnym zgromadzeniu "A" S.A. w [...]. Niezależnie od tego należy podkreślić, że nawet gdyby uznać "A" S.A. w [...] za podmiot niezależny od Skarbu Państwa, to Spółka ta, będąc przedsiębiorstwem energetycznym, stanowi przedsiębiorstwo użyteczności publicznej, wykonujące zadania publiczne, które jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej (wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2010 r., I OSK 851/10, niepubl., dostępny w CBOSA). Niewątpliwie, wymienione w art. 9c ust. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (Dz. U. z 2012 r. poz. 1059) obowiązki operatora systemu dystrybucyjnego oraz działalność przedsiębiorstwa energetycznego w tym zakresie dotyczą spraw publicznych w rozumieniu art. 4 ustawy. Zawsze więc, gdy przedsiębiorstwo energetyczne wypełnia zadania operatora systemu dystrybucyjnego, wymienione w art. 9c ust. 3 ustawy Prawo energetyczne, realizuje ono zadania publiczne, a zatem informacje odnoszące się do tych zadań są informacjami publicznymi. Ponadto przedsiębiorstwo energetyczne ma obowiązek udzielenia informacji na temat sprawy nie mieszczącej się w katalogu wymienionym w art. 9c ust. 3 ustawy Prawo energetyczne, gdy dotyczy ona "sprawy publicznej" w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy (wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2013 r., I OSK 102/13, niepubl. oraz wyrok WSA w Krakowie z dnia 17 kwietnia 2013 r., II SAB/Kr 21/13, niepubl.). W ocenie Sądu żądane przez skarżących informacje mają charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów ustawy. Stosownie do art. 1 ust. 1 ustawy informację publiczną stanowi każda informacja o sprawach publicznych. Informacją taką jest w szczególności informacja o danych publicznych, w tym "treść i postać dokumentów urzędowych", a zwłaszcza "treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć" (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret 1 ustawy). We wniosku z dnia 26 sierpnia 2014 r. skarżący wystąpili do "A" S.A. w [...] o udostępnienie, w przypadku ich istnienia, kserokopii wszelkiej dokumentacji dotyczącej infrastruktury elektroenergetycznej, wchodzącej w skład przedsiębiorstwa Spółki, a znajdujących się na należącej do wnioskodawców działce nr ewid. 169/1 w miejscowości [...], gmina [...] (k. 18 akt sąd.). Skarżący domagają się więc niewątpliwie udostępnienia im "treści aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć", o jakich mowa w powołanym przepisie art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret 1 ustawy. Udostępnienie informacji publicznej następuje w drodze czynności materialno-technicznej. Żaden przepis prawa nie nakłada na dysponenta takiej informacji obowiązku nadawania tejże czynności szczególnej formy. Skarżący we wniosku wskazali, iż żądają wydania im kserokopii decyzji stanowiących podstawę lokalizacji i budowy linii elektroenergetycznych na przedmiotowych działkach. Obowiązkiem Spółki było zatem udostępnienie informacji publicznej we wskazanym przez skarżących zakresie, o ile podmiot ten był w posiadaniu żądanych dokumentów. Zgodnie z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo dostępu do informacji publicznej ma zatem konstrukcję publicznego prawa podmiotowego. Prawu temu odpowiada obowiązek udzielania obywatelom informacji publicznej przez podmioty wskazane w ustawie, do których, jak wskazano wyżej, należy "A" S.A. Przepis art. 61 ust. 3 Konstytucji RP wyznacza granice dopuszczalnej ingerencji w zakres omawianego prawa wskazując, iż ograniczenie tego prawa może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach wartości, jakimi są: ochrona wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochrona porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego Państwa. Ograniczenia dostępności informacji publicznej i kryteria ważenia kolidujących ze sobą wartości podlegają ocenie z punktu widzenia zasady proporcjonalności określonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Ograniczając pewną sferę wolności konstytucyjnej obywatela, przepis ustawy musi czynić to w sposób, który przede wszystkim nie naruszy jej istoty i nie spowoduje zachwiania relacji konstytucyjnego dobra, które jest ograniczane (prawo do informacji publicznej). Wskazana regulacja winna także być adekwatna do celu, jaki temu ograniczeniu przyświeca (np. ochrona prywatności), który to cel musi być również kwalifikowany w kategoriach wartości konstytucyjnej (interes jednostki, interes Państwa). Chodzi zatem o prawidłowe wyważenie proporcji, jakie muszą być zachowane, by przyjąć, że dane ograniczenie wolności obywatelskiej nie narusza konstytucyjnej hierarchii dóbr (por. wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2012 r., I OSK 2022/12, niepubl., dostępny w CBOSA). Decyzje administracyjne, stanowiące podstawę do lokalizacji przez przedsiębiorstwo sieci energetycznej na nieruchomościach innych podmiotów ze swej istoty stanowią przedmiot informacji publicznej. W świetle bowiem utrwalonego orzecznictwa sądowego, dokumentacja związana z procesami inwestycyjnymi (w tym decyzje administracyjne, operaty szacunkowe i inne dokumenty) są dokumentami, do których dostęp gwarantuje ustawa, jeżeli znajdują się one w posiadaniu podmiotu, do którego kierowany jest wniosek o taką informację (wyrok NSA z dnia 17 lipca 2013 r., I OSK 642/13, niepubl., wyroki WSA w Krakowie: z dnia 15 stycznia 2013 r., II SAB/Kr 184/12, z dnia 28 stycznia 2013 r., II SAB/Kr 212/12 oraz z dnia 17 kwietnia 2013 r., II SAB/Kr 21/13, niepubl., dostępne w CBOSA, wyroki WSA w Poznaniu: z dnia 29 maja 2008 r., IV SA/Po 545/07, Lex nr 516697 oraz z dnia 19 grudnia 2007 r., IV SA/Po 652/07, Lex nr 460751). W ocenie Sądu brak jest podstaw do uznania, że żądane przez skarżących informacje nie mogły zostać udostępnione, gdyż obejmują one informacje stanowiące tajemnicę przedsiębiorstwa. Prawo do dostępu do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. W szczególności prawo to ograniczone jest ze względu na ochronę "tajemnicy przedsiębiorcy". Pojęcie "tajemnicy przedsiębiorcy" nie zostało zdefiniowane na gruncie przepisów ustawy. Definicję legalną zbliżonego terminu "tajemnicy przedsiębiorstwa" zawierają natomiast przepisy ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, która w art. 11 ust. 4 stanowi, że oznacza ono "nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności". Tajemnice te podlegają ochronie w zakresie, w jakim ich ujawnienie mogłoby zagrażać lub naruszać interes indywidualnego przedsiębiorcy (art. 11 ust. 1 powyższej ustawy). W doktrynie podnosi się, że wskazane pojęcia w istocie stanowią synonimy, a zatem dokonując wykładni zawartego w art. 5 ust. 2 ustawy terminu "tajemnica przedsiębiorcy" należy posiłkowo odwołać się do rozumienia "tajemnicy przedsiębiorstwa" na gruncie ustawy o zwalczeniu nieuczciwej konkurencji (M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznej w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, s. 78). W ocenie Sądu, z uwagi na przedmiot informacji, których udostępnienia domagali się skarżący, nie można uznać, by informacje te miały charakter poufny, uzasadniający ich ochronę na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy jako objęte tajemnicą przedsiębiorstwa. Przede wszystkim nie budzi wątpliwości Sądu, że co do zasady decyzje organów administracyjnych wydawane w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej nie podlegają ze swej istoty utajnieniu (por. wyrok NSA z dnia 18 października 2013 r., I OSK 1482/13, niepubl., dostępny w CBOSA). Nie można przy tym mówić, że decyzja administracyjna dotycząca robót budowlanych zrealizowanych bądź mających zostać zrealizowane na określonej nieruchomości (bo takich decyzji udostępnienia domagają się skarżący) podlegać winna szczególnej ochronie polegającej na uniemożliwieniu udostępnienia jej treści wobec właścicieli tejże nieruchomości. Taka interpretacja przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej prowadziłaby, zdaniem Sądu, do nadmiernego ograniczenia konstytucyjnego prawa do informacji publicznej, albowiem skutkowałaby ona ingerencją w istotę tego prawa. Odnosząc się do argumentacji przedstawionej w odpowiedzi na skargę, że niedopuszczalne jest stosowanie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej wówczas, gdy żądane informacje osiągalne są w innym trybie, lub też są w posiadaniu organu, który je wytworzył, podnieść należy, że nie zostało wykazane, by skarżący byli stroną ewentualnych postępowań w sprawie lokalizacji budowy linii energetycznych na wskazanych przez niego działkach, co umożliwiałoby im taki dostęp na podstawie art. 73 § 1 K.p.a. Co więcej, z okoliczności sprawy wynika, że sprawy te mogły się toczyć przed kilkudziesięciu laty, kiedy tytuł prawny do tych działek z dużą dozą prawdopodobieństwa przysługiwał innym osobom i to one były stronami postępowań, zaś tak znaczny upływ czasu i zaistniałe zmiany w funkcjonowaniu i strukturze organów administracji mogłyby stwarzać poważne trudności w ustaleniu organu, który jest obecnie w posiadaniu tych dokumentów. Wynik tych działań byłby więc wątpliwy (nawet gdyby wnioskodawcy mógł uzyskać dostęp w trybie cyt. art. 73 § 1 K.p.a.), co czyniłoby możliwość uzyskania przez nich informacji w innym trybie iluzoryczną i w sposób nieuzasadniony stawiało skarżących w gorszej sytuacji co do prawa uzyskania żądanej informacji publicznej od innych osób, którym tytuł własności do wskazanych działek nie przysługuje. Ewentualna zaś możliwość zwrócenia się przez skarżących o udostępnienie tych dokumentów do jakiegokolwiek innego podmiotu, również w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, nie wyłącza uprawnienia do zwrócenia się z tym wnioskiem do Spółki, skoro jest ona podmiotem objętym regulacją ustawy o dostępie do informacji publicznej. Należy również zauważyć, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i utrzymana nią w mocy decyzja z dnia 15 września 2014 r., nr [...], zostały podpisane przez Zastępcę Rejonu Energetycznego [...] Oddziału [...] "A" S.A. Tymczasem z aktualnej informacji z Krajowego Rejestru Sądowego – Rejestru Przedsiębiorców wynika, że do składania oświadczeń w imieniu spółki wymagane jest współdziałanie dwóch członków zarządu spółki albo jednego członka zarządu łącznie z prokurentem. W aktach sprawy brak jest umocowania dla Zastępcy Rejonu Energetycznego [...] Oddziału [...] do reprezentowania Spółki, w tym do wydawania w jej imieniu decyzji administracyjnych. Zaskarżona decyzja wydana została nadto z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 16 i art. 17 ustawy o dostępie do informacji, brak było bowiem podstaw do utrzymania w mocy wadliwej decyzji Spółki z dnia 15 września 2014 r., nr [...]. Mając na uwadze wskazane wyżej uchybienia Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" P.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia 15 września 2014 r, nr jw. Rozpoznając ponownie sprawę Spółka uwzględni wszystkie przedstawione wyżej uwagi, a zwłaszcza dokonaną przez Sąd wykładnię przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Obowiązkiem Spółki będzie rozpoznanie wniosku skarżącego z dnia 26 sierpnia 2014 r. w trybie określonym w tej ustawie, z zachowaniem wynikającego z KRS sposobu reprezentacji Spółki. Z tych względów, Sąd orzekł jak w sentencji. Orzeczenie o kosztach postępowania uzasadnia art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a.