II SA/Lu 108/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński (sprawozdawca),, Sędzia NSA Krystyna Sidor, Protokolant Asystent sędziego Marcin Małek, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 maja 2008 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zwrotu wniosku w sprawie odszkodowania za szkodę wyrządzoną w uprawie rzepaku przez łosie oddala skargę. Postanowieniem z dnia 12 [...] 2007 r. wydanym na podstawie art. 66 § 3 k.p.a. w zw. z art. 46 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 13 października 1995 r. Prawo łowieckie (Dz. U. Nr z 2005 r., Nr 127, poz. 1066 ze zm.) Marszałek Województwa L. zwrócił J. S. złożone przez niego podanie dotyczące wypłaty odszkodowania za szkodę wyrządzoną w uprawie rzepaku przez łosie. W uzasadnieniu organ podał, że zgodnie z art. 46 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo łowieckie odpowiedzialność odszkodowawcza za szkody wyrządzone przez łosie w uprawach i płodach rolnych spoczywa na dzierżawcy lub zarządcy obwodu łowieckiego. Dodał, że mimo, iż stosownie do zapisów rozporządzeń wykonawczych do tej ustawy łoś uzyskał status gatunku łownego objętego całoroczną ochroną, to w przedmiotowej sprawie nie ma zastosowania również art. 50 ust. 1 ww. ustawy. Zdaniem organu wykładnia tego przepisu wskazuje, że stosuje się go w przypadkach nie ujętych w art. 46 ustawy. W związku z tym poszkodowanemu nie przysługuje odszkodowanie od Skarbu Państwa, a roszczenia może dochodzić na drodze sądowej. W zażaleniu na to postanowienie J. S. podniósł, że już raz odwoływał się do SKO, w wyniku czego organ ten wskazał, że za szkody wyrządzone przez łosie odpowiada Marszałek Województwa. Jednakże organ ten zamiast dokonać stosownej wypłaty zwrócił podanie odmawiając jej dokonania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zażalenia tego nie uwzględniło i zaskarżonym postanowieniem z dnia 14 [...] 2007 r. wydanym z powołaniem się na treść art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 i 66 § 3 k.p.a. oraz art. 50 ust. 1 i 2 pkt 2 ustawy Prawo łowieckie, utrzymało w mocy orzeczenie organu I instancji. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia podtrzymało stanowisko zajęte wcześniej w w/w postanowieniu z dnia 1 lutego 2008 r. W konsekwencji uznało, że organ błędnie uznał, iż w sprawie nie może mieć zastosowania art. 50 ustawy Prawo łowieckie, jednakże wobec uznania, iż sprawy o odszkodowanie należą do drogi postępowania sądowego pozostawało to bez wpływu na legalność rozstrzygnięcia. Zdaniem organu odwoławczego brak jest podstaw do orzekania o przyznaniu odszkodowania za poniesione szkody wyrządzone przez łosie w ramach postępowania administracyjnego. W skardze do sądu administracyjnego J. S. wskazał, że w poprzednich latach za szkody wyrządzone w uprawach przez łosie otrzymywał odszkodowanie bez żadnych problemów. Podobnie postąpił w roku ubiegłym zgłaszając szkodę, która została wstępnie, a potem ostatecznie oszacowana. Jednakże organ zamiast wypłacić mu odszkodowanie zwrócił mu podanie, skutkiem czego odwołuje się do Sądu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławczego wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu objętego skargą postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jako bezzasadna podlegała oddaleniu, albowiem zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Kontrola sądu administracyjnego zgodnie z treścią art. 1 § 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. nr 153, poz. 1269) sprawowana jest pod względem zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Jest to jedyne kryterium sądowej kontroli, jakiej poddane zostały rozstrzygnięcia organów administracji na skutek wniesionej skargi. Podstawą zaskarżonego i poprzedzającego go postanowienia jest art. 66 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. Przepis ten stanowi, że jeżeli podanie wniesiono do organu niewłaściwego, a organu właściwego nie można ustalić na podstawie danych podania, albo gdy z podania wynika, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny, organ, do którego podanie wniesiono, zwraca je wnoszącemu. Zwrot podania następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Przez pojęcie "podanie", zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a., należy rozumieć żądania, wyjaśnienia, odwołania i zażalenia, a więc wszelkie pisma składane w sprawach indywidualnych załatwianych w drodze decyzji, pochodzące od uczestników postępowania, a adresowane do organu prowadzącego postępowanie. Organ administracji publicznej, do którego wniesione zostało pismo z konkretnym żądaniem (podanie), jest obowiązany w pierwszej kolejności zbadać, czy jest organem właściwym rzeczowo do wszczęcia postępowania w sprawie oraz czy żądanie objęte podaniem może być rozpoznane w postępowaniu administracyjnym. Jak wynika z akt sprawy, przedmiotem rozpoznania przez organy było wniesione przez skarżącego podanie o oszacowanie szkody wyrządzonej przez łosie na plantacji rzepaku ozimego i wypłacenie należnego z tego tytułu odszkodowania. W związku z tym zasadniczą kwestią w sprawie było ustalenie charakteru prawnego tego podania. Rozważając tę kwestie należało odwołać się do treści ustawy z dnia 13 października 1995 r. Prawo łowieckie (Dz. U. Nr z 2005 r., Nr 127, poz. 1066 ze zm.) i w oparciu o szczegółową analizę jej przepisów dokonać odpowiedzi na postawione pytanie, czy wniesione podanie mogło zostać rozpoznane w ramach postępowania administracyjnego. Odpowiedzialność za szkody wyrządzone w uprawach przez zwierzęta regulują przepisy rozdziału 9 zatytułowanego "szkody łowieckie". Zgodnie z art. 46 prawa łowieckiego, dzierżawca lub zarządca obwodu łowieckiego obowiązany jest do wynagradzania szkód wyrządzonych: 1) w uprawach i płodach rolnych przez dziki, łosie, jelenie, daniele i sarny; 2) przy wykonywaniu polowania. W związku z taką treścią przepisu nie może budzić wątpliwości, że ma on rekompensować szkody, jakie zostały wyrządzone w uprawach i płodach rolnych, gdyż jego celem jest ochrona poszkodowanego. Wymieniony artykuł obejmuje obowiązkiem wynagrodzenia nie tylko szkody wyrządzone przy polowaniu, czyli przez polującego (np. zadeptywanie upraw), ale przede wszystkim szkody wyrządzone przez niektóre rodzaje zwierząt łownych w uprawach i płodach rolnych. Jak wskazuje na to orzecznictwo regulacja zawarta w rozdziale 9 ustawy ma za zadanie skompensowanie przez podmioty prowadzące gospodarkę łowiecką wspomnianych szkód na gruntach, których charakter nie pozwala stworzyć skutecznych zabezpieczeń przed wolno żyjącą zwierzyną łowną. Reguła odpowiedzialności dzierżawcy lub zarządcy obwodu łowieckiego podlega modyfikacji ze względu na szkody wyrządzone przez zwierzęta łowne objęte całoroczną ochroną – art. 50 ust. 1 i 2 prawa łowieckiego. Zgodnie z ust. 1 tego przepisu za szkody wyrządzone przez zwierzęta łowne objęte całoroczną ochroną odpowiada Skarb Państwa, a odszkodowanie ze środków budżetu państwa wypłaca bądź Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe bądź zarząd województwa (ze środków budżetu państwa) w zależności od położenia uprawy dotkniętej szkodą (ust. 2). W tym miejscu należy podkreślić, że przepis art. 50 prawa łowieckiego odnoszący się do zwierząt objętych całoroczna ochroną dokonuje jedynie zmiany podmiotu odpowiedzialnego za wyrównanie szkody (zamiast dzierżawcy lub zarządcy – odpowiada Skarb Państwa) bez odchodzenia od zasad i zakresu odpowiedzialności przewidzianej w art. 46 tej ustawy. W tym kontekście bezpodstawne i wynikające z błędnej wykładni tych przepisów są twierdzenia organu I instancji, iż przepis art. 50 stosuje się w przypadkach nie ujętych w art. 46 ustawy. Na wskazane przez Sąd znaczenie przepisu wskazał Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 7 grudnia 2007 r., sygn. akt III CZP 120/07, LEX nr 322097 zgodnie z którą "na podstawie art. 50 ust. 1 prawa łowieckiego Skarb Państwa odpowiada tylko za szkody określone w art. 46 ust. 1 tej ustawy. W związku z tym nie może budzić wątpliwości, że za szkodę w uprawach rolnych wyrządzoną przez łosie (jak miało to miejsce w przedmiotowej sprawie) uznane rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 16 marca 2005 r. w sprawie określenia okresów polowań na zwierzęta łowne (Dz. U. Nr 48, poz. 459) za zwierzęta objęte całoroczna ochroną (art. 50 ust. 1 prawa łowieckiego) odpowiada Skarb Państwa. Objęcie całoroczna ochroną któregoś z rodzajów zwierząt łownych wymienionych w art. 46 ust. 1 pkt 1 powoduje jedynie "wyłączenie" z gospodarki łowieckiej prowadzonej przez zarządcę lub dzierżawcę koła łowieckiego i objęcie zadaniami Skarbu Państwa (jednostek organizacyjnych wskazanych w art. 50 ust. 2 ustawy). Jednakże samo przesądzenie, że za szkody w uprawach rolnych wyrządzone przez łosie odpowiada Skarb Państwa, a odszkodowanie wypłaca zarząd województwa tj. organ administracji samorządowej szczebla wojewódzkiego nie przesądza, że odszkodowanie to zostaje przyznane decyzją administracyjną, której wydanie poprzedzone zostaje wszczęciem i prowadzeniem postępowania administracyjnego zgodnie z regułami k.p.a. Prawo do nakładania na zarząd województwa zadań z zakresu administracji rządowej wynika z art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (tj. Dz. U. z 2001 r., Nr 142 poz. 1590 ze zm.). W związku z tym odpowiedzialność za szkody wyrządzone przez zwierzęta łowne objęte całoroczną ochroną na obszarach obwodów łowieckich polnych i niewchodzących w skład obwodów łowieckich nałożona na zarząd województwa należy do zadań zleconych z zakresu administracji rządowej (art. 7 prawa łowieckiego). Przy czym, co najważniejsze, żaden przepis prawa łowieckiego, ani rozporządzeń wykonawczych do tej ustawy nie wskazuje, że wypłata odszkodowania za omawiane szkody ma następować w ramach postępowania administracyjnego. O powyższym świadczy zarówno analiza przepisów ustawy jak i charakter świadczenia oraz stosunek prawny łączący Skarb Państwa (zarząd województwa) z osobą, która poniosła szkodę. Już sam zwrot "Skarb Państwa odpowiada za szkody wyrządzone przez zwierzęta łowne objęte całoroczna ochroną" świadczy o tym, że jest to koncepcja przejęta z prawa cywilnego, przekształcona w odrębna normę prawną o zawężonej podmiotowo i przedmiotowo odpowiedzialności odszkodowawczej. W normie tej znajdują odbicie elementy wynikające z regulacji skutków prawnych szczególnej sytuacji, jakim jest wyrządzenie szkody przez zwierzęta żyjące w stanie wolnym. Stanowi ona tylko modyfikację zasad i zakresu odpowiedzialności odszkodowawczej, wyrażonej w prawie cywilnym w sposób dostosowany do tej odrębnej sytuacji nie uregulowanej w Kodeksie cywilnym. Jednakże nie narusza ona konstrukcji i istoty stosunku cywilnoprawnego, z którego wynika uprawnienie i obowiązek równoprawnych podmiotów w zakresie naprawienia szkody. W stosunku tym nie wchodzi w rachubę jednostronnie i władczo wyznaczony obowiązek, wynikający ze stosunku administracyjnoprawnego, w którym występuje nierównorzędność stron i podporządkowanie jednej strony władzy drugiej strony. W tym więc zakresie, w jakim prawo łowieckie stanowi o odszkodowaniu należy - zdaniem Sądu - rozumieć to pojęcie tak, jak ją rozumie Kodeks cywilny. Należy pamiętać, iż Kodeks cywilny nie reguluje wszystkich stosunków cywilnoprawnych, gdyż z różnych względów niektóre stosunki cywilnoprawne są regulowane w odrębnych ustawach (co ma miejsce w przedmiotowej sprawie), zawierających nawet większość przepisów o charakterze administracyjno-prawnym. O tym jednak, czy określone stosunki prawne są stosunkami z zakresu prawa cywilnego, nie decyduje to, w jakiej ustawie zostały uregulowane, lecz treść i znamiona tych stosunków, a w szczególności oparcie ich na zasadzie prawnej równorzędności stron, to jest w omawianym wypadku, uprawnionego do żądania wyrównana szkody i zobowiązanego do jej naprawienia. W taki właśnie sposób uregulowana została w prawie łowieckim odpowiedzialność za szkody wyrządzone w uprawach i plonach rolnych przez dziki, łosie, jelenie, daniele i sarny oraz zwierzęta łowne objęte całoroczną ochroną. Z tego wynika, że uregulowane w rozdziale 9 prawa łowieckiego roszczenia o odszkodowanie za szkody wyrządzone w uprawach i plonach rolnych przez wymienione w nim zwierzęta łowne są sprawami z zakresu prawa cywilnego, czyli sprawami cywilnymi, które stosownie do art. 2 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego powinny być rozpoznawane przez sądy powszechne. Nie oznacza to jednak, że skarżący wniosek o wypłatę odszkodowania za szkodę wyrządzoną przez dziko żyjące zwierzęta winien złożyć bezpośrednio do sądu powszechnego. Tryb postępowania w sprawie zgłaszania i szacowania szkód oraz wypłaty odszkodowania z szkody w uprawach rolnych reguluje rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 15 lipca 2002 r. w sprawie sposobu postępowania przy szacowaniu szkód oraz wypłat odszkodowań za szkody w uprawach i płodach rolnych (Dz. U. Nr 126, poz. 1081 ze zm.). Ustęp 2 § 1 tego rozporządzenia nakłada na właściciela lub posiadacza gruntu obowiązek dokonania zgłoszenia w formie pisemnej szkody w terminie 7 dni od jej powstania. Dopiero w sytuacji gdy zobowiązany do wypłaty odszkodowania podmiot odmawia lub spóźnia się z wypłatą odszkodowania, stronie która poniosła szkodę przysługuje powództwo do sądu powszechnego o naprawienie szkody tj. wypłacenie stosownego odszkodowania wraz z należnymi za zwłokę odsetkami. W przedmiotowej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny, jak wskazano powyżej, nie jest z uwagi na charakter sprawy uprawniony do badania, dlaczego zarząd województwa uchyla się od wypłaty skarżącemu odszkodowania za przedmiotowe straty. Właściwy w tej sytuacji jest sąd powszechny, który w wyniku wniesienia przez skarżącego stosownego powództwa rozstrzygnie o zasadności jego roszczeń dotyczących wypłaty odszkodowania za szkody wyrządzone przez łosie. Wskazane przez Sąd stanowisko znajduje również potwierdzenie zarówno w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego (patrz: orzeczenie z dnia 12 kwietnia 1989 r., sygn. akt Uw 9/88, publ. OTK 1989/1/9) jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego (patrz. wyrok NSA z dnia 30 maja 1989 r. sygn. akt II SA 478/98, publ. LEX 5278) zachowującym ciągle swą aktualność. Z powyższych względów na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.