II SA/Lu 108/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk Sędzia WSA Jacek Czaja Sędziowie Asesor sądowy Brygida Myszyńska-Guziur (sprawozdawca) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 22 maja 2025 r. sprawy ze skargi S. spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia 30 grudnia 2024 r., znak: SKO.41/3696/LE/2024 w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę. S. l. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w P. (dalej jako "strona", "skarżąca", "spółka", "inwestor") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia 30 grudnia 2024 r. w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. Z akt sprawy wynika, że w dniu 30 listopada 2023 r. do Starostwa Kraśnickiego złożony został wniosek wójta Gminy G. o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji dotyczącej budowy instalacji fotowoltaicznej PV G. 1 o mocy do 2,0 MW wraz z magazynem energii oraz infrastrukturą towarzyszącą, na terenie działki nr ewid. [...] obręb geodezyjny G., gmina G. Postanowieniem z dnia 11 grudnia 2023 r. Starosta Kraśnicki odmówił uzgodnienia przedmiotowego projektu decyzji. W wyniku rozpoznania zażalenia spółki Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie postanowieniem z dnia 13 sierpnia 2024 r. uchyliło zaskarżone postanowienie w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji wskazując m.in. brak rozważenia interesu publicznego polegającego na zapewnieniu ludności energii elektrycznej z rozproszonych źródeł energii oraz ograniczenia emisji gazów cieplarnianych. Postanowieniem z dnia 2 września 2024 r. Starosta Kraśnicki odmówił uzgodnienia przedmiotowego projektu decyzji. W uzasadnieniu wskazano, że z projektu decyzji o warunkach zabudowy wynika, iż przedmiotem inwestycji jest budowa instalacji fotowoltaicznej PV G. 1 o mocy do 2,0 MW wraz z magazynem energii oraz infrastrukturą towarzyszącą, na terenie działki nr ewid. [...] obręb geodezyjny G., gmina G. na terenie rolnym. W skład inwestycji wchodzą moduły fotowoltaiczne o mocy do 770W posadowione na konstrukcji wsporczej i wyposażone w powłokę antyrefleksyjną; stelaże wbijane w grunt na głębokość od 1 m do 2 m z dopuszczeniem konstrukcji w systemie nadążnym; kontenerowa stacja transformatorowa SN/nn z dopuszczeniem transformatora olejowego hermetycznego z misą olejową, ogrodzenie o wysokości do 3 m, kontenerowy magazyn energii oraz budynek nie przeznaczony na stały pobyt ludzi. Powierzchnia terenu objętego inwestycją wynosi ok. 0,99 ha. Na podstawie danych z ewidencji gruntów i budynków ustalono, że działka nr [...] położona w obrębie ewid. G., gmina G. o powierzchni 1,23 ha stanowi użytki rolne sklasyfikowane jako grunty orne: RIVa o pow. 1,07 ha oraz RIVb o pow. 0,16 ha. Do realizacji inwestycji wskazana jest powierzchnia całej działki. Organ I instancji stwierdził, że w wyniku analizy dokumentacji, w tym załącznika graficznego do projektu decyzji planowana inwestycja położona jest na terenie rolnym, gdzie brak jest jakiejkolwiek zabudowy. Działki stanowią grunty rolne wykorzystywane rolniczo. W związku z tym na przedmiotowym terenie dopuszczalna byłaby inwestycja, która nie zmieniałaby rolnego charakteru gruntu. Teren stanowi rozległy obszar wiejski użytkowany rolniczo, a wkraczanie z zabudową przemysłową w otwartą przestrzeń produkcji rolniczej naruszy jej zwartość i wymieszanie funkcji rolniczej przestrzeni produkcyjnej z funkcją nierolniczą zagospodarowania terenu, wpływając również negatywnie na krajobraz rolniczy. Zdaniem organu I instancji wielkopowierzchniowe farmy mogą też wpływać niekorzystnie na lokalne ekosystemy i bioróżnorodność. Realizacja inwestycji będzie stanowić znaczną ingerencję w grunt obejmującą m.in. budowę fundamentów, posadowienie paneli, linii przesyłowych, stacji transformatorowych, co spowoduje wyłączenie gruntów z rolniczego użytkowania na co najmniej 15 lat. W projekcie decyzji oraz posiadanej dokumentacji brak jest jakichkolwiek informacji czy dokumentów potwierdzających zamiar inwestora zapewnienia wielofunkcyjnego wykorzystania przestrzeni mając na uwadze warunki zawarte w projekcie decyzji o warunkach zabudowy. Ponadto wymiary i kształt działki są bardzo korzystne. Jej szerokość zapewnia wjazd różnych sprzętów rolniczych co usprawnia wykorzystanie rolnicze działki. Ponadto teren ten działki stanowi teren wiejski. W strukturze obszarowej Gminy użytki rolne obejmują 54% (8 629 ha) w stosunku do wszystkich gruntów ogółem, 44% to lasy i grunty leśne. Same grunty orne zajmują powierzchnię 7 593 ha (studium uwarunkowań). Natomiast mając na uwadze zestawienie gruntów dla jednostki ewidencyjnej gminy G. grunty orne R to: grunty orne RIIIa — 1587,2105 ha; grunty orne RIVa — 1324,7082 ha; grunty orne RIVb — 1239,3050 ha; grunty orne RV — 1223,6266 ha; grunty orne RIIIb — 1052,4808 ha; grunty orne RVI — 673,6274 ha; grunty orne RII — 61,3951 ha. Razem: 7 162,3536 ha. Wskazano , że brak jest gruntów ornych najwyższej klasy RI, a gruntów klasy Rh I jest zaledwie 61,3951 ha. Największą powierzchnię gruntów stanowią grunty orne klasy RIIIa i RIVa, następnie grunty niższej klasy RIVb, RV. Organ I instancji podał, że planowana inwestycja obejmuje grunty w przeważającej części sklasyfikowane jako grunty orne RIVa i w niewielkiej części jako RIVb. Nie są to więc nieużytki, ani też grunty o najniższej klasie V, VI. Wprawdzie grunty najlepsze do wykorzystania rolniczego to klasy I-III, jednakże grunty klasy IVa obejmujące gleby orne średniej jakości również nadają się pod uprawę tym bardziej gdy wchodzą w skład -rozległego kompleksu podobnych użytków rolnych w terenie zdominowanym przez funkcję rolną. Działka, na której planowana jest inwestycja położona jest w rozległym kompleksie gruntów rolnych stanowiących zwarty obszar gruntów klasy IVa oraz klasy IVb. Starosta podniósł, że zgodnie ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy G. stanowiącego załącznik do uchwały Nr LVI/372/2024 Rady Gminy z dnia 22 marca 2024 r. teren działki nr [...] stanowi teren rolny przebiegającym korytarzem ekologicznym Roztocze — Przełom Wisły. Wprawdzie studium nie jest aktem prawa miejscowego, jednakże zawiera ogólną wizję rozwoju i kształtowania ładu przestrzennego gminy, wskazując które tereny powinny być zachowane jako rolnicze, a które mogą być w przyszłości zabudowane. Zmiana ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wprowadza potrzebę zachowania ładu przestrzennego oraz przeciwdziałaniu konfliktom społecznym. Wobec powyższego organ I instancji przyznał priorytet interesowi społecznemu polegającemu na ochronie gruntów rolnych, w tym na ochronie spójności kompleksu użytków rolnych tworzących zwartą całość produkcyjną, poszanowanie i właściwe wykorzystanie zasobów glebowych oraz utrzymanie produktywności rolniczej przestrzeni produkcyjnej na terenie gminy. Zdaniem organu I instancji wspieranie odnawialnych źródeł energii jest jednym z celów unijnej polityki energetycznej, która jest zaimplementowana do prawa polskiego w ustawie o odnawialnych źródłach energii. Jednakże wspieranie odnawialnych form energii nie polega na wyłączeniu stosowania przepisów prawa krajowego, w tym ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych czy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W ocenie Starosty interes inwestora nie może przeważać nad interesem publicznym, którego celem jest zachowanie środowiska naturalnego oraz konieczność zapewnienia bezpieczeństwa żywnościowego, również mając na uwadze aktualną sytuację międzynarodową. Z dokumentacji nie wynika w jakim stopniu i jaka część mieszkańców gminy G. będzie mogła korzystać z planowanej inwestycji zaspakajając swój interes społeczny w uzyskaniu energii. Należy mieć na uwadze, że istnieje również możliwość indywidualnej realizacji OZE przez mieszkańców skierowanej na bezpośrednie zapewnienie sobie energii elektrycznej, z możliwością zainstalowania na dachach istniejących budynków bez potrzeby uszczuplania otwartych i rozległych powierzchni gruntów rolnych służących do produkcji żywności. W opinii organu I instancji przedsięwzięcie planowane przez inwestora nie precyzuje do końca interesu publicznego. Brak jest informacji w jaki sposób planowana inwestycja przyczyni się do poprawy życia lokalnej społeczności czy też wpłynie na obniżenie kosztów wykorzystania energii przez okolicznych mieszkańców. Zdaniem Starosty nie ma zatem podstaw, aby uznać inwestycje realizowane przez indywidualnych przedsiębiorców (nie będących właścicielami gruntu, na których planowane są przedsięwzięcia), mających zawarte umowy z rolnikami, czy właścicielami nieruchomości za podmioty, które realizują politykę ponadlokalną służącą ogółowi społeczeństwa, które wpisują się w politykę ekologiczną państwa. Wnioskodawca nie jest właścicielem działki będącej przedmiotem wniosku. We wniesionym na powyższe postanowienie zażaleniu spółka zarzuciła błędne przyjęcie, że w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki pozwalające na czasowe przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów klasy IV, choć prawidłowa ocena wag dwóch wartości — ochrony gruntów rolnych oraz bezpieczeństwa energetycznego i ograniczenia emisji gazów cieplarnianych prowadzi do wniosku, że takie czasowe wyłączenie jest uzasadnione i winno być dozwolone. Zdaniem spółki organ I instancji pominął, że budowa instalacji fotowoltaicznej nie leży wyłącznie w interesie inwestora, ale przede wszystkim w interesie społecznym, prowadząc do zwiększenia podaży taniej energii elektrycznej ze źródeł odnawialnych i nieemisyjnych. Pominięto również, iż farmy fotowoltaiczne nie są budowlami trwałymi i zmiana przeznaczenia gruntów, jakkolwiek długoletnia, nie jest trwała ani nieodwracalna. Postanowieniem z dnia 30 grudnia 2024 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. Uzasadniając swoje stanowisko w sprawie przytoczono treść mających zastosowanie w sprawie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2024 r., poz. 1130 z późn. zm. – dalej również jako "u.p.z.p.") oraz ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. 2024 poz. 82 – dalej również jako "u.o.g.r.l.") oraz stwierdzono, że dokonana analiza terenu inwestycji w strukturze obszarowej gminy wykazuje, że grunt objęty projektem decyzji nie stanowi nieużytków, ani nie stanowi innych gruntów o najniższej przydatności produkcyjnej w gminie — w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 1 u.o.g.r.l. Zwrócono także uwagę, że studium nie jest aktem prawa miejscowego, zawiera ogólną wizję rozwoju i kształtowania ładu przestrzennego gminy, wskazując które tereny powinny być zachowane jako rolnicze, a które mogą być w przyszłości zabudowane. Kolegium zaznaczyło, iż inwestor, jako podmiot wyspecjalizowany - spółka kapitałowa zajmująca się wytwarzaniem i sprzedażą energii, ma na celu osiągnięcie zysku przez kontrolę procesu wytwarzania i sprzedaży energii elektrycznej, która następnie dostarczana jest z sieci do odbiorców końcowych (w tym do rolników indywidualnych). Niewątpliwie realizacja inwestycji zgodna jest z zasadą wzrostu udziału OZE w produkcji energii elektrycznej w kraju. Natomiast lokalna społeczność rolniczej gminy G. nie uzyska żadnej korzyści w postaci darmowej, czy taniej energii elektrycznej, ponieważ decyzja o warunkach zabudowy dotyczy inwestycji o charakterze czysto komercyjnym. Niewątpliwie istotnymi społecznie wartościami są odnowa energetyczna, zwiększanie bezpieczeństwa energetycznego, ograniczanie emisji gazów cieplarnianych, zrównoważony rozwój czy ochrona środowiska, co podkreśla Inwestor w zażaleniu. Kolegium uwzględniło doniosłość wartości podkreślanych przez inwestora, jednak nie można pominąć, że pomimo przyznania inwestycjom OZE wielu ustawowych ułatwień w procesie inwestycyjnym, pozostawiono organom ochrony gruntów rolnych ustawowy obowiązek uzgodnienia — z uwzględnieniem pozycji planowanego gruntu w strukturze obszarowej gminy, jak również z uwzględnieniem luzu administracyjnego, w ramach art. 7 k.p.a. Zdaniem Kolegium nie zgodziło się z inwestorem, że zainstalowanie na gruncie rolnym setek paneli fotowoltaicznych stanowi efektywne wykorzystanie dostępnych terenów rolnych klasy RIVa, ponieważ nie są to grunty o najniższej w gminie przydatności produkcyjnej. W odniesieniu do argumentu Inwestora o jedynie czasowy wykorzystaniu pozarolniczym terenu, Kolegium wskazało, iż argumentacja inwestora ma charakter czysto hipotetyczny, nie dający się zweryfikować, i zależny wyłącznie od dobrej woli spółki. Projekt decyzji o warunkach zabudowy nie nakłada na inwestora obowiązku dopełnienia wymogu zachowania rolnego wykorzystania gruntu, ani zrealizowania inwestycji w określony sposób mający na celu uwzględnienie konieczności dalszego rolnego wykorzystania gruntu. Stąd w świetle przedłożonego projektu można ustalić, że nie przewidziano kontynuacji rolniczego wykorzystania gruntu. Kolegium oceniło argumentację inwestora jako nieznajdującą odzwierciedlenia w treści projektu decyzji. Wyjaśniono, że organy dokonujące uzgodnienia projektu decyzji kierują się - w ramach uznania administracyjnego - interesem społecznym, wyważając: zasadę ochrony gruntów rolnych, zasadę ochrony spójności kompleksu użytków rolnych tworzących zwartą całość produkcyjną, zasadę poszanowania zasobów glebowych oraz zasadę utrzymania produktywności rolniczej przestrzeni produkcyjnej na terenie gminy z interesem gospodarczym Inwestora, z zasadą redukcji emisji gazów cieplarnianych, ze zwiększaniem stabilności energetycznej sieci przesyłowej, czy dyrektywą redukcji kosztu energii elektrycznej. Kolegium dostrzegło znaczenie wszystkich powyższych wartości; oczywiste jest w niniejszej sprawie, że dochodzi do kolizji powyżej wskazanych wartości. Rozważenie interesu inwestora, interesu społeczności lokalnej oraz interesu społecznego nie prowadzi w niniejszej sprawie do pozytywnego uzgodnienia projektu decyzji. Po zapoznaniu się z materiałem dowodowym sprawy, Kolegium oceniło, że postanowienie organu I instancji nie narusza prawa. W ocenie organu odwoławczego analiza stanu faktycznoprawnego została dokonana w zaskarżonym postanowieniu według kryteriów prawidłowego zastosowania uznania administracyjnego i pozwala pozytywnie ocenić proces stosowania luzu administracyjnego. Zdaniem Kolegium w sprawie nie zachodzi wyjątkowy przypadek uzasadniający odstąpienie od zasady ochrony rolnego przeznaczenia gruntu. Nie zgadzając się z powyższym postanowieniem, w skardze do tut. Sądu skarżąca wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych zarzuciła naruszenie: - art. 6 ust. 1 u.o.g.r.l. poprzez błędne przyjęcie, że w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki pozwalające na przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów klasy IV, choć prawidłowa ocena wag dwóch wartości — ochrony gruntów rolnych (co ważne — niższych klas) oraz bezpieczeństwa energetycznego i ograniczenia emisji gazów cieplarnianych prowadzi do wniosku, że takie czasowe wyłączenie jest uzasadnione i winno być dozwolone; - art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie podstawowych okoliczności sprawy uzasadniających odmowę uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oraz nieuwzględnienie interesu społecznego w załatwianej sprawie, negatywnie wpływające na zapewnienie bezpieczeństwa energetycznego kraju i na stan ochrony środowiska naturalnego poprzez utrzymanie w mocy postanowienia organu I instancji w sytuacji, gdy Kolegium powinno było uchylić zaskarżone postanowienie Starosty Kraśnickiego i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia. Uzasadnieniu skargi spółka nie zgodziła się ze stanowiskiem Kolegium, że postanowienie organu I instancji zostało wydane przy prawidłowo zastosowaniu granic uznania administracyjnego. Zdaniem spółki błędnie zostały wyważone wartości jakimi są ochrona gruntów rolnych klasy IV oraz bezpieczeństwo energetycznej społeczności (lokalnej i powszechnej) oraz ochrona środowiska naturalnego, a analiza stanu faktycznego została niepoprawnie przeprowadzona. Prezentowana argumentacja ma charakter ogólny i nie odnosi się w wystarczającym stopniu do okoliczności faktycznych sprawy. Nie zostały bowiem przedstawione żadne konkretne okoliczności ani dowody wskazujące na realny wpływ inwestycji na sąsiednie tereny. W ocenie spółki całkowicie chybiony jest pogląd jakoby przeprowadzona analiza przydatności produkcyjnej terenu inwestycyjnej w strukturze obszarowej gminy była przeprowadzona poprawnie. Niejasne jest jednak odniesienie Kolegium do obszarów gminy Annopol, zważywszy że przedmiotowa Inwestycja dotyczy terenu położonego w gminie G. Brak jest również pewności, czy przytoczone dane dotyczą rzeczywiście obszaru istotnego dla niniejszej sprawy, ponieważ wnioski zawarte w zaskarżonym postanowieniem wydają się błędne w kontekście charakterystyki gminy G. Wskazano, że grunty klas II-III przeważają w gminie G., zarówno pod względem powierzchni, jak i przydatności do upraw rolnych nad gruntami klas IV, które dodatkowo są obiektywnie mniej wartościowe pod kątem produkcji rolnej. Z analizy struktury obszarowej gminy G. jednoznacznie wynika, że w rzeczywistości do produkcji rolnej wykorzystywane są głównie grunty dobrej jakości — klas II-IIIb, które dominują nad gruntami klas IV w gminie zarówno ilościowo, jak i pod względem jakości gleby. Podniesiono, że jak słusznie zauważył dr hab. P. K. w publikacji Cele i funkcje ochrony prawnej gruntów rolnych i leśnych, przeznaczanie gruntów na cele nierolnicze i nieleśne stanowi zjawisko nieuniknione w procesie inwestycyjno-budowlanym. Jest zjawiskiem powszechnym przynajmniej od czasów wielkiej rewolucji przemysłowej zapoczątkowanej w XVIII w. Kluczowe jest, aby proces ten odbywał się z poszanowaniem zasad racjonalnego gospodarowania przestrzenią, obejmujących między innymi: oszczędne określenie wielkości terenów inwestycyjnych oraz lokalizowanie inwestycji na gruntach o najmniejszej przydatności rolniczej. W tym kontekście nie można pomijać, że przepisy prawa dopuszczają realizację inwestycji przemysłowych na terenach rolnych, o ile zostaną spełnione określone wymagania i zachowane zasady gospodarki przestrzennej. Co istotne, zgodnie z utrwaloną wykładnią, inwestycje tego rodzaju są dopuszczalne na nieużytkach oraz gruntach o najniższej przydatności produkcyjnej, a wyjątkowo również na gruntach najwyższej klasy, czego dowodzi wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 775/18 Spółka wskazała, że Gmina charakteryzuje się rolniczym profilem działalności, co znajduje odzwierciedlenie w wysokim udziale użytków rolnych w strukturze powierzchni. Ten fakt stanowi istotny argument na rzecz realizacji przedmiotowej Inwestycji. Ochrona gruntów rolnych ma szczególne znaczenie w obszarach, gdzie powierzchnia i dostępność takich gruntów jest ograniczona, co sprawia, że zmiana przeznaczenia gruntów w takim rejonie może prowadzić do poważniejszych konsekwencji w kontekście struktury użytkowania przestrzeni. Jednakże, w przypadku Gminy G., posiadane zasoby rolne są znaczące, a grunty klasy VI stanowią znaczną część ogólnych użytków rolnych. Wobec tego, zmiana przeznaczenia działki o powierzchni 1,23 ha na cele związane z budową farmy fotowoltaicznej, nie wpłynie w istotny sposób na istniejącą strukturę użytkowania gruntów w tym obszarze, a jej wpływ na funkcjonowanie gminy będzie praktycznie niezauważalny. Podano, że inwestor, dokonując wyboru lokalizacji, kierował się zasadą optymalizacji — wybrał teren o najdogodniejszych parametrach technicznych i eksploatacyjnych, jednocześnie minimalizując negatywne oddziaływanie na grunty rolne poprzez ulokowanie inwestycji na działce o najmniejszych możliwych walorach rolnych. Wybrane grunty rolne, mimo iż nie są gruntami najniższej klasy, stanowią niższą klasę gruntów rolnych, która jednocześnie spełnia wymogi pozwalające na lokalizację Inwestycji tego typu. Wybór tych gruntów, choć są one rolnicze, jest uzasadniony ich właściwościami technicznymi, które umożliwiają ich optymalne wykorzystanie w celu produkcji energii odnawialnej. Taka lokalizacja inwestycji stanowi próbę wyważenia interesu publicznego, jakim jest zapewnienie bezpieczeństwa energetycznego i poprawa stanu środowiska naturalnego przez rozwój odnawialnych źródeł energii oraz ochrona gruntów rolnych, z interesem Inwestora dążącego do realizacji przedsięwzięcia zgodnego z wymogami technicznymi i środowiskowymi. Podkreślono, że inwestycja — wbrew treści zaskarżonego postanowienia — nie ma charakteru stałego, lecz jedynie długotrwały. Zgodnie z praktyką w branży, inwestycje tego typu, jak farma fotowoltaiczna, realizowane są zwykle na okres maksymalnie 25-30 lat, po którym grunt zostanie przywrócony do wcześniejszego, rolniczego charakteru. Obecnie stosowane metody montażu paneli fotowoltaicznych są wyjątkowo mało inwazyjne dla środowiska oraz samego gruntu. Montaż paneli odbywa się bez potrzeby trwałej ingerencji w strukturę gleby (stelaże są mocowane w gruncie metodą wciskania, bez fundamentów), a cała instalacja jest zaprojektowana w sposób umożliwiający łatwe usunięcie po zakończeniu okresu użytkowania. Spółka nie zgodziła się ze stanowiskiem Kolegium, że komercyjny charakter Inwestycji wyklucza korzyści płynące z jej realizacji dla gminy, gdyż taki charakter inwestycji nie stoi w sprzeczności z możliwością generowania licznych korzyści dla społeczności lokalnej. Zdaniem Spółki gminy o charakterze rolniczym, jak Gmina G., często borykają się z ograniczoną różnorodnością gospodarczą oraz brakiem możliwości rozwoju sektorów innych niż rolnictwo. W takich gminach inwestycje infrastrukturalne, szczególnie związane z odnawialnymi źródłami energii, mogą stanowić kluczowy impuls do dywersyfikacji lokalnej gospodarki. Farma fotowoltaiczna, jako przykład inwestycji w OZE, przyczynia się nie tylko do rozwoju zrównoważonej energetyki, ale również do zwiększenia dochodów zarówno gminy, jak i jej mieszkańców. Przyjęta przez Kolegium argumentacja stoi w sprzeczności z interesem społecznym, który wymaga wspierania przedsięwzięć przyczyniających się do transformacji energetycznej i wzrostu udziału OZE w krajowym bilansie energetycznym. W opinii Spółki podejście Kolegium do innowacji wyrażone w zaskarżonym Postanowieniu utrudnia realizację inwestycji o strategicznym znaczeniu dla transformacji energetycznej oraz pozostaje w sprzeczności zarówno z krajowymi, jak i unijnymi strategiami rozwojowymi. Władze lokalne powinny wspierać inwestycje, które łączą rozwój przemysłowy z poszanowaniem zasobów rolniczych, gdyż oferują one szansę na rozwój lokalnej gospodarki przy jednoczesnym zachowaniu równowagi w zarządzaniu gruntami. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał dotychczasową argumentację w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej jako: "p.p.s.a."). Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną. Przedmiot sądowej kontroli w niniejszej sprawie stanowi postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie utrzymujące w mocy postanowienie Starosty Kraśnickiego z dnia 2 września 2024 r., w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji dotyczącej budowy instalacji fotowoltaicznej PV G. 1 o mocy do 2,0 MW wraz z magazynem energii oraz infrastrukturą towarzyszącą, na terenie działki nr ewid. [...] obręb geodezyjny G., gmina G. Zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 6 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych - w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami. W myśl art. 53 ust. 5 u.p.z.p. uzgodnień, o których mowa w ust. 4, dokonuje się w trybie art. 106 k.p.a., z tym że zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi. W przypadku niezajęcia stanowiska przez organ uzgadniający w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie - uzgodnienie uważa się za dokonane. W świetle art. 5 u.o.g.r.l. organem właściwym w sprawach ochrony gruntów rolnych jest starosta. W myśl art. 92 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r. poz. 344, dalej jako: "u.g.n.") w zw. z art. 53a ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r. poz. 1990) za nieruchomości wykorzystywane na cele rolne i leśne uznaje się nieruchomości wykazane w katastrze nieruchomości jako użytki rolne albo grunty leśne oraz zadrzewione i zakrzewione, a także wchodzące w skład nieruchomości rolnych użytki kopalne, nieużytki i drogi, jeżeli nie ustalono dla nich warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Przedmiotowa sprawa dotyczy inwestycji planowanej na działce stanowiącej użytek rolny klasy RIVa. Zdaniem Sądu nie budzi wątpliwości, także w okolicznościach niniejszej sprawy, że uzgodnienie o którym mowa w art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p., jest wymagane w stosunku do wszystkich rodzajów gruntów wykorzystywanych na cele rolne w rozumieniu art. 92 ust. 2 u.g.n., tzn. gruntów rolnych wszystkich klas bonitacyjnych. Nie może być zatem ograniczone tylko do gruntów klas I-III, do których nawiązuje art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy. Należy wskazać, że rolą stanowiska starosty w zakresie ochrony gruntów rolnych i leśnych powinno być ustalenie zgodności (lub jej braku) planowanej inwestycji z przepisami z zakresu ochrony gruntów rolnych i leśnych. Zgodnie z art. 3 ust. 1 u.o.g.r.l. ochrona gruntów rolnych polega na: 1) ograniczaniu przeznaczania ich na cele nierolnicze lub nieleśne; 2) zapobieganiu procesom degradacji i dewastacji gruntów rolnych oraz szkodom w produkcji rolniczej, powstającym wskutek działalności nierolniczej i ruchów masowych ziemi; 3) rekultywacji i zagospodarowaniu gruntów na cele rolnicze; 4) zachowaniu torfowisk i oczek wodnych jako naturalnych zbiorników wodnych; 5) ograniczaniu zmian naturalnego ukształtowania powierzchni ziemi. Natomiast w myśl art. 6 ust. 1 powyższej ustawy na cele nierolnicze i nieleśne można przeznaczać przede wszystkim grunty oznaczone w ewidencji gruntów jako nieużytki, a w razie ich braku - inne grunty o najniższej przydatności produkcyjnej. Stosownie do art. 6 ust. 2 przy budowie, rozbudowie lub modernizacji obiektów związanych z działalnością przemysłową, a także innych obiektów budowlanych należy stosować takie rozwiązania, które ograniczają skutki ujemnego oddziaływania na grunty. Podkreślić należy, że z treści art. 3 ust. 1 pkt 1 u.o.g.r.l. wynika, że ochrona gruntów rolnych polega m.in. na ograniczaniu przeznaczania ich na cele nierolnicze lub nieleśne. W doktrynie wskazuje się, że przywołany przepis określa jeden z kierunków ochrony gruntów rolnych - kierunek ilościowy (por. komentarz do art. 3: W. Radecki, Ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Komentarz, LexisNexis 2012, J. Bieluk, D. Łobos-Kotowska, Ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Komentarz, Legalis 2015). Norma wynikająca z art. 3 ust. 1 u.o.g.r.l. ma charakter ogólny, kierunkowy i wskazuje na cel polegający na ograniczaniu (nie zakazie) przeznaczania gruntów rolnych na cele nierolnicze i nieleśne. Cel ten powinny realizować wszystkie organy administracji, którym ustawodawca przypisał zadanie w postaci ochrony gruntów rolnych, za pomocą przyznanych im kompetencji, w tym także przez zwracanie się do innych organów administracji właściwych np. w zakresie planowania przestrzennego do podejmowania działań zapewniających ww. ochronę ilościową gruntów rolnych np. przez obejmowanie ich ustaleniami miejscowych planów. Powyższe uregulowania wskazują, że obowiązek uzgodnienia decyzji o ustaleniu warunków zabudowy wynikający z art. 53 ust. 4 pkt 6 w zw. z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. został przewidziany dla wszystkich gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami. Wymóg ten pozostaje więc aktualny zarówno wobec gruntów o klasach I-III, których to dotyczą szczególne regulacje zawarte w art. 7 u.o.g.r.l., jak i do pozostałych gruntów, o niższej przydatności produkcyjnej. Z okoliczności, że ustawodawca przewidział w art. 7 u.o.g.r.l. szczególną ochronę dla gruntów o klasach I-III, nie można jeszcze wywodzić, że pozostałe grunty, jako nie objęte wprost konkretnymi nakazami nie podlegają jakiejkolwiek ochronie. Stanowisko przeciwne oznaczałoby, że zakres merytorycznego uzgodnienia dotyczyłby wyłącznie gruntów klasy I-III, niejako automatycznie obligując organ właściwy w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych do pozytywnego uzgodnienia w odniesieniu do pozostałych, gorszych jakościowo gruntów. Wskazać należy, że postanowienie uzgodnieniowe, o którym mowa w art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. jest wydawane w ramach uznania administracyjnego, co oznacza, że przepis ten umożliwia organowi dokonanie wyboru treści rozstrzygnięcia po wyważeniu interesu publicznego związanego z ochroną gruntów leśnych a słusznym interesem obywatela. Granice uznania administracyjnego wyznaczają właśnie normy zadaniowe wynikające tak z Konstytucji, u.p.z.p. oraz u.o.g.r.l. Zagadnienie zmiany przeznaczenia gruntów rolnych na grunty inwestycyjne jest jednym z fundamentów polityki przestrzennej państwa, która musi uwzględniać wyrażoną w art. 5 Konstytucji RP zasadę zrównoważonego rozwoju. Konsekwentnie już sam art. 3 ust. 1 u.o.g.r.l.może stanowić samodzielną podstawy do oceny zasadności realizacji określonych inwestycji na gruntach rolnych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 października 2022 r., sygn. akt II OSK 1357/22, opubl. CBOSA). W ocenie Sądu brak jest podstaw do formułowania oceny, że kontrolowane postanowienia zostały wydane z przekroczeniem granic uznania administracyjnego. Odmowa uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy została prawidłowo wykazana oceną dotyczącą ochrony ilościowej i jakościowej gruntów rolnych. Organy rozważyły zasadność realizacji planowanej inwestycji w odniesieniu do struktury użytków rolnych na terenie gminy G., sposobu zagospodarowania terenu, rodzaju inwestycji. Organy w sposób logiczny uzasadniły, że realizacja inwestycji w zakresie farmy fotowoltaicznej służącej wytwarzaniu energii elektrycznej będzie prowadzić do zmiany sposobu zagospodarowania terenu z funkcji upraw rolnych na funkcję przemysłową. Użytkowanie obliczone na 15 do 30 lat, uzasadnia stanowisko, że grunty zostaną wyłączone z rolniczego użytkowania. Ponadto Starosta przedstawił do akt sprawy dokumentację, z której wynika, że planowana inwestycja została przewidziana do realizacji na obszarze gminy, gdzie 54% (8 629 ha) gruntów stanowią użytki rolne, z czego użytki rolne klasy IVa 1324,7082 ha. Organ I instancji wykazał, że grunty planowane do zainwestowania mają istotną wartość rolniczą z punktu widzenia uwarunkowań panujących w gminie G. w świetle załączonego do akt sprawy zestawienia gruntów, użytki rolne o klasie bonitacyjnej I nie występują, a użytki rolne o klasie bonitacyjnej II stanowią 61,3951 ha. Natomiast grunty orne o klasie RIIIa i RIVa zajmują największą powierzchnię gruntów. Zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 12 września 2012 r. rola klasy RIVa (stanowiąca większą cześć gruntów objętych wnioskiem), należy do gleb ornych średniej jakości, lepszych. Nieruchomość objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy znajduje się na terenie typowo rolniczym, który jest przeznaczony pod cele rolne i który zgodnie z ustawą o ochronie gruntów rolnych i leśnych podlega ochronie poprzez ograniczanie przeznaczania ich na cele nierolnicze lub nieleśne. Starosta podkreślił, że działka, na której planowana jest inwestycja położona jest w zwartym kompleksie użytków rolnych. W konsekwencji proponowana przez inwestora zmiana przeznaczenia przedmiotowych gruntów na cele nierolnicze będzie naruszała zwartość rolniczej przestrzeni produkcyjnej, doprowadzając do wymieszania funkcji rolniczej z funkcjonowania rolniczą zagospodarowania obszaru – z funkcją przemysłowo, co doprowadzi do naruszenia obowiązującego rolniczego ładu. Starosta dodatkowo zwrócił uwagę, że w studium uwarunkowań i kierunków rozwoju przestrzennego gminy G. teren inwestycji został przeznaczony jako teren rolny. Zdaniem Sądu Starosta, a następnie Kolegium, wydając rozstrzygnięcie prawidłowo wyważyły interes strony i interes społeczny oraz nie przekroczyły granic uznania administracyjnego. W ramach granic uznania administracyjnego Starosta oceniając inwestycję skarżącej z punktu widzenia ochrony gruntów rolnych był uprawniony, aby odnieść się do tego, że grunty pod inwestycję mieszczą się na terenach oznaczonych w studium jako teren rolny. Zwrócić należy uwagę, że realizacja inwestycji w zakresie systemów fotowoltaicznych służących wytwarzaniu energii elektrycznej (elektrownie, farmy fotowoltaiczne), prowadzi w sensie formalnym do zmiany sposobu zagospodarowania terenu. Jednakże ta okoliczność sama w sobie nie stanowi samoistnej przesłanki do odmowy uzgodnienia, ponieważ oznaczałoby to, że każda zmiana sposobu zagospodarowania gruntu rolnego jest niedopuszczalna z punktu widzenia ochrony gruntów rolnych. Przepis art. 3 u.o.g.r.l. obliguje organ uzgadniający do ochrony gruntów rolnych i leśnych. Z punktu widzenia ochrony gruntów rolnych nie mają zatem znaczenia takie okoliczności jak zwiększenie atrakcyjności okolicy dla inwestorów, zwiększenie dochodów gminy ani interes społeczny rozumiany jako redukcja emisji gazów cieplarnianych, zwiększenie stabilności energetycznej sieci przesyłowej czy redukcja kosztu energii elektrycznej. W ocenie Sądu, przedstawiona powyżej argumentacja wskazuje, że przed wydaniem postanowienia opiniującego negatywnie przedłożony projekt decyzji o warunkach zabudowy, organ I instancji, wszechstronnie ocenił wszelkie okoliczności przemawiające za przyznaniem prymatu interesowi publicznemu, jakim jest ochrona gruntów rolnych, co oznaczało w niniejszej sprawie ograniczenie możliwości przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze i nieleśne. Uzasadnienie postanowienia organu I instancji, utrzymanego następnie w mocy przez zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, mieści się w granicach uznania administracyjnego i nie sposób przyjąć, aby było ono swobodne, a więc aby było pozbawione logicznej i racjonalnej argumentacji. Wydane rozstrzygnięcie zostało oparte na prawidłowo zebranym i rozpatrzonym materiale dowodowym, a z jego treści w sposób jasny wynika, dlaczego organy administracji publicznej uznały, że planowana inwestycja nie może zostać pozytywnie uzgodniona. Przedstawione argumenty dotyczące konieczności ochrony zwartych terenów przeznaczonych pod produkcję rolną odnoszą się nie tylko do zapisów studium, ale i okoliczności faktycznych danej sprawy, w szczególności struktury terenów gminy G. oraz przeważającej w nim funkcji, jakim jest funkcja rolna. Odnosząc się do zarzutów związanych z brakiem uwzględnienia interesu strony oraz interesu społecznego, przejawiającego się w konieczności zapewnienia bezpieczeństwa energetycznego kraju oraz zapewnienia dostaw energii elektrycznych z odnawialnych źródeł energii wskazać należy, że w ramach prowadzonego postępowania obowiązkiem organów administracji publicznej było wyważenie wszystkich występujących w sprawie interesów. Przedstawiona przez organy argumentacja wskazuje dlaczego w przedmiotowej sprawie interes publiczny, jakim jest ochrona gruntów rolnych i związane z nim ograniczenia w zakresie przeznaczania ich pod cele nierolnicze, miał pierwszeństwo nad interesem inwestora. Podnoszona przez skarżącą kwestia zapewnienia bezpieczeństwa energetycznego państwa należy do kwestii realizowanych polityka państwa, a nie organów samorządu terytorialnego, które działają w ramach przysługujących im kompetencji. Skoro przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wraz z przepisami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nakazują objęcie gruntów rolnych szczególną ochroną, to skarżąca nie może oczekiwać pozytywnego rozstrzygnięcia jej sprawy jedynie w odwołaniu się do powyższych celów, tym bardziej, że planowane przedsięwzięcie jest przedsięwzięciem realizowanym przez podmiot prywatny w celach komercyjnych związanych z produkcją i sprzedażą energii elektrycznej. W związku z powyższym podnoszone w skardze zarzuty okazały się pozbawione podstaw. Wydając postanowienie Kolegium dokonało pełnej oceny istoty sprawy, a wynikiem tej oceny było prawidłowe ustalenie stanu faktycznego i prawnego oraz wyjaśnienie stronie powodów niekorzystnego dla niej rozstrzygnięcia. Tym samym zaskarżone rozstrzygniecie zostało wydane z poszanowaniem przepisów postępowania, w tym art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., a ocena okoliczności sprawy wyrażona w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji została sformułowana zgodnie z wymogiem art. 107 § 3 k.p.a. Ponadto przedstawiona argumentacja nie narusza granic uznania administracyjnego. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.