II SA/Lu 107/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc - Malec, Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos - Janusz, Sędzia NSA Maria Wieczorek - Zalewska (sprawozdawca), Protokolant Starszy asystent sędziego Łucja Krasińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi T. M. i K. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]listopada 2017 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania T. M. i K. M. od decyzji nr [...] wydanej z upoważnienia Wójta Gminy K. w dniu [...] r. znak: [...] odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem w bryle budynku wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu na działce o nr ewid. [...], obręb S., Gmina K. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Rozstrzygnięcie organu nastąpiło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Po rozpatrzeniu wniosku T. M. i K. M. (dalej jako "skarżący"), decyzją nr [...] wydaną z upoważnienia Wójta Gminy K. przez Zastępcę Wójta w dniu [...] r. znak: [...] organ pierwszej instancji odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem w bryle budynku wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu na działce o nr ewid. [...], obręb S., Gmina K.. Organ pierwszej instancji ustalił, że dla objętej przedmiotowym wnioskiem działki nie istnieje plan zagospodarowania przestrzennego, a tym samym określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W dalszej kolejności organ przeprowadził analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu na obszarze analizowanym wokół działki objętej wnioskiem, stwierdzając, iż w analizowanym terenie występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna oraz zabudowa zagrodowa, co pozwala na określenie wymagań dotyczących zamierzenia inwestycyjnego określonego we wniosku w zakresie kontynuacji funkcji zabudowy. Organ ustalił, że omawiane zamierzenie inwestycyjne spełnia wymagania dotyczące kontynuacji parametrów i intensywności wykorzystania terenu, linii zabudowy oraz formy i gabarytów budynków. Jednocześnie jednak z ustaleń organu wynika, że objęta wnioskiem działka położona jest na gruntach rolnych klasy RII i RIIIa, zaś w planie miejscowym, który utracił moc na podstawie art. 67 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (DZ.U. z 2017 r.,poz. 1073 z późn. zm.) obszar ten przeznaczony był pod tereny upraw polowych - E31RP, zatem nie został poddany procedurze zmiany przeznaczenia gruntów rolnych na nierolnicze. W dalszej kolejności organ pierwszej instancji ustalił, że grunty rolne wchodzące w skład działki objętej wnioskiem nie spełniają warunku wymienionego w art. 7 ust. 2a pkt 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (działka położona jest w odległości większej niż 50 m od drogi publicznej w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 460, 774 i 870). Tym samym tereny te objęte są obowiązkiem uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, a wiec, zdaniem organu, nie jest możliwe ustalenie warunków zabudowy i zabudowania terenu z uwagi na niespełnienie warunku zawartego w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Od powyższego rozstrzygnięcia odwołanie wnieśli wspólnie T. M. i K. M., wskazując, że obszar objęty decyzją to teren, który niegdyś posiadał klasę RII oraz RIIIa i był przeznaczony pod pola uprawne na podstawie nieobowiązującego już planu zagospodarowania terenu. W chwili obecnej, zdaniem odwołujących, działka znajduje się w pasie zabudowy jednorodzinnej, zaś jej zabudowa zgodnie z wnioskiem spełniłaby wymóg kontynuacji funkcji w obszarze analizowanym. Odwołujący podnieśli również, że działka, dzięki ustanowionym służebnościom, posiada łatwy dostęp do ogólnodostępnej drogi wewnętrznej (dz.nr ew.[...]), a uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Końcowo skarżący wyjaśnili, że są osobami w podeszłym wieku, a kontynuacja prowadzenia przez nich działalności rolniczej jest fizycznie niemożliwa i nie przyniesie jakichkolwiek korzyści. Skarżący wnieśli o ponowne rozpatrzenie wniosku i wydanie pozytywnej decyzji. Organ II instancji po rozpatrzeniu odwołania stwierdził, że w niniejszej sprawie bezspornym jest brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu, na którym położone są działki wnioskodawcy, co zobowiązuje organ do rozstrzygnięcia wniosku w trybie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Tym samym, zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86 w/w ustawy, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Z analizy akt sprawy wynika, że działka o nr ewid. [...], objęta przedmiotowym wnioskiem, należy do gruntów ornych klasy RII i RIIIa. Zgodnie z dołączonym do akt wypisem i rysunkiem z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy K., który utracił moc na podstawie art. 67 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przedmiotowy obszar stanowiły uprawy polowe (E31PR), nie został on więc poddany procedurze zmiany przeznaczenia gruntów z rolnych na nierolnicze. Organ odwoławczy wyjaśnił, iż zgodą na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze objęte były te grunty, które w nieobowiązującym już planie zagospodarowania przestrzennego gminy, pomimo korzystnych warunków np. w zakresie klasy gleby, określone zostały jako tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej lub dopuszczającej taką zabudowę. Ustalając zaistnienie tej przesłanki organy administracji biorą pod uwagę stan prawny, który obowiązywał w minionych latach - w okresie, kiedy dany miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miał moc powszechnie obowiązującą. Obszar określony jako E31PR to tereny intensywnych upraw polowych i ogrodniczych bez prawa lokalizacji nowych siedlisk. Organ odwoławczy ustalił, że pomimo iż dany teren o korzystnych warunkach glebowych, objęty został w nieobowiązującym już planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczeniem rolnym (leśnym) bez prawa zabudowy jednorodzinnej, to spełnienie wszystkich przesłanek umożliwia inne niż rolne (leśne) zagospodarowanie działki. Analizując spełnienie powyższych warunków wskazać należy, że powierzchnia przedmiotowej działki wynosi [...] ha, zaś znajdujące się na niej gleby aktualnie zostały sklasyfikowane jako użytki rolne klasy RII i RIIIa. Zgodnie z analizą funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu dla działki o nr ewid. [...] wraz z załącznikiem graficznym, teren objęty wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, położony jest w bliskim (mniej niż 50 m) sąsiedztwie działki budowlanej oraz w obszarze zwartej zabudowy - z uwagi na niewielkie odległości pomiędzy budynkami mieszkalnymi znajdującymi się w sąsiedztwie. Jednak w ocenie organu wspomniana analiza nie potwierdza spełnienia przez działkę warunku dotyczącego odległości od drogi publicznej. Organ odwoławczy wskazał, że czym innym jest dostęp do drogi publicznej (ten bowiem jest w sprawie bezsporny), a czym innym jest wymagana przepisami szczególnymi odległość od takiej drogi. Z załącznika graficznego do analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dla działki o nr ew. [...], wynika, że w odległości 50 m od przedmiotowej działki nie przebiega droga publiczna. Działka o numerze ewidencyjnym [...], do której dostęp odbywa się dzięki ustanowionym służebnościom, nie stanowi drogi publicznej, a jedynie ogólnodostępną drogę wewnętrzną w zarządzie Gminy K.. Ponadto organ podkreślił, że w niniejszej sprawie przedmiotowa nieruchomość jest w zarządzie Gminy K., wobec której nie została podjęta uchwała o zaliczeniu jej do dróg publicznych, a więc jest to droga wewnętrzna. Przez drogę wewnętrzną, jak wyjaśnia organ, należy rozumieć drogę, parking oraz plac przeznaczony do ruchu pojazdów, które nie zostały zaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych (krajowych, wojewódzkich, powiatowych lub gminnych) ani nie leżą w pasie drogowym tych dróg (por. art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych). Na podstawie aktualnego orzecznictwa sądów administracyjnych można wskazać, że do dróg wewnętrznych zalicza się drogi niezliczone do kategorii dróg publicznych, w szczególności drogi takie jak: drogi na osiedlach mieszkaniowych, drogi dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych oraz do obiektów użytkowanych przez przedsiębiorców, place przed dworcami kolejowymi, autobusowymi i portami, pętle autobusowe (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 września 2008 roku, I SA/Wa 603/08, LEX nr 566545 oraz wyrok NSA w Warszawie z dnia 27 sierpnia 2009 roku, II OSK 881/09, LEX nr 552887). W konkluzji odnosząc się do zarzutów odwołania, organ wyjaśniał, że regulacje ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie przewidują uwzględniania faktycznych możliwości rolniczego wykorzystania gruntu. Wspomniana ustawa niejako przesądza o tym, iż tereny o dobrej klasie bonitacyjnej gleby, niewykazujące stosownego sąsiedztwa - zarówno w zakresie terenów odpowiednio zabudowanych, jak i drogi publicznej, powinny podlegać szczególnej ochronie, uniemożliwiając tym samym ich zabudowanie. Decyzja organu drugiej instancji została zaskarżona skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie przez T. M. i K. M.. W jej uzasadnieniu skarżący podnieśli, że zaskarżona decyzja jak i decyzja pierwszej instancji jest dla nich krzywdząca, a uzasadnienie nie wyczerpuje wszystkich aspektów sprawy. Skarżący zarzucają organowi sprzeczność w jego ustaleniach, a mianowicie, że jednocześnie stwierdził, iż nie istnieje plan zagospodarowania przestrzennego dla ich działki, oraz, że zamierzenie inwestycyjne spełnia wymagania dotyczące kontynuacji parametrów i intensywności wykorzystania terenu, linii zabudowy, formy i gabarytów budynku. Dodatkowo wskazują, że przedmiotowa działka z dwóch stron graniczy z działkami zabudowanymi (nr [...] i [...]), a z trzeciej strony z działką nr [...], która uzyskała warunki zabudowy. Dzięki służebności gruntowej poprzez działki nr [...], nr [...] oraz [...] posiada łatwy dostęp do ogólnodostępnej drogi wewnętrznej, będącej w zarządzie Gminy K.. Ponadto w ocenie skarżących uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, a ich wniosek spełnia większość wymaganych warunków umożliwiających wydanie pozytywnej dla nich decyzji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje. Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi. Ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369, ze zm., dalej jako: p.p.s.a.) normuje, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje wydane w postępowaniu administracyjnym. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Powyższe oznacza, że Sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze. Przytoczona regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz.U. z 2017 poz. 1073) wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków: 1. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2. teren ma dostęp do drogi publicznej; 3. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4. teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele rolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5. decyzja zgodna jest z przepisami odrębnymi. Wskazane w art. 61 ust. 1 ustawy warunki mają charakter obligatoryjny i łączny. Wydanie warunków zabudowy możliwe jest zatem jedynie w przypadku łącznego spełnienia określonych w tych przepisach warunków. Tym samym, niespełnienie jednego ze wskazanych warunków (przesłanek) czyni wydanie decyzji o warunkach zabudowy niedopuszczalnym i prowadzi do odmowy ustalenia warunków zabudowy. Sąd podziela stanowisko orzekających w sprawie organów, które uznały, że zaplanowana przez skarżących na terenie działki o nr ewid. [...], obręb S., Gmina K. inwestycja polegająca na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem w bryle budynku nie spełnia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy, a tym samym nie jest możliwe ustalenie dla niej warunków zabudowy. Rozstrzygniecie organów w tym zakresie poprzedzone zostało dokładnym wyjaśnieniem wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla jego podjęcia (art. 7, art. 8, 77 § 1 kpa). Organy ustaliły, że omawiane wyżej zamierzenie inwestycyjne spełnia wymogi dotyczące parametrów i intensywności terenu, linii zabudowy oraz formy i gabarytów budynków. Jednocześnie jednakże z prawidłowo poczynionych ustaleń organów wynika, że objęta wnioskiem działka położona jest na gruntach rolnych klasy RII i RIIIa, zaś w planie miejscowym, który utracił moc na podstawie art. 67 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2017 r. poz. 1073 z późn. zm.) obszar ten przeznaczony był pod tereny upraw polowych E31RP (tereny intensywnych upraw polowych i ogrodniczych bez prawa lokalizacji nowych siedlisk), zatem nie został poddany procedurze zmiany przeznaczenia gruntów rolnych na nierolnicze. Podzielić należy również stanowisko organu II instancji, że czym innym jest dostęp do drogi publicznej (ten bowiem w sprawie jest bezsporny), a czym innym jest wymagana przepisami szczególnymi (ustawa o gruntach rolnych i leśnych) odległość od takiej drogi. Z załącznika graficznego do analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 cytowanej wyżej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu dla działki o nr ewid. [...] wynika, że w odległości 50 m. od przedmiotowej działki nie przebiega droga publiczna. Działka numerze ewidencyjnym [...], do której dostęp odbywa się dzięki ustanowionym służebnościom nie stanowi drogi publicznej, a jedynie ogólnodostępną drogę wewnętrzną w zarządzie Gminy K., wobec której nie została podjęta uchwała o zaliczeniu jej do dróg publicznych. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego prawidłowo ustalony stan faktyczny dał podstawę do ustalenia, ze nieruchomość oznaczona nr [...] obręb S., Gmina K. nie spełnia wszystkich wymogów wskazanych w art. 7 ust. 2a w zw. art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2017 r. pzo. 1161 z późn. zm.). Podnieść należy również, że zmiany dokonane w nieobowiązującym już miejscowym planie zagospodarowania gminy K. (Uchwała Nr V [...] Rady Gminy K. z dnia [...].), a dotyczące zmiany działek sąsiednich (umożliwiające ich obecną zabudowę) pozostają bez wpływu na spełnienie przez działkę skarżących warunków ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Zapisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych przesądzają o tym, że tereny stanowiące użytki klas I-III niewykazujące stosownego sąsiedztwa – zarówno w zakresie terenów odpowiednich zabudowanych jak i drogi publicznej, powinny podlegać szczególnej ochronie, uniemożliwiając tym samym ich zabudowanie. Konkludując, utrzymanie przez organ odwoławczy decyzji organu pierwszej instancji w mocy zostało zatem prawidłowo oparte na podstawie prawnej wynikającej z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę jako bezzasadną.