II SA/Lu 107/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Dudek (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Ewa Ibrom,, Asesor WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Asystent sędziego Agnieszka Wąsikowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 marca 2006 r. sprawy ze skargi D. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]., Nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...]., Nr [...] sygn. [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz D. O. 500 (pięćset) złotych kosztów postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] listopada 2005 r., Nr SKO. [...], po rozpatrzeniu odwołania D. O., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) w zw. z art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) utrzymało w mocy decyzję Nr [...] wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta przez Zastępcę Dyrektora Wydziału Architektury i Administracji Budowlanej z dnia [...]października 2005 r., znak AAB.I.BC.[...] odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania pomieszczeń budynku wystawienniczo – handlowego: całego poddasza, piwnic (przyziemia) oraz części parteru na cele mieszkalne – na terenie działki nr 22/3, położonej przy ul. [...] w L. W motywach tej decyzji organ odwoławczy wskazał, że wnioskowana zmiana sposobu użytkowania budynku położonego na działce nr 22/3 przy ul. [...] w L. zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym musi zapewniać kontynuację funkcji na danym obszarze, co oznacza, że proponowany sposób użytkowania musi mieścić się w granicach zastanego w danym miejscu sposobu użytkowania obiektów. Z wykonanej przez organ pierwszej instancji graficznej i tekstowej analizy obszaru obejmującego działkę nr 22/3, wykonanej przez architekta posiadającego uprawnienia budowlane wynika, że już istniejąca w sąsiedztwie działki nr 22/3 zabudowa ma charakter wyłącznie gospodarczo – usługowy, co jest następstwem ustaleń zawartych w obowiązującym do dnia 31 grudnia 2003 r. dla tego obszaru planie ogólnego zagospodarowania przestrzennego obszaru funkcjonalnego [...] Zespołu Miejskiego, gdzie dla symbolu IE 16 AU przewidziano przeznaczenie terenu pod usługi rzemieślnicze ogólnomiejskie. Dlatego istniejący aktualnie sposób użytkowania obiektów na przedmiotowym obszarze uniemożliwia zagospodarowanie terenu w sposób wskazany przez inwestora na zasadzie kontynuacji funkcji. Na decyzją organu odwoławczego oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji skargę wniósł D. O. zarzucając im naruszenie art.7 kpa przez nieuwzględnienie jego słusznego interesu; art. 8, 9 i 89 § 1 kpa przez nie przeprowadzenie w przedmiotowej sprawie rozprawy administracyjnej, co – zdaniem skarżącego – przyczyniłoby się do wyjaśnienia kwestii spornych; art. 10 kpa przez uniemożliwienie stronom wzięcia czynnego udziału w toku całego postępowania prowadzonego w przedmiotowej sprawie oraz art. 77 § 1 kpa i art. 80 kpa jak i programu rządowego pozyskania jak największej liczby mieszkań. Wobec powyższego skarżący wniósł o uchylenie decyzji organu odwoławczego jak i utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zaskarżona decyzja oraz decyzja organu pierwszej instancji są niezgodne z prawem. Z dowodów zgromadzonych w aktach sprawy wynika, że D. O. na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę nr AAB.II.[...] na działce nr 22/3 położonej w L. przy ul. [...] zrealizował obiekt budowlany o funkcji wystawienniczo – handlowej (k. 5 akt adm.). Ze względu na zamiar zmiany sposobu użytkowania części tego obiektu (poddasza, przyziemia i części parteru) na cele mieszkalne D. O. wniósł o ustalenie warunków zabudowy dla zamierzonego przedsięwzięcia inwestycyjnego. Poza sporem jest, że dla terenu, na którym położona jest działka nr 22/3 brak jest planu miejscowego. Zatem zamierzona przez D. O. zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego wymaga, stosownie do art. 59 i nast. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustalenia warunków zabudowy. Działka nr 22/3 stanowiąca współwłasność D. O. i G. O. (k. 3 akt adm.) graniczy bezpośrednio z działką nr 22/2 (k. 4 i 5c akt adm.) będąca współwłasnością R.C. i T. C. (k.2a akt adm.), działką nr 23/1 (k. 4 i 5c akt adm.) będącą własnością [...] Sp. z o.o. (k. 2a akt adm.), działką nr 17/1 (k. 4 i 5c akt adm.) będącą własnością Gminy (k. 2a akt adm.) oraz przylega do działki nr 25/1 (k. 4 i 5c akt adm.) będącą własnością Skarbu Państwa (k. 2a akt adm.). Stosownie do unormowania art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym osoby trzecie i jednostki organizacyjne mają prawo do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenu. Przepis ten kształtuje uprawnienia właścicieli działek sąsiednich, co powoduje, że posiadają oni przymiot strony w rozumieniu art. 28 kpa w postępowaniu administracyjnym, którego przedmiot, jak w rozstrzyganej sprawie, związany jest ze zmianą sposobu zagospodarowania terenu. Zatem w sprawie niniejszej należało zapewnić czynny udział w każdym stadium postępowania administracyjnego wszystkim właścicielom działek sąsiadujących z działką nr 22/3. Jak natomiast wynika z akt sprawy – a co umknęło organowi odwoławczemu - w postępowaniu przed organem pierwszej instancji nie wszystkie strony postępowania brały w nim czynny udział. Z naruszeniem art. 61 § 4 kpa nie zawiadomiono ich o wszczęciu postępowania oraz nie zapoznano z analizą uwarunkowań zagospodarowania terenu. W myśl art. 109 § 1 kpa decyzję należy doręczyć stronom. Akta sprawy nie zawierają dowodów doręczenia decyzji organu pierwszej instancji wszystkim stronom postępowania a jedynie skarżącemu i G. O. (k. 5a i 5b akt adm.), co narusza powołany przepis prawa. Również w postępowaniu przed organem odwoławczym nie wszystkie strony miały zapewniony czynny udział w każdym jego stadium. Zawiadomienie o prawie wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiału oraz możliwości zgłoszenia dodatkowych żądań przed rozpatrzeniem sprawy przez organ odwoławczy otrzymał jedynie skarżący (k. 10 akt adm.). Pominięcie w postępowaniu osób posiadających przymiot strony oznacza, że osoby te pozbawione zostały czynnego udziału w postępowaniu, co narusza art. 10 § 1 kpa i powoduje, że okoliczności faktyczne występujące w sprawie nie mogły być uznane za udowodnione (art. 81 kpa). Brak jest, więc podstaw do oceny, czy powołane przez organy orzekające przepisy prawa materialnego zostały właściwie zastosowane. Stwierdzone naruszenia prawa stanowią w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) podstawę uchylenia decyzji organów obu instancji i obciążenia strony przeciwnej kosztami postępowania na podstawie art. 200 cyt. ustawy. Ponownie rozpatrując sprawę organ administracji przeprowadzi postępowanie zapewniając w każdym jego stadium czynny udział wszystkim stronom i wyda decyzję na podstawie mających zastosowanie przepisów prawa materialnego. Jednocześnie rozpatrując wniosek skarżącego o ustalenie warunków zabudowy dotyczący zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego położonego na terenie działki nr 22/3 organy administracji powinny wziąć pod uwagę, że unormowanie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie pojęcia działki sąsiedniej, jak i kontynuacji funkcji należy interpretować szeroko, mając na uwadze wykładnię systemową uwzględniającą ochronę prawa własności, zasadę wolności zagospodarowania terenu w tym jego zabudowy oraz celowościową, przyjmując, iż ratio legis ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest ochrona ładu przestrzennego, nie zaś ograniczenie zabudowy powstającej tam, gdzie nie ma planu miejscowego (por. "Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz." pod red. Z. Niewiadomskiego, wydanie 2, C.H. Beck, Warszawa 2005, s. 495 i nast.). Z tych względów należało orzec jak w sentencji wyroku.