II SA/Lu 1070/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Protokolant Referent stażysta Jacek Zięba, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 1 lutego 2018 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki tablicy reklamowej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego kwotę 500 zł (pięćset) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r. znak: ZOA – [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania M. K. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] lipca 2017 r. znak: [...], nakazującej M. K. rozbiórkę wolnostojącej , trwale związanej z gruntem tablicy reklamowej, z dwustronnym banerem reklamowym wykonanym z paneli plastikowych, umocowanych do metalowej konstrukcji wsporczej zamontowanej do czterech stalowych rur zakotwionych w jednym fundamencie, ustawionej w odległości 5,10 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi krajowej nr [...] odc. A. – K., w km 201+490 strona prawa, na działce o numerze ewidencyjnym [...], położonej w miejscowości S. D., gm. K. – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że postępowanie w tej sprawie zostało wszczęte na wniosek Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddziału w L. – Rejonu K.. W dniu [...] listopada 2016 r. inspektorzy PINB w K. dokonali oględzin przedmiotowej tablicy, ustalając jednocześnie, że została ona ustawiona w latach 1979 – 1980, bez uzgodnień z GDDKiA w L. Oddział Terenowy w K. i bez wymaganego pozwolenia na budowę. Tablica zlokalizowana jest w odległości 5,10 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi krajowej, podczas gdy zgodnie z art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych minimalna odległość usytuowania takiej tablicy od zewnętrznej krawędzi jezdni w terenie zabudowanym winna wynosić 10 m. W ocenie organu odwoławczego wolnostojące, trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe należy uznać za budowle, czyli obiekty wymagające uzyskania pozwolenia na budowę. W sprawie niniejszej z uwagi na datę wybudowania przedmiotowej tablicy stosownie do art. 103 ust.2 ustawy Prawo budowlane z 1994 r., przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed wejściem w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. W ocenie organów należało nakazać rozbiórkę tablicy , ponieważ w sprawie zachodzą okoliczności o jakich mowa w art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. Usytuowanie urządzenia reklamowego w odległości mniejszej niż wymagają przepisy ustawy o drogach publicznych stwarza niebezpieczeństwo dla ludzi poprzez zagrożenie bezpieczeństwa uczestników ruchu drogowego. Istniejące naruszenie nie może być usunięte poprzez wykonanie zmian lub przeróbek, o jakich mowa w art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r., gdyż i tak konieczna byłaby rozbiórka obiektu, a następnie jego usytuowanie w nowym miejscu. W skardze na decyzję L. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego M. K. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący opisał przebieg postępowania, podnosząc, że po stronie po której usytuowana jest przedmiotowa tablica droga była wielokrotnie poszerzana. Po przeciwnej stronie nie była poszerzana, ponieważ wybudowany jest tam chodnik. Wskazał, że takie usytuowanie tablicy uzgodnione zostało z Rejonem Dróg w K., a nadto, że w dacie budowy " wszelkie wymagane uzgodnienia, zgłoszenia i ustalenia zostały poczynione". Skarżący nie zgodził się z uznaniem tablicy reklamowej za obiekt budowlany w rozumieniu art. 2 ust. 1 prawa budowlanego z 1974 r. W związku z tym , w jego ocenie, nie może mieć w tej sprawie zastosowania przepis art. 37 w/w ustawy, gdyż ustawienie tablicy reklamowej nie wymagało pozwolenia na budowę. W odpowiedzi na skargę L. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje: Skarga podlegała uwzględnieniu jako uzasadniona, ponieważ zaskarżona decyzja oraz decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego i procesowego, których rodzaj i forma miały wpływ na wynik sprawy rozumiany jako treść końcowego rozstrzygnięcia sprawy o nakazanie rozbiórki urządzenia reklamowego będącego samowolą budowlaną. W toku przeprowadzonej kontroli kwestionowanych rozstrzygnięć Sąd stwierdził z jednej strony naruszenia prawa materialnego w zakresie wykładni i zastosowania art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane, z drugiej zaś – będące konsekwencją wadliwego zastosowania prawa materialnego – naruszenia prawa procesowego w zakresie art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. Przede wszystkim nie budzą zastrzeżeń ustalenia organów, że do wybudowania przedmiotowego tablicy reklamowej na działce nr [...] w miejscowości S. D. doszło przed wejściem w życie aktualnie obowiązującej ustawy - Prawo budowlane z 1994 r., tj. przed 1 stycznia 1995 r., przy czym rzeczywiście nie można wykluczyć, że miało to miejsce we wskazywanym przez inwestora czasie tj. na przełomie lat 1979/1980. Jest to istotne z uwagi na zamieszczony w Prawie budowlanym z 1994 r. przepis intertemporalny – art. 103 § 2 – zgodnie z którym art. 48 pr. bud. z 1994 r. nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne; do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Cytowany art. 103 ust. 2 pr. bud. odnosi się do stanów zastanych w dniu wejścia w życie Prawa budowlanego z 1994 r., które wypełniły hipotezę art. 48 tej ustawy, tj. przede wszystkim do obiektów budowlanych wybudowanych przed tym dniem bez wymaganego pozwolenia na budowę. Przepisu tego – jako unormowania o charakterze wyjątku od zasady stosowania ustawy nowej – nie stosuje się do innych, niż wymienione w art. 48 pr. bud., sytuacji obejmowanych potocznie zbiorczym określeniem "samowoli budowlanej" (por. wyrok NSA z 21.09.2006 r., II OSK 1098/05, ONSAiWSA 2007, nr 4, poz. 95); w szczególności do przypadku wzniesienia obiektu niezgodnie z uzyskanym pozwoleniem na budowę. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy oznacza to, że w przypadku ustalenia przez organy, iż przedmiotowa tablica reklamowa została wybudowana bez wymaganego pozwolenia na budowę, znajdowałyby zastosowanie przepisy art. 37–42 Prawa budowlanego z 1974 r. Natomiast w razie stwierdzenia, że została ona wzniesiona niezgodnie z wydanym pozwoleniem, należałoby rozważyć podjęcie działań naprawczych przewidzianych w art. 50 i art. 51 Prawa budowanego z 1994 r. Jednakże podstawowym warunkiem zastosowania którejkolwiek z ww. regulacji – z przewidzianą w nich, jako najdalej idącą, sankcją rozbiórki włącznie – jest uprzednie niewątpliwe ustalenie, że tablica została wzniesiona w warunkach samowoli budowlanej, tj. bez wymaganego pozwolenia na budową lub niezgodnie z wydanym pozwoleniem, bądź zatwierdzonym tym pozwoleniem projektem budowlanym.. Ostateczne pozwolenie na budowę stanowi bowiem dla organów administracji punkt odniesienia dla badania prawidłowości zrealizowanej budowy lub wykonanych robót budowlanych. W związku z powyższym kluczowe znaczenie w tej sprawie ma zagadnienie, kogo obciąża ciężar udowodnienia faktu wzniesienia przedmiotowej tablicy reklamowej na podstawie pozwolenia na budowę w sytuacji, gdy – w przeciwieństwie do obecnie obowiązującego przepisu art. 63 § 1 pr. bud. z 1994 r., w myśl którego właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany przechowywać przez okres istnienia obiektu dokumenty, o których mowa w art. 60 (tj. dokumentację budowy i dokumentację powykonawczą, inne dokumenty i decyzje dotyczące obiektu, a także, w razie potrzeby, instrukcje obsługi i eksploatacji: obiektu, instalacji i urządzeń związanych z tym obiektem), oraz opracowania projektowe i dokumenty techniczne robót budowlanych wykonywanych w obiekcie w toku jego użytkowania – żaden przepis Prawa budowlanego z 1974 r., pod rządem którego została wybudowana sporna tablica, nie nakazywał dysponentowi obiektu (jego właścicielowi, zarządcy itp.) przechowywania dokumentacji budowy ani dokumentacji powykonawczej. Zdaniem Sądu należy przyjąć, że skoro w świetle ówczesnych regulacji prawnych inwestor (właściciel, inny dysponent obiektu) mógł całkowicie legalnie pozbyć się tych dokumentów (np. niszcząc je) zaraz po zakończeniu budowy, to obecnie nie sposób czynić mu zarzutu, iż takich dokumentów nie posiada; ani tym bardziej wyprowadzać z tego faktu negatywnych konsekwencji dla niego. Z tych względów Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 1705/11 (Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; dalej w skrócie: "CBOSA"), że skoro Prawo budowlane z 1974 r. nie zawierało odpowiednika art. 63 § 1 pr. bud. z 1994 r., to "obowiązek przechowywania dokumentów dotyczących budowy obiektu budowlanego nie odnosi się do obiektów budowlanych wybudowanych przed wejściem w życie Prawa budowlanego z 1994 r., a więc przed 1 stycznia 1995 r., jako do robót budowlanych wykonanych przed tą datą. Okoliczność ta jest istotna z tego względu, że inaczej należy oceniać postępowanie organów nadzoru budowlanego zmierzające do ustalenia, czy do budowy obiektu budowlanego doszło na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę. W sytuacji wzniesienia obiektu budowlanego przed dniem 1 stycznia 1995 r. aktualny właściciel tego obiektu nie musi bowiem przechowywać decyzji o pozwoleniu na budowę, zaś brak możliwości okazania takiej decyzji sam w sobie nie oznacza jeszcze, że mamy do czynienia z samowolą budowlaną." Dalej w uzasadnieniu cytowanego wyroku NSA trafnie podkreślono, iż "w przypadku ustalenia, że na właścicielu obiektu budowlanego nie ciąży obowiązek przechowywania dokumentów dotyczących jego budowy, organ, stosownie do art. 7 k.p.a., musi podjąć niezbędne kroki zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w tym czy w organach architektoniczno-budowlanych nie znajduje się pozwolenie na budowę danego obiektu." W rozpatrywanej sprawie organy, a zwłaszcza organ I instancji, takie kroki niewątpliwie podjęły. Przeprowadziły postępowanie wyjaśniające związane z poszukiwaniem dokumentów dotyczących przedmiotowego obiektu budowlanego. Kwerendą objęto wyszczególnione w zaskarżonej decyzji urzędy. Umknęło jednak uwadze organów, że z pisma Urzędu Gminy K. z dnia [...] grudnia 2016 r. wynika, że wszystkie pozwolenia na budowę wraz z rejestrami i innymi dokumentami od roku 1980 przekazane zostały do Urzędu Rejonowego (k. 20 akt adm.). Z kolei Starostwo Powiatowe w K. w odpowiedzi na pismo organu I instancji udzieliło informacji, że posiada rejestry pozwoleń na budowę od roku 1986 (k. 24 akt adm.). Nie sprawdzono zatem czy we wskazanym przez skarżącego okresie budowy (lata 1979 – 1980) takie pozwolenie zostało wydane. Należy zatem stwierdzić zgodnie poglądem wyrażonym w wyroku NSA z 19 października 2010 r. (II OSK 1622/09, LEX nr 746692), że nielegitymowanie się przez właściciela dokumentami na okoliczność zgodnego z przepisami wykonania budynku ( w tym przypadku tablicy reklamowej), nie jest samoistną przesłanką do nakazania rozbiórki budynku na podstawie art. 37 ust. 1 pr. bud. z 1974 r. W sprawie niniejszej podstawą wydanej decyzji nakazującej rozbiórkę stała się natomiast przesłanka z art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane, która w ocenie organów została zrealizowana przez to, że usytuowanie spornego urządzenia narusza bezpośrednio warunek odległościowy z art. 43 ust. 1 u.d.p. "Reklama usytuowana przy drodze może powodować odwrócenie uwagi kierowców od sytuacji panującej na drodze i ich dekoncentrację, a co za tym idzie, może być jedną z przyczyn wystąpienia kolizji lub wypadku" (vide uzasadnienie organu I instancji – k. 53). Organ w tym zakresie przyjął zatem swoiste domniemanie. W ocenie Sądu przesłanka z art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane została prawidłowo powiązana z brzmieniem norm odległościowych z art. 43 ust. 1 u.d.p. i w związku naruszeniem tych norm trafnie przyjęto, że usytuowanie spornego urządzenia reklamowego bezpośrednio narusza powyższy przepis. Powyższe normy odległościowe kształtowały się identycznie również w momencie realizacji samowoli budowalnej. Z drugiej jednak strony organy pominęły zasadniczą kwestię, że norma wynikająca z art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane ma samodzielny charakter, a sformułowane w pkt. 1 i pkt. 2 tego przepisu przesłanki materialnoprawne wydania decyzji rozbiórkowej są niezależne od przesłanki wybudowania obiektu "niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy". Oznacza to, że organ nadzoru budowalnego stwierdziwszy, że obiekt wybudowano niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie jego budowy (w przedmiotowej sprawie niezgodnie z art. 43 ust. 1 u.d.p.) jest następnie zobowiązany do oceny, czy wybudowany niezgodnie z prawem obiekt jest zlokalizowany w sposób naruszający aktualne regulacje planistyczne (art. 37 ust. 1 pkt 1), lub czy obiekt poprzez swoje usytuowanie i funkcjonowanie powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia (art. 37 ust. 1 pkt 2). W przypadku drugiej przesłanki istotny jest aktualny stan w zakresie istnienia niebezpieczeństwa lub niedopuszczalnego pogorszenia warunków. Co nie mniej istotne, stan ten musi nie tylko istnieć aktualnie i realnie, lecz także bezpośrednio zagrażać dobrom prawnym wymienionym w art. 37 ust. 1 pkt 2. Organy nadzoru budowlanego muszą zatem w pierwszej kolejności ustalić czy istnieją okoliczności, które wskazują na istnienie stanu niebezpieczeństwa albo stanu niedopuszczalnego pogorszenia warunków (...). Jeżeli brak w tym przedmiocie ustaleń, to samo odwołanie się do faktu naruszenia poprzez wybudowanie obiektu przepisu prawa (w przedmiotowej sprawie naruszenia art. 43 ust. 1 u.d.p.) nie jest wystarczające do zastosowania sankcji rozbiórki na podstawie art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane. Nie można więc, jak w przedmiotowej sprawie, na podstawie samej tylko wykładni naruszonych przez nielegalną budowę w/w przepisów o drogach publicznych konstruować swoistego domniemania realizacji przesłanek z art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane. Podobne stanowisko można spotkać również w aktualnym orzecznictwie sądów administracyjnych na tle stosowania art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (por. np. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 3 grudnia 2013r., II SA/Rz 638/13; wyrok NSA z dnia 29 września 2015 r., II OSK 332/14; wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 2 grudnia 2016 r., II SA/Rz 368/16). Ponownie rozpoznając sprawę organy nadzoru budowlanego będą zatem zobowiązane do poczynienia pełnych i wyczerpujących ustaleń co do zrealizowania przez sporne urządzenie reklamowe przesłanek materialnoprawnych z art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r., polegających na aktualnym istnieniu stanu realnego i bezpośredniego niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo stanu niedopuszczalnego pogorszenia warunków użytkowych lub zdrowotnych dla otoczenia w związku z usytuowaniem i funkcjonowaniem powyższego urządzenia w sąsiedztwie pasa drogowego drogi krajowej w ustalonej odległości, która – jak wskazano – narusza przepisy o drogach publicznych. W tym zakresie konieczne będą ustalenia i oceny związane przykładowo następującymi okolicznościami: układ sieci drogowej (np. istnienie skrzyżowań, zakrętów, wjazdów i wyjazdów, wysepek) oraz natężenie ruchu w sąsiedztwie urządzenia reklamowego; potencjalne przesłonięcie pola widzenia kierowców zbliżających się do spornego urządzenia; wszelkie fakty świadczące o zaistnieniu w przeszłości zagrożeń dla bezpieczeństwa lub porządku ruchu drogowego w sąsiedztwie spornego urządzenia (np. w związku z wypadkami lub kolizjami drogowymi; informacjami uzyskanymi przez zarządcę drogi lub kontrolerów ruchu drogowego). Organy rozważą w związku z tym wystąpienie do właściwych podmiotów (np. zarządcy drogi krajowej, właściwych jednostek Policji lub Inspekcji Transportu Drogowego) z żądaniem udzielenia informacji w przedmiocie powyższych okoliczności, mając na względzie całą perspektywę czasową funkcjonowania obiektu (od 1979 roku do momentu ponownego orzekania). Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze, należy wskazać, że nie ulega wątpliwości, że sporny obiekt budowlany jest budowlą, która zasadnie została zakwalifikowana jako wolno stojące i trwale z gruntem związane urządzenie reklamowe. Powyższe urządzenie zostało zlokalizowane w odległości 5,10 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi krajowej. Natomiast zgodnie z art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1440 ze zm.) minimalna odległość usytuowania obiektu od zewnętrznej krawędzi jezdni w terenie zabudowanym winna wynosić 10 m. Organy nie ustaliły jednak czy w sprawie budowy/usytuowania przedmiotowej tablicy reklamowej zajął stanowisko Rejon Dróg Publicznych, co podnosił skarżący w odwołaniu. Ta okoliczność wymagała wyjaśnienia i odniesienia się w uzasadnieniu decyzji przez organ odwoławczy. Ponownie rozpoznając sprawę właściwe organy uwzględnią sformułowane wyżej ocenę prawną oraz wskazania co do konieczności uzupełnienia postępowania dowodowego, ustaleń faktycznych oraz rozważań prawnych. Mając na względzie powyższe argumenty, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 p.p.s.a orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.