II SA/Lu 109/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Sidor (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Beata Basak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 maja 2013 r. sprawy ze skargi A. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę. Decyzją z dnia ...Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania S. R. od decyzji Wójta Gminy z dnia ...ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji budowlanej polegającej na zmianie sposobu użytkowania części budynków gospodarczych o pow. ok.100 m2 w siedlisku rolniczym na funkcję produkcyjno - handlową w zakresie tradycyjnego wyrobu i sprzedaży wędlin z zakupionych gotowych elementów (bez uboju i rozbioru) w ilości 100 kg tygodniowo, maksymalnie do 500 kg, usytuowanych na działce nr ... położonej w miejscowości K. wraz z infrastrukturą techniczną – uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Organ I instancji w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia wskazał, że w analizowanym obszarze wprawdzie podstawową funkcją zagospodarowania terenu jest zabudowa zagrodowa, jednak zdaniem organu, dopuszczalne jest również przetwórstwo spożywcze w zakresie tradycyjnego wyrobu wędlin i podrobów, bez uboju jako funkcja uzupełniająca. Planowana inwestycja dotyczy bowiem wyłącznie zmiany sposobu użytkowania istniejącego budynku o pow. ok. 100 m2. Organ odwoławczy po rozpoznaniu odwołania właściciela sąsiedniej działki – S. R., uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. W ocenie organu odwoławczego, z uzasadnienia organu I instancji i zgromadzonych przez ten organ dowodów nie wynika jednoznacznie na jakiej podstawie organ wydał rozstrzygnięcie tj. na podstawie art. 61 ust. 1 czy art. 61 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który dotyczy zabudowy zagrodowej, a miało to znaczenie ze względu na okoliczności, jakie organ powinien był badać i czynności, jakie w tym postępowaniu organ miał obowiązek przeprowadzić. Zdaniem organu odwoławczego nie można przyjąć, że projektowana inwestycja tj. przetwórstwo spożywcze (masarnia) i handel (sklep) związane z tradycyjnym wyrobem wędlin i podrobów – jest funkcją uzupełniającą zabudowę zagrodową. Z definicji zabudowy zagrodowej zawartej w § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie wykluczona została działalność zawodowa, nawet w zakresie produkcji rolnej. W budynkach gospodarskich, wchodzących w skład zabudowy zagrodowej, można prowadzić bowiem wyłącznie niezawodowo prace warsztatowe oraz przechowywać materiały, narzędzia, środki i sprzęt do produkcji rolnej oraz płody rolne, co wynika z definicji zawartej w § 3 pkt 8 tego rozporządzenia. Poza tym, zdaniem organu odwoławczego, organ wadliwie przeprowadził analizę obszaru – nie wskazał konkretnych wymiarów frontu działki oraz sposobu wyliczenia odległości granic obszaru analizowanego, nie ustalił, jakie konkretnie budynki mieszczą się w tym obszarze, jakie pełnią funkcje, jakie mają cechy - linię zabudowy, wielkość powierzchni, szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej i geometrię dachu, co wskazuje na brak podstaw do przyjęcia kontynuacji funkcji i cech zabudowy wymaganej zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W konsekwencji nie wiadomo, dlaczego organ I instancji uznał produkcję wędlin i podrobów oraz ich sprzedaż za funkcję uzupełniającą zabudowę zagrodową, skoro w analizowanym obszarze brak jest podobnych obiektów. W związku z powyższym, organ odwoławczy uchylił decyzję organu I instancji, wskazując, że organ ten powinien dokładnie ustalić charakter planowanej inwestycji i wskazać jednoznacznie podstawę prawną wydania zaskarżonej decyzji Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wniosła A. M. domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji. Zdaniem skarżącej nowy sposób użytkowania istniejącego na jej działce nr ... w miejscowości K. budynku gospodarczego nie koliduje z jego dotychczasową funkcją, lecz ma charakter uzupełniający. Inwestycja będzie mieć bowiem niewielkie rozmiary, a w tej samej miejscowości działa również mały zakład mechaniczny, tartak i uprawy, nie można zatem przyjąć, że nastąpi zmiana funkcji zabudowy zagrodowej. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę zaskarżonej decyzji w zakresie jej zgodności z prawem. Zaskarżona decyzja prawa nie narusza. Podstawą jej wydania był art. 138 § 2 k.p.a., który stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (...). Samorządowe Kolegium Odwoławcze prawidłowo stwierdziło, że organ I instancji nie ustalił należycie stanu faktycznego, co mogło mieć wpływ na rozstrzygnięcie. Decyzja w przedmiocie warunków zabudowy wydawana jest na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz.717 ze zm.) zwanej dalej "ustawą", który stwierdza, że zmiana zagospodarowania przestrzennego terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis ten ma zastosowanie również do zmiany sposobu użytkowania istniejącego obiektu budowlanego. Zgodnie z art. 61 ustawy, wydanie takiej decyzji jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2. teren ma dostęp do drogi publicznej; 3. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust.5 jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art.67 ustawy, o której mowa w art.88ust.1; 5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Jednocześnie ust. 4 tego przepisu stanowi, że przepisów ust. 1 pkt 1 nie stosuje się do zabudowy zagrodowej, w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 wprowadza tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa, która wymaga kontynuacji funkcji i powielenia cech dotychczasowej zabudowy, co organ ustala dokonując analizy obszaru wyznaczonego w sposób określony w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588 ze zm.). W przypadku natomiast, gdy wniosek o wydanie decyzji o ustalenie warunków zabudowy dotyczy zabudowy zagrodowej, a powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie, organ nie stosuje zasady dobrego sąsiedztwa, w szczególności nie przeprowadza analizy obszaru (por. I. Zachariasz, w: Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, LEX a Wolters Luwers business, Warszawa 2013, s. 340). Słusznie organ odwoławczy wskazał w niniejszej sprawie, że organ I instancji rozpoznając wniosek A. M. z dnia 10 kwietnia 2012r., zmieniony w dniu 10 lipca 2012r. o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na wprowadzeniu funkcji produkcyjnej w zakresie tradycyjnego wyrobu wędlin i podrobów do części budynku gospodarczego (ok. 100 m2) w siedlisku rolniczym na terenie zabudowy zagrodowej na działce nr ... w miejscowości K. – wbrew art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a. nie ustalił jednoznacznie czy planowana inwestycja dotyczy budowy zagrodowej, co było istotne dla oceny czy sprawa powinna być oceniana na podstawie art. 61 ust. 1 pkt 1 czy art. 61 ust. 4 ustawy. Organ odwoławczy stwierdził, że bezspornie na działce nr ... istnieje zabudowa zagrodowa, jednak w ocenie tego organu, prowadzenie na tej działce zakładu produkcyjnego jakim jest masarnia, zmieniłoby zagrodowy charakter tej zabudowy, dlatego nie można jej uznać za funkcję uzupełniającą taką zabudowę, a zatem w sprawie nie mógłby mieć zastosowania art. 61 ust. 4 ustawy, pomimo iż gospodarstwo rolne inwestorki A. M. przekracza średnią powierzchnię gospodarstw rolnych w gminie, lecz konieczne było zastosowanie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy i przeprowadzenie analizy obszaru i zbadanie czy spełniona została zasada dobrego sąsiedztwa. Organ odwoławczy wskazał przy tym na przepisy, z których wynika, że zabudowa zagrodowa nie obejmuje budynków produkcyjnych, co organ I instancji powinien wziąć pod uwagę przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Stanowisko organu odwoławczego co do konieczności oceny charakteru planowanej inwestycji jest uzasadnione. Przepis art. 61 ust. 4 ustawy ma bowiem zastosowanie w sytuacji, gdy na działce (o określonej powierzchni), na której ma być realizowana planowana inwestycja, istnieje zabudowa zagrodowa, ale jednocześnie inwestycja ta będzie z tą zabudową związana w ten sposób, że nie zmieni ona charakteru istniejącej zabudowy zagrodowej. Wyłączenie obowiązku zachowania zasady dobrego sąsiedztwa, o którym mowa w tym przepisie, nie może być bowiem rozumiane w ten sposób, że o ile inwestycja planowana jest na działce o określonej powierzchni w zabudowie zagrodowej, to może być to jakakolwiek inwestycja, nawet nie związana z zabudową zagrodową. Wyłączenie zasady dobrego sąsiedztwa oznacza jedynie to, że inwestycja nie musi powielać funkcji i cech zabudowy sąsiedniej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdzając, że organ I instancji nie uargumentował przekonywująco stanowiska, że planowana inwestycja jest związana z istniejącą na działce nr ... zabudową zagrodową, prawidłowo uchylił tę decyzję. Przyjęcie, że w sprawie nie ma zastosowania art. 61 ust. 4 ustawy ze względu na brak charakteru zabudowy zagrodowej tej inwestycji uniemożliwiało organowi odwoławczemu dokonanie analizy obszaru, co byłoby konieczne w takiej sytuacji na podstawie art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 61 ust. 6 ustawy, gdyż sporządzenie takiej analizy samodzielnie przez organ odwoławczy stanowiłoby naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Zasadnie zatem organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji badając sprawę ponownie powinien rozważyć pogląd, że planowana inwestycja nie ma charakteru zabudowy zagrodowej i w takiej sytuacji powinien zastosować art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, a następnie po przeprowadzeniu analizy obszaru, ocenić czy inwestycja spełnia zasadę dobrego sąsiedztwa. Wprawdzie organ I instancji przeprowadził już taką analizę, ale – jak wskazał organ odwoławczy – nie wynika z niej, że w obszarze analizowanym znajdują się podobne obiekty tj. zakłady produkcyjne podobne pod względem rozmiaru, zakresu i przedmiotu do planowanej przez A. M. inwestycji. Analiza ta jest wadliwa i powinna być przeprowadzona w sposób określony zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W sytuacji występującej w sprawie, zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie. Sprawa będzie ponownie rozpoznana przez organ I instancji, a w postępowaniu tym skarżąca będzie miała prawo składać wyjaśnienia i dowody. Z powyższych względów Sąd stwierdzając, że zaskarżona decyzja nie narusza obowiązujących przepisów, oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm.)