II SA/Lu 1066/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Sidor, Sędziowie Sędzia WSA Ewa Ibrom (sprawozdawca), Asesor WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Stażysta Anna Chmielewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 maja 2006 r. sprawy ze skargi T.S. i M.S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie odmowy wydania nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] roku Nr [...]; II. nakazuje ściągnięcie od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie) kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem nie uiszczonego wpisu. II SA/Lu 1066/05 U Z A S A D N I E N I E Decyzją z dnia [...] października 2005 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2005 r., odmawiającą nakazania E.G. rozbiórki utwardzenia gruntu na działce o numerze ewidencyjnym [...], położonej w Ł. przy ul. [...] W uzasadnieniu decyzji organ drugiej instancji ustalił, że w dniu 26 listopada 2004 r. pracownicy Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego dokonali oględzin na działce nr [...] i ustalili, że E.G. prowadzi roboty budowlane związane z utwardzeniem terenu na postawie zgłoszenia dokonanego w dniu 30 kwietnia 2004 r., przyjętego bez sprzeciwu oraz że roboty budowlane wykonywane są zgodnie ze zgłoszeniem i przepisami budowlanymi. Uzasadniało to odmowę nakazania rozbiórki. Rozpoznając sprawę na skutek odwołania T. i M. małż. S. organ drugiej instancji wskazał, że zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 5 prawa budowlanego wykonywanie robót budowlanych polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych nie wymaga pozwolenia na budowę, lecz jedynie zgłoszenia w trybie art. 30 ust. 1 pkt 2. E.G. dokonała zgłoszenia w dniu 30 kwietnia 2004 r. i uzupełniła je na wezwanie Starostwa w dniu 17 maja 2004 r. Starosta nie zgłosił sprzeciwu. Z akt dotyczących zgłoszenia wynika, że utwardzenie placu stanowiącego drogę dojazdową odbywa się na działce stanowiącej własność E.G. i roboty budowlane prowadzone są zgodnie z projektem zagospodarowania działki stanowiącym załącznik do zgłoszenia. Dlatego prawidłowo organ pierwszej instancji odmówił rozbiórki na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy – prawo budowlane. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wnieśli T. i M. małżonkowie S. Skarżący zarzucają, że E. G. wykonała drogę dojazdową w odległości 2 m od ich budynku mieszkalnego. Nigdy w tym miejscu drogi nie było. Na planie zagospodarowania działki dojazd do budynków E.G. zaznaczony jest w odległości około 7 m od granicy z działka skarżących. Przyjęte przez Starostwo zgłoszenie jest sprzeczne z planem zagospodarowania działki. W ocenie skarżących droga – dojazd do budynków jest urządzeniem o funkcji nierozłącznej z budynkami, jest zatem obiektem budowlanym w rozumieniu art. 3 pkt 1 i 3 prawa budowlanego. Powstanie drogi dojazdowej na postawie zgłoszenia jest sprzeczne z prawem. Skarżący zarzucili ponadto, że chodnik o szerokości 4 m jest użytkowany jako plac postojowy na samochody, a odległość tego postoju od okien domu skarżących jest niedostateczna. Skarżący wnieśli o "wydanie wyroku zmieniającego decyzje organów nadzoru budowlanego obu instancji". W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania – art. 7, 77 § 1 i 80 kodeksu postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W myśl przepisu art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepis ten wyraża jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, zasadę prawdy obiektywnej. Zasada ta oznacza, że na organ administracji publicznej nałożony jest obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą w celu ustalenia stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością. Zgodnie natomiast z przepisem art.77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Organ administracji publicznej jest więc na podstawie tych przepisów zobowiązany do podjęcia wszelkich niezbędnych czynności proceduralnych w celu zebrania pełnego materiału dowodowego, dopiero bowiem wówczas może ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona. Obowiązki te ciążą zarówno na organie pierwszej, jak i drugiej instancji. Stosownie do przepisu art.136 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe, jest on bowiem obowiązany ponownie rozpatrzyć sprawę administracyjną. W rozpoznawanej sprawie organy administracji nie dążyły do należytego wyjaśnienia wszystkich okoliczności i ustalenia stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością. Sprawa niniejsza dotyczy robót budowlanych wykonywanych na podstawie zgłoszenia, o którym mowa w przepisie art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zmianami), powoływanej w dalszej części uzasadnienia jako "ustawa". Instytucja zgłoszenia jest formą kontroli administracyjnej robót budowlanych nie wymagających pozwolenia na budowę. W myśl przepisu art. 28 ust. 1 roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Jest to zasada, od której dalsze przepisy (art. 29 – 31) przewidują wyjątki. Przepis art. 29 ust. 1 ustawy, wymienia w pkt 1 – 27 obiekty, których budowa nie wymaga pozwolenia na budowę, a przepis art. 29 ust. 2 pkt 1, 4-6, 9-16 wskazuje, jakie roboty budowlane, inne niż budowa, nie wymagają pozwolenia na budowę. Jednocześnie jednak przepis art. 30 ust. 1 ustawy wprowadza wymóg zgłoszenia właściwemu organowi (organowi architektoniczno-budowlanemu) niektórych robót nie wymagających uzyskania pozwolenia na budowę, wymienionych w art. 29 ust. 1 i 2 ustawy. Organ architektoniczno-budowlany ocenia, czy zgłoszenie odpowiada wymogom wskazanym w przepisie art. 30 ust. 2 oraz czy zamierzona inwestycja jest zgodna z przepisami prawa. W razie stwierdzenia okoliczności wskazanych w przepisie art. 30 ust. 6 organ ten jest obowiązany wnieść w drodze decyzji sprzeciw, może też w określonej sytuacji nałożyć w drodze decyzji obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę (art. 30 ust. 7 ustawy). Sprzeciw oznacza brak zgody na przystąpienie do robót objętych zgłoszeniem, natomiast nie wniesienie sprzeciwu w ustawowym terminie upoważnia inwestora do rozpoczęcia i prowadzenia robót objętych zgłoszeniem. Należy jednak podkreślić, że mimo nie wniesienia sprzeciwu przez organ architektoniczno-budowlany, prowadzone przez inwestora roboty budowlane mogą podlegać kontroli organów nadzoru budowlanego. Organy te uprawnione są w szczególności do podjęcia działania na podstawie przepisów art. 48 – 51 ustawy. Przepis art. 48 ust. 1 dotyczy budowy obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, przepis art. 49b ust. 1 dotyczy budowy obiektu budowlanego bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ, natomiast przepisy art. 50 i 51 dotyczą robót budowlanych innych niż budowa określona w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1, wykonywanych: 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub 2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub 3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub 4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach. Przepisy art. 48 – 51 określają sposób postępowania organów nadzoru budowlanego i wskazują, w jakich sytuacjach organy te obowiązane są nakazać rozbiórkę obiektu budowlanego. Jak wynika z akt postępowania administracyjnego, E.G. rozpoczęła roboty budowlane na podstawie zgłoszenia dokonanego w dniu 30 kwietnia 2004 r., obejmującego zamiar wykonania robót określonych jako "utwardzenie dojazdu do budynków i chodników" na działkach ewidencyjnych nr [...] i [...], położonych w Ł., przy ul. [...]. Organ architektoniczno-budowlany (Starosta Powiatowy) nie wniósł do tego zgłoszenia sprzeciwu. Natomiast skarżący zakwestionowali zgodność wykonywanych prze E.G. robót z przepisami prawa budowlanego. W świetle przytoczonych przepisów art. 48 – 51 ustawy obowiązkiem organów nadzoru budowlanego było więc ustalenie, czy nie zachodzą okoliczności w tych przepisach wymienione. Wymagało to wyjaśnienia przede wszystkim charakteru robót budowlanych wykonywanych przez E.G. Od zakwalifikowania wykonywanych robót zależy bowiem ocena, czy wymagały one pozwolenia na budowę czy nie. Organy administracji okoliczności tej jednak nie wyjaśniły w sposób należyty, w szczególności zaś w ogóle nie ustosunkowały się do zarzutu skarżących, że roboty te nie są utwardzeniem powierzchni działki w rozumieniu przepisu art. 29 ust. 2 pkt 5 ustawy, lecz budową obiektu budowlanego, wymagającego pozwolenia na budowę. Należy zauważyć, że organy administracji używają różnych pojęć na określenie wykonywanych przez E.G. robót. W zawiadomieniu o wszczęciu postępowania roboty te określono jako utwardzenie gruntu. W protokole oględzin z dnia 26 listopada 2004 r. użyto określenia "utwardzenie placu i drogi dojazdowej". W piśmie z dnia 3 grudnia 2004 r., skierowanym do skarżących, również mówi się o utwardzeniu drogi dojazdowej. Także organ drugiej instancji używa określenia "droga dojazdowa". Drogi zaliczane są do budowli w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy, natomiast przejazdy i place postojowe – do urządzeń budowlanych w rozumieniu art. 3 pkt 9 ustawy. Organy administracji do przepisów tych w ogóle się nie odniosły. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie odpowiada w tym zakresie wymogom przepisu art. 107 § 3 ustawy – kodeks postępowania administracyjnego, nie wyjaśnia bowiem w istocie podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Należy zauważyć, że skarżący kwestionując zgodność wykonywanych robót z przepisami prawa budowlanego wskazywali na konieczność zakwalifikowania wykonywanych robót jako drogi lub urządzenia budowlanego związanego z budynkiem. Organ drugiej instancji nie wyjaśnił jednak, dlaczego w rozpoznawanej sprawie powoływane przepisy nie mają zastosowania. Nie jest wystarczające stwierdzenie, że wykonywane roboty stanowią utwardzenie powierzchni działki, zwłaszcza że przepisy ustawy nie definiują pojęcia utwardzenia powierzchni gruntu w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt 5 ustawy. Nie sposób nie zauważyć, że z utwardzeniem powierzchni gruntu wiązać się może kilka różnych inwestycji (przykładowo budowa drogi czy płyty do składowania obornika), każdorazowo zatem należy dokładnie ustalić i wyczerpująco wyjaśnić, jakie cechy danej inwestycji nakazują zaliczenie jej do określonej kategorii robót budowlanych. Nie została także wyjaśniona podnoszona przez skarżących okoliczność, iż wskazany w zgłoszeniu chodnik stanowi w rzeczywistości plac postojowy dla samochodów. Należy zauważyć, że przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zmianami) określają w § 19 odległość wydzielonych miejsc postojowych dla samochodów osobowych od okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi w budynku mieszkalnym oraz od granicy działki budowlanej. Ustalenie, czy wykonane utwardzenie stanowi w istocie plac postojowy dla określonej liczby samochodów jest zatem niezbędne dla oceny, czy zachowane zostały minimalne odległości określone w powołanych przepisach. Organy nadzoru nie wyjaśniły również, mimo uznania, że stwierdzone roboty budowlane wymagają zgłoszenia, czy rozpoczęte one zostały w terminie wynikającym z przepisu art. 30 ust. 5 ustawy. Dla oceny, czy roboty budowlane wykonywane są zgodnie ze zgłoszeniem w rozumieniu przepisu art. 50 ust. 1 ustawy konieczne jest bowiem także ustalenie, czy inwestor przystąpił do ich wykonywania po upływie terminu do wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Zaskarżona decyzja nie zawiera w ogóle ustaleń co do daty rozpoczęcia robót. W tej sytuacji brak było podstaw do utrzymania w mocy decyzji organu pierwszej instancji. Zaskarżona decyzja narusza więc także przepis art. 138 § 1 k.p.a. Wskazane naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania w rozumieniu przepisu art.145 § 1 pkt 1 litera "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (D.z. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.), prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy jest bowiem niezbędnym elementem prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego. Zaskarżona decyzja podlega w tej sytuacji uchyleniu. Stwierdzone naruszenie przepisów postępowania przez organ pierwszej instancji uzasadnia uchylenie także decyzji tego organu na podstawie przepisu art. 135 ustawy, jest to bowiem niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy. Rozpoznając sprawę ponownie organy administracji dokonają wskazanych wyżej niezbędnych ustaleń w celu wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy stosownie do wymogów wynikających z przepisów art. 7, 77 § 1 i 80 k. p. a. Dopiero wówczas możliwa będzie ocena, czy wykonywane roboty budowlane nie naruszają przepisów prawa budowlanego. Z tych wszystkich względów i na podstawie art.145 § 1 pkt 1 litera "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie orzekł, jak w sentencji. O obowiązku poniesienia przez organ drugiej instancji ciężaru nie uiszczonego przez skarżących wpisu Sąd orzekł na podstawie art. 223 § 2 w związku z art. 200 ustawy, skarżący zostali bowiem zwolnieni od kosztów sądowych.