II SA/Lu 1078/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędzia NSA Witold Falczyński (sprawozdawca), Protokolant Starszy asystent sędziego Jakub Polanowski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi S. C. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [....] w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...]; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz S. C. kwotę 1014 (tysiąc czternaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego – po rozpatrzeniu odwołania S. C. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...], nakazującej D. O. wykonanie w terminie do dnia [...] sierpnia 2016 r. określonych robót budowlanych celem doprowadzenia do stanu zgodnego z przepisami prawa pomieszczenia kotłowni w budynku mieszkalnym z częścią gospodarczą, zlokalizowanym na działce nr ewid. [...], położonej w obrębie [...], gmina L. – utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy przedstawił następująco stan sprawy: W trakcie oględzin przeprowadzonych w dniach [...] listopada 2012 r., [...] lipca 2013 r. i [...] września 2014 r. inspektorzy Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w L. ustalili, że na działce nr ewid. [...] w miejscowości W. R. [...] znajduje się budynek mieszkalny z częścią gospodarczą, o konstrukcji murowanej z cegły silikatowej i bloczków betonowych, posiadający wymiary 4,98 m x 16,26 m oraz 3,64 m x 2,81 m. Budynek ten usytuowany jest w odległości 0,57 m - 0,88 m od ogrodzenia pomiędzy działkami [...] i [...]. Wewnątrz posiada dwa przewody kominowe, tj. w części centralnej budynku - przewód kominowy z dwoma przewodami wentylacyjnymi, zaś od strony południowo-wschodniej budynku (przy ścianie zewnętrznej) - nowy przewód dymowy i wentylacyjny. Wydzielone w przedmiotowym budynku pomieszczenie kotłowni posiada wymiary 4,35 m x 4,01 m. Organ I instancji ustalił, że pomieszczenie to wydzielono z części gospodarczej obiektu w latach 2008-2009, a następnie zainstalowano w nim piec na paliwo stale i rozprowadzono instalację grzewczą oraz wykonano nowy przewód kominowy o przekroju 0,43 m x 0,80 m. Wykonane roboty budowlane organ pierwszej instancji uznał za przebudowę, która nie jest zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, którego to obowiązku inwestor, tj. D. O., nie dopełniła. W związku z powyższym postanowieniem z dnia [...] lutego 2016 r., wydanym na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 Prawa budowlanego, PINB w L. wstrzymał D. O. prowadzenie robót budowlanych w pomieszczeniu kotłowni przedmiotowego budynku mieszkalnego z częścią gospodarczą oraz nałożył na nią obowiązek przedłożenia w terminie 30 dni oceny technicznej zrealizowanych robót budowlanych, dotyczącej w szczególności wykonanego przewodu kominowego z instalacją grzewczą z kotłem na paliwo stałe. Po rozpatrzeniu zażalenia S. C. (właściciela działki nr ewid. [...], bezpośrednio sąsiadującej z działką inwestorki) L. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2016 r. uchylił w całości postanowienie organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ, wskazując na brak podstaw do wstrzymania robót budowlanych związanych z przebudową przedmiotowego budynku na podstawie art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego, skoro - jak ustalono w trakcie oględzin przeprowadzonych w dniu [...] września 2014 r. oraz w dniu [...] maja 2015 r. – roboty te nie są już prowadzone, bowiem stan ich zaawansowania nie uległ zmianie od czasu oględzin przeprowadzonych w dniu [...] listopada 2012 r. W dniu [...] marca 2016 r. D. O. przedłożyła ocenę techniczną wykonanych robót budowlanych w zakresie budowy komina oraz instalacji grzewczej. Z wniosków końcowych i zaleceń przedmiotowej oceny wynika, że objęta opracowaniem kotłownia wymaga wykonania wentylacji nawiewnej. Jej autorzy zalecili wykonanie wylotu kanału na wysokości 30 cm od poziomu posadzki kotłowni oraz wlotu na wysokości 2 m powyżej poziomu terenu. Ponadto stwierdzili, że komin został wykonany zgodnie z normami i przepisami prawa, a także zgodnie z zasadami wiedzy technicznej. W związku z powyższym powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r., wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z ust. 7 Prawa budowlanego, PINB w L. nakazał D. O. wykonanie w pomieszczeniu kotłowni, w terminie do dnia [...] sierpnia 2016 r., określonych robót budowlanych celem doprowadzenia tego pomieszczenia do stanu zgodnego z przepisami prawa, tj. – jak sprecyzowano w sentencji decyzji – wykonanie przewodu wentylacji nawiewnej z rury PCV lub SPIRO o powierzchni przekroju min. 200 cm2, umieszczenie wylotu kanału na wysokości 30 cm ponad poziomem posadzki kotłowni, natomiast wlotu (po przebiciu przez ścianę zewnętrzną) – na wysokości minimum 2 m powyżej poziomu terenu, z zabezpieczeniem wlotu przed dostępem zanieczyszczeń kratką. Odwołanie od powyższej decyzji złożył S. C., zarzucając naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 i art. 77 k.p.a., poprzez brak wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego. Rozpatrując sprawę w trybie odwoławczym L. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał decyzję organu pierwszej instancji za prawidłową, aprobując przy tym poczynione w jej treści ustalenia faktyczne. Organ odwoławczy zgodził się również z oceną, że zakres wykonanych w pomieszczeniu kotłowni robót budowlanych wpisuje się w definicję przebudowy, o której mowa w art. 3 pkt 7a ustawy Prawo budowlane, a która nie jest zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Inwestor nie dopełnił tego obowiązku, a zatem w sprawie zachodziła przesłanka określona w art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowanego. W ocenie L. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zasadne było więc nakazanie D. O. wykonania wymienionych w decyzji pierwszoinstancyjnej robót budowlanych, które mają na celu doprowadzenie stanu istniejącego do stanu zgodnego z prawem. Organ odwoławczy przywołał w tym względzie treść § 140 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, który to przepis określa wymogi, jakie powinny spełniać przewody (kanały) kominowe w budynku. Podkreślił ponadto, że dopiero niewykonanie w wyznaczonym terminie nałożonych obowiązków uprawniałoby organ nadzoru budowlanego do wydania decyzji nakazującej zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na powyższą decyzję ostateczną S. C. – reprezentowany przez radcę prawnego J. M. – wniósł o jej uchylenie w całości, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił: I. naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a. w zw. z art. 77 i art. 80, w zw. z art. 138 k.p.a., poprzez poczynienie błędnych ustaleń faktycznych i brak wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego, w szczególności poprzez: 1) przyjęcie jako podstawy faktycznej rozstrzygnięcia stanu obecnego budynku (tj. przed rozbiórką), a więc stanu niezgodnego z prawem, a nie stanu zgodnego z prawem (tj. po wykonaniu nakazanej rozbiórki), podczas gdy nakazana przez organ częściowa rozbiórka budynku należącego do inwestora doprowadzi do jego zmiany, w szczególności zmiany kubatury obiektu, a fakt ten ma niewątpliwie wpływ na sposób wentylacji rzeczonego pomieszczenia; 2) nieuwzględnienie, że niniejsze postępowanie dotyczy obiektu budowlanego uprzednio przez organ badanego; b) art. 8, art. 10 § 1, art. 11 i art. 77 § 1 w zw. z art. 107 § 1 i 3 k.p.a., poprzez prowadzenie postępowania w sposób chaotyczny, a tym samym niewzbudzający zaufania obywateli do organów Państwa oraz niezapewnienie stronie czynnego udziału w postępowaniu, w szczególności poprzez ponowne pominięcie stanowiska skarżącego w przedmiocie zgłaszanych przez niego istotnych kwestii mających wpływ na wynik sprawy, w tym zarzutów dotyczących uwzględnienia kubatury budynku sprzed nakazanej decyzją rozbiórki, nie przedstawiając przy tym żadnego uzasadnienia prawnego czy faktycznego dla takiego postępowania w uzasadnieniu decyzji. W odpowiedzi na skargę Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Na wstępie wymaga podkreślenia, że w myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.) – dalej jako "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną Rozpoznając sprawę w ramach powyższych kryteriów Sąd doszedł do wniosku, że skarga jest zasadna. Zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji naruszają bowiem prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Przedmiotem postępowania zakończonego wydaniem zaskarżonej decyzji były roboty budowalne zrealizowana przez D. O., zakwalifikowane przez organy obu instancji jako przebudowa pomieszczenia kotłowni w budynku mieszkalnym z częścią gospodarczą, zlokalizowanym na działce nr ewid. [...] w miejscowości W. R. Kolonia, gmina L.. Organy obu instancji uznały, że przedmiotowa inwestycja została wykonana bez wymaganego pozwolenia na budowę, a ponadto w sposób odbiegający od przepisów techniczno-budowlanych. Okoliczność ta skutkowała wszczęciem w niniejszej sprawie postępowania naprawczego w trybie przepisów art. 50 i art. 51 ustawy z dnia [...] lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm., dalej jako "Pr. bud."). Efektem tego postępowania było nałożenie na inwestorkę, w oparciu o dyspozycję art. 51 ust. 1 pkt 2 Pr. bud., obowiązku wykonania określonych robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Obowiązek ten sprowadzał się do wykonania w terminie do dnia [...] sierpnia 2016 r. w przedmiotowym pomieszczeniu kotłowni przewodu wentylacji nawiewnej z rury PCV lub SPIRO o powierzchni przekroju minimum 200 cm2, a także do umieszczenia wylotu kanału na wysokości 30 cm ponad poziomem posadzki kotłowni, natomiast wlotu (po przebiciu przez ścianę zewnętrzną) – na wysokości minimum 2 m powyżej poziomu terenu, z zabezpieczeniem wlotu przed dostępem zanieczyszczeń kratką. Na wstępie wymaga podkreślenia, że kwalifikacja spornej inwestycja jako przebudowy w rozumieniu art. 3 pkt 7a Pr. bud. była prawidłowa. Jak wynika z niekwestionowanych ustaleń organów, efektem tych robót było wydzielenie wewnątrz budynku mieszkalnego z częścią gospodarczą, należącego do D. O., pomieszczenia kotłowni oraz wyposażenie go w piec na paliwo stałe. Dodatkowo rozbudowano instalację grzewczą i wykonano przewód kominowy. W wyniku przedmiotowych prac niewątpliwie zatem doszło do zmiany parametrów użytkowych tego obiektu, bez wpływu na parametry charakterystyczne, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. Słuszne jest również stanowisko organów, że przedmiotowe roboty budowlane uznać należało za samowolę budowlaną. W przedmiotowym postępowaniu zastosowanie mają bowiem przepisy Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym przed [...] czerwca 2015 r., tj. przed wejściem w życie ustawy z dnia [...] lutego 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r. poz. 443) - co wynika z dyspozycji art. 6 ust. 1 tej ustawy. Art. 29 ust. 2 Pr. bud. w brzmieniu sprzed powołanej nowelizacji nie wymieniał zaś wśród inwestycji zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę robót budowlanych polegających na przebudowie budynków mieszkalnych lub gospodarczych. Realizacja przedmiotowej przebudowy prowadzącej do wydzielenia pomieszczenia kotłowni wypełniała zatem przesłankę określoną w art. 50 ust. 1 pkt 1 Pr bud., uzasadniając wszczęcie w tej sprawie przez organ nadzoru budowlanego postępowania naprawczego. Dokonana dotychczas w ramach tej procedury ocena zgodności zrealizowanych robót budowlanych z przepisami prawa, w szczególności z normami techniczno-budowlanymi – w ocenie Sądu – nie może być jednak uznana za kompleksową i rzetelną. Sądowi z urzędu jest wiadome, że roboty budowlane wykonane przez D. O. w budynku mieszkalnym z częścią gospodarczą, zlokalizowanym na działce nr ewid. [...], nie ograniczały się wyłącznie do objętej niniejszym postępowaniem przebudowy pomieszczenia kotłowi. Zakres robót budowlanych, jakim poddany został ten obiekt, był znacznie szerszy i obejmował również jego rozbudowę i nadbudowę. Ten ostatni zakres wykonanych prac był jednak przedmiotem odrębnego postępowania, prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego w trybie art. 48 Pr. bud. Wydana w tym postępowaniu decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...], orzekająca o nakazie rozbiórki wskazanych (rozbudowanych i nadbudowanych) części przedmiotowego budynku, a także utrzymująca ją w mocy decyzja L. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2016 r. nr [...], zostały jednak uchylone wyrokiem tutejszego Sądu z dnia [...] grudnia 2016 r. sygn. akt II SA/Lu [...]. Sąd doszedł bowiem do wniosku, że zastosowanie względem rozbudowanych i nadbudowanych części przedmiotowego budynku trybu przewidzianego w art. 48 Pr. bud. było nieprawidłowe. Ocena legalności tych robót – tak jak i w przypadku prac wykonanych wewnątrz dotychczas istniejącej części obiektu - w ocenie Sądu powinna być podana procedurze naprawczej uregulowanej w art. 50 i art. 51 Pr. bud. Jednocześnie zwrócono uwagę, że obie te sprawy – w toku ich ponownego rozpatrywania – powinny zostać połączone do wspólnego postępowania prowadzonego we wskazanym trybie art. 50 i art. 51 Pr bud., co umożliwi kompleksową ocenę legalność robót budowlanych wykonanych przez D. O. przy przedmiotowym budynku zlokalizowanym na działce nr ewid. [...]. Przeprowadzona dotychczas w niniejszej sprawie ocena legalności przebudowy pomieszczenia kotłowni, w oderwaniu od oceny reszty prac, jakim poddany został przedmiotowy budynek – w ocenie Sądu – narusza zasadę prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem nie może zostać uznana za rzetelną i wiarygodną. Należy w pełni podzielić stanowisko strony skarżącej, że ewentualny obowiązek rozbiórki rozbudowanej i nadbudowanej części budynku D. O. (w tym nadbudowanego przewodu kominowego i komina) może mieć wymierny wpływ na zakres robót budowlanych, które będą niezbędne do wykonania celem doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem samego tylko pomieszczenia kotłowni. Jedynie kompleksowa, wzajemnie spójna i dokonana w jednym postępowaniu kontrola całości inwestycji, jakiej poddany został przedmiotowy budynek, umożliwi prawidłowe określenie obowiązków niezbędnych dla osiągnięcia stanu zgodnego z prawem. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji naruszają przepisy postępowania również w innym zakresie, niż wskazano powyżej. Jakkolwiek rozstrzygnięcia zawarte w tych decyzjach w sposób jasny i precyzyjny określiły zakres obowiązków nałożonych na D. O., to jednak w ich uzasadnieniach nie wyjaśniono w wystarczający sposób, na jakiej podstawie organy przyjęły, że właśnie takie wymogi powinny być przez inwestorkę w pomieszczeniu kotłowni spełnione. Uzasadnieniem w tym względzie nie może być jedynie lakoniczne odwołanie się do treści § 140 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 1422), albowiem z przepisu tego samoistnie nie wynika, że w przedmiotowym pomieszczeniu kotłowni przewodu konieczne jest wykonanie wentylacji nawiewnej z rury PCV lub SPIRO o określonej w sentencji decyzji powierzchni przekroju (minimum 200 cm2,) oraz umieszczenia wylotu oraz wlotu kanału na wskazanych wysokościach (odpowiednio 30 cm ponad poziomem posadzki kotłowni i minimum 2 m powyżej poziomu terenu). Przepis ten wprost nie określa takich wymogów. Przywołanie jego treści nie daje zatem wystarczającej odpowiedzi na pytanie, czy jest to rzeczywiście niezbędny, a zarazem wystarczający zakres prac dla doprowadzenia przedmiotowego pomieszczenia do stanu zgodnego z prawem. Wprawdzie taki zakres i rodzaj prac został zalecony w przedłożonej przez inwestorkę w dniu [...] marca 2016 r. ocenie technicznej wykonanych robót budowlanych związanych z budową komina wraz z instalacją grzewczą, jednak organy nie dokonały rzetelnej - merytorycznej oceny tej opinii, czym dodatkowo naruszyły dyspozycję art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu o potencjalnie istotnym wpływie dla wyniku sprawy. Podkreślić bowiem należy, że opinia biegłego jest tylko jednym z dowodów w sprawie, którym organ nie jest związany, stanowi taki sam materiał jak każdy inny dowód zgromadzony w sprawie i podlega takiej samej ocenie jak każdy inny dowód w sprawie. Ocena wartości dowodowej opinii, jej wiarygodności i przydatności dla rozstrzygnięcia sprawy należy więc do obowiązków organu, który ostatecznie rozstrzyga sprawę. Bezkrytyczne przyjęcie opinii biegłego w istocie zaś przenosiłoby ciężar rozstrzygnięcia w sprawie z organu na biegłego (por. wyroki NSA: z dnia 28 sierpnia 1997 r., sygn. akt III SA 93/96, LEX nr 31598 oraz z dnia 25 sierpnia 1998 r., sygn. akt IV SA 1656/96, LEX nr 43813). Z przedstawionych wyżej względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" w zw. z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Orzeczenie o kosztach postępowania, zawarte w pkt II sentencji, znajduje natomiast uzasadnienie w art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.