II SA/Lu 1081/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc - Malec (sprawozdawca), Sędzia NSA Maria Wieczorek - Zalewska, Protokolant Starszy asystent sędziego Łucja Krasińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 lutego 2017 r. sprawy ze skargi D. B. i J. B. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie opłaty legalizacyjnej I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak: [...] II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej kwotę 2750 (dwa tysiące siedemset pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2016 r., znak: [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu zażalenia D. B., J. B. oraz S. E. - na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, art. 144 ustawy z dnia [...] czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.), dalej "kpa" w zw. z art. 80 ust. 2 pkt 2 oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia [...] lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.), dalej "Prawo budowlane" utrzymał w mocy na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. z dnia [...] sierpnia 2016 r., znak: NB [...]/13, ustalające dla [...] i J. B. opłatę legalizacyjną w wysokości [...] zł w związku z budową budynku garażowego o wym. 62,10 m x 15,24 m, oznaczonego na szkicu sytuacyjnym lit. J i Ł (składającego się z garażu i wiaty garażowej), zlokalizowanego na działce o nr ewid.[...], położonej w m. [...] gm. C., wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, W toku postępowania, podczas oględzin przeprowadzonych w dniach [...] stycznia 2013r., [...] czerwca 2014 r. i [...] czerwca 2014 r. w sprawie budowy i rozbudowy budynków i budowli składu zbóż na działkach o nr ewid.[...], [...], [...], [...] i [...] położonych w m. [...] gm. C., ustalono, że na działce nr ewid.[...] znajduje się budynek garażowy o wym. 16,0 m x 14,80 m, oznaczony na szkicu sytuacyjnym lit. Ł oraz budynek magazynowy o wym. 46,0 m x 12,60 m, oznaczony na szkicu sytuacyjnym lit. J. Powyższe obiekty wchodzą w skład kompleksu składu zbóż. Wybudowane są w technologii tradycyjnej, murowanej z dachem jednospadowym, kryte blachą trapezową. Budynek magazynowy powstał w okresie pomiędzy 2013 r. a 2009 r., a budynek garażowy w latach 2013-2014, oba obiekty wybudowano bez wymaganego pozwolenia na budowę. Organ I instancji ustalił, że w świetle miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego uchwałą nr [...] Rady Gminy C. z dnia [...] lipca 2004 r., teren, na którym usytuowane są przedmiotowe obiekty, oznaczony jest symbolem "31S - teren działalności produkcyjnej, składy, magazyny, istniejące zainwestowanie do zachowania, preferowane są usługi komercyjne; dopuszcza się lokalizację zabudowy na granicy działki lub w odległości 1,50 m od granicy". Z uwagi więc na to, że przedmiotowa budowa nie narusza ustaleń tego planu, a także przepisów techniczno - budowlanych, organ I instancji odrębnymi postanowieniami z dnia [...] października 2014 r. (dot. budynku o wym. 16,0 m x 14,80 m, oznaczonego lit. Ł i dot. budynku o wym. 46,0 m x 12,60 m, oznaczonego lit. J), wydanymi na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 Prawa budowlanego, wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy budowie tych budynków i nakazał inwestorom - [...] i J. B. przedłożyć określone dokumenty (tj. zaświadczenie Wójta Gminy C. o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, cztery egzemplarze projektu budowlanego oraz oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane). W wykonaniu wezwania inwestorzy przedłożyli wskazane dokumenty, w tym wymagany projekt budowlany. Analizując projekt, organ I instancji stwierdził, że jego przedmiotem jest jeden budynek garażowy, obejmujący dwa budynki oznaczone na szkicu sytuacyjnym lit. J i L. Projekt przewiduje, że budynek składa się z zamkniętych stanowisk garażowych, oznaczonych na planie sytuacyjnym lit. Ł oraz otwartych boksów garażowych, zlokalizowanych w budynku określonym w dotychczasowym postępowaniu jako budynek magazynowy oznaczony na szkicu sytuacyjnym lit. J. W budynku z zamkniętymi stanowiskami garażowymi zaprojektowano kanały samochodowe. Projektant zaprojektował więc faktycznie budynek garażowy o wym. 62,10 m x 15,24 m składający się dwóch obiektów oznaczonych na szkicu sytuacyjnym lit. Ł o wym. 16,00 m x 14,80 m oraz oznaczonego lit. J o wymiarach 46,00 m x 12,60 m. Scalił je konstrukcyjnie i funkcjonalnie, projektując ścianę oddzielenia ppoż. oraz jednolity układ konstrukcyjny ścian i stropu. Określił, że budynek będzie przeznaczony do garażowania maszyn, sprzętu i środków transportu związanych z prowadzonym przedsiębiorstwem rolno-spożywczym i zaliczył do III kat. obiektów. Zdaniem organu I instancji, określona przez projektanta kat. obiektu jako III nie znajduje uzasadnienia, bowiem taka kategoria może dotyczyć wyłącznie niewielkich budynków, w tym garaży do dwóch stanowisk garażowych włącznie, a nie tak dużego obiektu. Zaprojektowany garaż posiada bowiem 700 m2 powierzchni i osiem stanowisk garażowych, a w świetle załącznika do ustawy Prawo budowlane, garaże powyżej dwóch stanowisk zaliczone są do XVII kategorii. Mając powyższe na uwadze - postanowieniem z dnia [...] maja 2016 r. – organ I instancji ustalił opłatę legalizacyjną w wysokości [...] zł w związku z budową spornego budynku garażowego, jednak postanowieniem z dnia [...] lipca 2016 r. organ odwoławczy uchylił to postanowienie i sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Organ odwoławczy wskazał, że stosownie do art. 59 f ust. 4 Prawa budowlanego, w przypadku gdy w skład obiektu budowlanego, wchodzą części odpowiadające różnym kategoriom, należy ustalić karę stanowiącą sumę kar obliczonych dla różnych kategorii. Ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji wskazanym na wstępie postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2016 r. ustalił opłatę legalizacyjną w wysokości [...] zł. Na powyższe postanowienie złożyli zażalenie D. B. i J. B., kwestionując wysokość opłaty oraz S. E., właściciel sąsiedniej działki, który podnosił, że sporny budynek usytuowany jest w odległości zaledwie 0,60 m oraz 0,28 m od jego działki, a spadek dachu jest skierowany na jego działkę co jest niezgodne z przepisami techniczno – budowlanymi. Organ odwoławczy nie uwzględnił zarzutów zażaleń i wskazanym na wstępie postanowieniem utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Odnosząc się do zarzutów S. E. organ wskazał, że w przedłożonym projekcie budowlanym przewidziano wykonanie ściany oddzielenia ppoż. w granicy działki oraz odprowadzenie wód opadowych za pomocą rynien i rur spustowych na teren własnej, nieutwardzonej działki, zaś usytuowanie obiektu w stosunku do stron świata i w stosunku do innych działek określone zostało w projekcie zagospodarowania działki, a więc inwestycja nie narusza obowiązujących przepisów. Ustalając wysokość opłaty legalizacyjnej, organ odwoławczy ustalał ją oddzielnie dla budynku garażu i budynku magazynowego, a następnie kwoty tych opłat zsumował stosownie do art. 59 f ust. 4 Prawa budowlanego. Organ wyjaśnił, że budynek garażu oznaczony na planie sytuacyjnym lit. Ł posiada dwa stanowiska garażowe i wymiary 16,0 m x 14,8 m. Z kolei budynek określony w dotychczasowym postępowaniu jako magazynowy, oznaczony na szkicu sytuacyjnym lit. J posiada wymiary 46,0 m x 12,6 m. Obiekt oznaczony lit. J, który nie jest osłonięty przegrodą budowlaną od strony działki inwestora, uznany został w projekcie budowlanym za wiatę garażową. Organ wskazał, że zgodnie z treścią art. 49 ust. 2 cytowanej ustawy, do opłaty legalizacyjnej stosuje odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59 f ust. 1 Prawa budowlanego, z tym, że stawka opłaty podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu. Przywołany przepis art. 59 f ust. 1 Prawa budowlanego stanowi, że w przypadku stwierdzenia w trakcie obowiązkowej kontroli nieprawidłowości w zakresie, o którym mowa w art. 59a ust. 2, wymierza się karę stanowiącą iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w) i współczynnika kategorii obiektu (k). Stosownie do art. 59f ust. 2 Prawa budowlanego, stawka opłaty (s) wynosi - [...] zł. Organ odwoławczy stwierdził, że budynek garażowy o dwóch stanowiskach garażowych oznaczony literą L należy zaliczyć, zgodnie z załącznikiem do ustawy Prawo budowlane, do III kategorii obiektów budowlanych, dla których współczynnik wielkości obiektu (w) wynosi 1,0, a współczynnik kategorii obiektu (k) wynosi 1,0. W. opłaty legalizacyjnej zgodnie z art. 49 ust. 2 w związku z art. 59 f ust. 1,2 i 3 Prawa budowlanego, wynosi więc - [...] zł x 50 x 1,0 x 1,0 = [...] zł Z kolei wiatę garażową oznaczoną literą J należy zaliczyć, zgodnie z załącznikiem do ustawy Prawo budowlane, do XVIII kategorii obiektów budowlanych, dla których współczynnik wielkości obiektu (w) wynosi 1,0, a współczynnik kategorii obiektu (k) wynosi 10,0. W. opłaty legalizacyjnej w niniejszym przypadku, zgodnie z art. 49 ust. 2 w związku z art. 59 f ust. 1,2 i 3 Prawa budowlanego, wynosi - [...] zł x 50 x 10,0 x 1,0 = [...] zł Opłata legalizacyjna dla obiektu składającego się z garażu oznaczonego lit. L i wiaty garażowej oznaczonej lit. J jest sumą ww. opłat i wynosi: 25.000 + 250.000 = [...] zł. Dodatkowo organ wyjaśnił, że opłata legalizacyjna nie jest karą, ponieważ postępowanie legalizacyjne, w toku którego zapada postanowienie ustalające taką opłatę, stwarza dla strony możliwość odstąpienia od nakazu rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego, z której ma ona prawo, a nie obowiązek, skorzystać. Warunkiem wymierzenia opłaty legalizacyjnej jest stwierdzenie przez organ nadzoru budowlanego, popełnienia samowoli budowlanej oraz ustalenie, że samowola ta może być zalegalizowana, a podmiot, który ją popełnił wykonał obowiązki nałożone na niego przez organy, w myśl art. 48 ust. 2 i ust. 3 ustawy Prawo budowlane. Ponadto organ podniósł, że wprowadzony ustawą z dnia [...] lutego 2015 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, przepis art. 49 c ust. 1 Prawa budowlanego stanowi, iż do opłat legalizacyjnych, o których mowa w art. 49 ust. 1 i art. 49 b ust. 4, w zakresie nieuregulowanym w ustawie, stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia [...] sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2012 r. poz. 749, ze zm.), z tym że uprawnienia organu podatkowego przysługują wojewodzie. Zatem organem właściwym do rozpatrzenia wniosku o rozłożenie na raty lub umorzeniu opłaty legalizacyjnej jest wojewoda, a nie organ nadzoru budowlanego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie D. B. i J. B. domagali się uchylenia postanowień organów obu instancji. Podnieśli, że błędnie zakwalifikowano jeden budynek oznaczając go dwoma symbolami i zaliczając do dwóch różnych kategorii tj. III - garaż i XVIII – wiata garażowa. W przedłożonym projekcie budowlanym (i w rzeczywistości) jest jeden budynek będący garażem z dwoma stanowiskami na samochody, a więc budynek kategorii III. Okoliczność, że budynek ma powierzchnię 700m2 nie ma znaczenia, gdyż o kategorii obiektu III albo XVII decyduje wyłącznie ilość stanowisk. Przedmiotowy garaż ma tylko dwa stanowiska, zaś pozostała powierzchnia budynku jest powierzchnią warsztatową i pomocniczą samego garażu, a więc powinien być zakwalifikowany jako obiekt kategorii III. Zdaniem skarżącego, w sprawie nie ma zastosowania art. 59f ust. 4 budowlanego, ponieważ część warsztatowa i pomocnicza garażu nie jest częścią oddzielną, a wyłącznie zapleczem garażu pełniącym jednorodną funkcję w tym samym budynku, służącą do obsługi pojazdów stojących lub naprawianych w garażu. Oplata legalizacyjna powinna wynosić zatem odpowiednio do obiektów kategorii III tj. [...] zł, a nie [...] zł. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotowy budynek składający się z dwóch połączonych ze sobą trwale obiektów został zrealizowany bez wymaganego na podstawie art. 28 Prawa budowlanego pozwolenia na budowę, co nie jest kwestionowane. Tylko ściśle określone obiekty budowlane nie wymagają pozwolenia - z obowiązku tego zwolnione są m.in. wolno stojące parterowe budynki gospodarcze, garaże, wiaty lub przydomowe ganki i oranżerie (ogrody zimowe) o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki (art. 29 ust. 1), do których sporny budynek się nie zalicza. Prawidłowo organ wszczął więc procedurę legalizacyjną przewidzianą w art. 48 i 49 Prawa budowlanego, a po stwierdzeniu, że inwestycja zgodna jest z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego uchwalonym uchwałą nr [...] Rady Gminy C. z dnia [...] lipca 2004 r., a także z przepisami techniczno – budowlanymi i po wykonaniu przez inwestora nałożonych obowiązków, ustalił opłatę legalizacyjną zgodnie z art. 49 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego. Przepis ten stanowi bowiem, że organ nadzoru budowlanego, przed wydaniem decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, bada: 1) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 2) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń, 3) wykonanie projektu budowlanego przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane - oraz, w drodze postanowienia, ustala wysokość opłaty legalizacyjnej. Na postanowienie przysługuje zażalenie. 2. Do opłaty legalizacyjnej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu. Zgodnie natomiast z art. 59 f Prawa budowlanego, (...) wymierza się karę stanowiącą iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w) (ust.1). Stawka opłaty (s) wynosi [...] zł (ust. 2). Kategorie obiektów, współczynnik kategorii obiektu oraz współczynnik wielkości obiektu określa załącznik do ustawy (ust.3). W przypadku gdy w skład obiektu budowlanego, z wyjątkiem budynku mieszkalnego jednorodzinnego, wchodzą części odpowiadające różnym kategoriom, karę stanowi suma kar obliczonych dla różnych kategorii (ust.4). W przypadku stwierdzenia nieprawidłowości w zakresie, o którym mowa w art. 59a ust. 2, karę oblicza się odrębnie za każdą stwierdzoną nieprawidłowość. Karę stanowi suma tak obliczonych kar (ust.5). Z powyższego wynika, że wysokość opłaty zależy m.in. od rodzaju danego obiektu, a więc od kategorii, do której ten obiekt się zalicza. W niniejszej sprawie kwestia ta jest sporna. O ile zgodzić się należy ze stanowiskiem organu, że sporny budynek stanowi jeden obiekt składający się z dwóch różnych części - co wynika wprost zarówno z projektu i co widać na zdjęciach, a w konsekwencji - wbrew zarzutom skargi - zastosowanie w sprawie miał przytoczony wyżej art. 59 f ust. 4 Prawa budowlanego, nakazujący obliczanie opłaty dla każdej części osobno - to jednak w świetle zgromadzonego w aktach materiału dowodowego wątpliwości budzi dokonana przez organy kwalifikacja kategorii obu obiektów tworzących przedmiotowy budynek. Organ przyjął, że budynek garażowy o dwóch stanowiskach garażowych oznaczony literą Ł należy zaliczyć do kategorii III obiektów budowlanych. Zgodnie z załącznikiem do Prawa budowlanego, kategoria ta obejmuje "inne niewielkie budynki, jak domy letniskowe, budynki gospodarcze, garaże do dwóch stanowisk włącznie". Z kolei wiatę garażową oznaczoną literą J organ zaliczył do kategorii XVIII, która obejmuje "budynki przemysłowe, jak: budynki produkcyjne, służące energetyce, montownie, wytwórnie, rzeźnie oraz obiekty magazynowe, jak: budynki składowe, chłodnie, hangary, wiaty, a także budynki kolejowe, jak: nastawnie, podstacje trakcyjne, lokomotywownie, wagonownie, strażnice przejazdowe, myjnie taboru kolejowego". Przyjęta kwalifikacja oznacza, że organ potraktował sporny obiekt budowlany jako obiekt przemysłowy, co w świetle dokonanych ustaleń faktycznych, nie jest usprawiedliwione. Organ stwierdził bowiem jednocześnie w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, że sporny budynek wchodzi w skład kompleksu składu zbóż, a w projekcie budowlanym wskazano, że będzie on przeznaczony do garażowania maszyn, sprzętu i środków transportu związanych z prowadzonym przedsiębiorstwem rolno – spożywczym. Z załącznika do Prawa budowlanego wynika natomiast, że budynki służące gospodarce rolnej, jak: produkcyjne, gospodarcze, inwentarsko – składowe, objęte są kategorią II. Przepisy Prawa budowlanego (ani innych ustaw) nie zawierają definicji gospodarki rolnej, dlatego należy przyjmować jej powszechne znaczenie, traktując ją jako działalność w zakresie produkcji roślinnej i zwierzęcej, w tym w zakresie produkcji materiału siewnego, szkółkarskiego, hodowlanego oraz reprodukcyjnego, produkcji warzywniczej, roślin ozdobnych, grzybów uprawnych, sadownictwa, hodowli i produkcji materiału zarodowego ssaków, ptaków i owadów użytkowych, produkcji typu przemysłowego, fermowego oraz chowu i hodowli ryb (tak definicje pojęć PROW, http://www.minrol.gov.pl/Wsparcie-rolnictwa/Plan-Rozwoju-Obszarow-Wiejskich-2004-2006/Definicje-pojec-PROW) czy bardziej ogólnie – jak gospodarkę, której głównym zadaniem jest dostarczenie płodów rolnych (Wikipedia, [...]). Analiza kategorii obiektów budowlanych, wymienionych w załączniku do Prawa budowlanego prowadzi do wniosku, że rozróżnienie poszczególnych kategorii zależy od podstawowego, zasadniczego przeznaczenia danego obiektu, a nie od jego dodatkowych funkcji, czy rozmiarów. Ustawodawca w każdej kategorii na pierwszym miejscu wskazuje bowiem główne przeznaczenie grupy obiektów, a dopiero następnie podaje ich przykłady. Wynika z tego, że to od podstawowego przeznaczenia obiektu budowlanego zależy do jakiej kategorii zostanie zaliczony. Rozpatrując niniejszą sprawę, obowiązkiem organów administracji publicznej było więc przede wszystkim dokładne ustalenie charakteru działalności prowadzonej z wykorzystaniem spornego budynku. Organ mając na uwadze, że wchodzi on w skład kompleksu składu zbóż, a inwestor prowadzi przedsiębiorstwo rolno – spożywcze powinien więc rozważyć czy sporny obiekt nie służy gospodarce rolnej w powyższym szerokim znaczeniu, a więc czy w konsekwencji nie powinien być zakwalifikowany do II kategorii obiektów. Okoliczność ta ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy i ustalenia prawidłowej wysokości opłaty legalizacyjnej. W świetle powyższego stwierdzić należy, że organ nie dokonał należytych ustaleń stanu faktycznego, naruszając art. 77 i 107 § 3 kpa, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. na wysokość ustalonej opłaty. Z tych względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" i art. 135 ustawy z dnia [...] sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012r., poz.270), uchylił postanowienia organów obu instancji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 cyt. ustawy. Rozpatrując sprawę ponownie, organ uwzględni powyższe rozważania. Ubocznie należy wyjaśnić, że przepisy nie przewidują żadnych wyjątków od obowiązku uiszczenia przedmiotowej opłaty, który jest niezbędnym warunkiem odstąpienia od sankcji nakazu rozbiórki samowolnie zrealizowanych robót budowlanych, wymagających pozwolenia na budowę. Opłata legalizacyjna nie jest jednak karą, ponieważ postępowanie legalizacyjne, w toku którego zapada postanowienie ustalające taką opłatę stwarza dla strony możliwość odstąpienia od nakazania rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego, z której ma ona prawo, a nie obowiązek skorzystać. Opłata może być natomiast umorzona lub rozłożona na raty co wynika z art. 49 c ust. 1 Prawa budowlanego. .