II SA/Lu 109/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza, Asesor sądowy Anna Ostrowska (sprawozdawca), Protokolant Specjalista Agata Jakimiuk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 maja 2025 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia 31 grudnia 2024 r., znak: SKO.41/2719/LI/2024 w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza na rzecz M. K. od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 31 grudnia 2024 r., znak: SKO.41/2719/LI/2024, wydaną na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 521 ze zm., dalej: k.p.a.) po rozpoznaniu wniosków M. K. oraz A. K., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie umorzyło postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Lublin nr 96/24 z dnia 11 marca 2024 r., znak: PL-LP-II.6730.75.2023 ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji w postaci budowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym na działce nr [...] położonej przy ul. G. w L. Stan sprawy przedstawia się następująco. Decyzją nr 96/24 z dnia 11 marca 2024 r. Prezydent Miasta Lublin ustalił warunki zabudowy dla inwestycji w postaci budowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym, na działce nr [...] położonej przy ul. G. w L. W jednobrzmiących pismach M. K. oraz A. K. wnieśli o stwierdzenie z urzędu nieważności tej decyzji, wskazując m.in. na naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r., poz. 1130 ze zm., dalej: u.p.z.p.) poprzez zezwolenie na wzniesienie budynku o wysokości 14,7 m lub 16 m, w sytuacji, gdy wysokość sąsiednich budynków wynosi od 6 m do 12 m. Wskazali na naruszenie norm prawnych dotyczących zacienienia i zakwestionowali sposób ustalenia geometrii dachu planowanego budynku. Umarzając postepowanie z wniosków M. K. oraz A. K., Kolegium uznało, że nie posiadają oni statusu strony postępowania w tej sprawie. Kolegium wyjaśniło, że krąg podmiotów będących stronami postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu określa art. 28 k.p.a., zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Taki interes prawny wynika z przepisów prawa materialnego. Kolegium podkreśliło, że od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, czyli sytuację, w której podmiot jest zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednak nie może powołać się na przepis prawa materialnego, z którego wynikałyby dla niego określone prawa lub obowiązki. Kolegium stwierdziło, że A. K. i M. K., mimo że są współwłaścicielami nieruchomości stanowiącej działkę nr [...], nie są stronami w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji w postaci budowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym, na sąsiedniej działce nr [...] położonej przy ul. G. w L. Stroną w sprawie jest Spółdzielnia Mieszkaniowa C., której te osoby są członkami. Członkom spółdzielni mieszkaniowych co do zasady nie przysługuje bowiem przymiot strony w postępowaniu administracyjnym w sprawach dotyczących warunków zabudowy na nieruchomości wspólnej czy też działce sąsiedniej. Za niedopuszczalne Kolegium uznało przyjęcie poglądu, iż każdy członek spółdzielni mieszkaniowej już z samego faktu posiadania prawa odrębnej własności lokalu oraz stosownego udziału w prawie użytkowania wieczystego gruntu ma być uznany za stronę wszystkich postępowań administracyjnych dotyczących inwestycji na nieruchomości wspólnej, czy też na nieruchomości sąsiedniej. Powyższe znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych, które Kolegium przyjmuje za własne (por. m. in. wyrok WSA w Lodzi z 19 czerwca 2019 r., II SA/Ld 137/19). Ubocznie organ odwoławczy wskazał, że Spółdzielnia Mieszkaniowa C. brała udział w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy zakończonych kwestionowaną decyzją, zaś żadna z osób kwestionujących przedmiotową decyzję nie wskazała na interes prawny różny od interesu reprezentującej je spółdzielni mieszkaniowej. W skardze na decyzję Kolegium M. K. zarzucił naruszenie: 1) art. 28 k.p.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Lublin nr 96/24 z dnia 11 marca 2024 r. z uwagi na brak u skarżącego przymiotu strony oraz przyjęcie, że Spółdzielnia Mieszkaniowa reprezentuje go w postępowaniu w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla spornej inwestycji; 2) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez uznanie, że zasada dobrego sąsiedztwa ogranicza się tylko do praw Spółdzielni Mieszkaniowej z wyłączeniem osób, którym przysługuje prawo odrębnej własności lokalu, tj. współwłaścicieli nieruchomości sąsiedniej; 3) art. 7 i 77 § 1 k.p.a. polegające na braku wszechstronnego rozważenia zebranego materiału dowodowego poprzez uznanie, że skarżącemu nie przysługuje przymiot strony z uwagi na brak interesu prawnego przypisanego tylko Spółdzielni Mieszkaniowej "C." w L.; 4) art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. poprzez brak wskazania uzasadnienia faktycznego i prawnego podjętej decyzji w szczególności w przedmiocie określenia interesu prawnego spółdzielni zbieżnego z interesem prawnym skarżącego oraz przyjęcia, że w niniejszym postępowaniu Spółdzielnia Mieszkaniowa "C." w L. występuje w charakterze reprezentanta skarżącego. W związku z powyższym skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. W uzasadnieniu zarzutów skargi skarżący podniósł, że przysługuje mu prawo odrębnej własności lokalu nr 2 położonego w L. przy ul. G. Z tego tytułu jest również współwłaścicielem tej nieruchomości z określonym udziałem w nieruchomości wspólnej. W ocenie skarżącego, żaden przepis prawa nie upoważnia do tego, aby spółdzielnię mieszkaniową uznać za reprezentanta jej członków m.in. w postępowaniu w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Przepisy te określają co najwyżej wewnętrzne relacje w zakresie zarządzania nieruchomością wspólną pomiędzy spółdzielnią (jako zarządcą ustawowym) a członkami spółdzielni lub osobami, którym przysługuje prawo odrębnej własności lokalu. Skarżący podkreślił następnie, że należący do niego lokal jest położony na parterze budynku przy ul. G. w L. W związku z powyższym oraz mając na uwadze fakt, że planowany budynek znajdowałby się blisko granicy z działką, na której posadowiony jest budynek mieszkalny przy ul. G., zagadnienie pozbawienia dostępu światła jest istotne i mające znaczenie dla określenia statusu skarżącego jako strony. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie znajdują się argumenty pozwalające na przyjęcie, że takiego zagrożenia nie ma, w związku z czym interes skarżącego nie mógł być skutecznie zakwestionowany przez Kolegium. W ocenie skarżącego, zagadnienie niewielkiej odległości pomiędzy działkami (przy ul. G. i dla której wydano warunki zabudowy) jest okolicznością związaną z zapewnieniem bezpieczeństwa budynku, w którym znajduje się lokal mieszkalny skarżącego, co wynika wprost z art. 147 Kodeksu cywilnego, który stanowi, że właścicielowi nie wolno dokonywać robót ziemnych w taki sposób, żeby to groziło nieruchomościom sąsiednim utratą oparcia. Zapewnienie takiego bezpieczeństwa jest istotne tym bardziej, że lokal skarżącego znajduje się najbliżej granicy, przy której planowany budynek może zostać zrealizowany. Brak zapewnienia bezpieczeństwa konstrukcji budynku przy ul. G. na skutek jakichkolwiek błędów lub niechowania należytej staranności albo braku określenia warunków zabudowy sąsiedniej nieruchomości może wpłynąć bezpośrednio nie tylko na interes faktyczny skarżącego (uszkodzenie lub nawet zniszczenie jego lokalu), lecz stanowi przesłankę, na podstawie której nie można mu odmówić statusu strony w postępowaniu. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 13 maja 2025 r. skarżący podtrzymał stanowisko wyrażone w skardze i wniósł o zasądzenie na jego rzecz od organu kosztów postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Zaskarżona decyzja narusza prawo materialne i procesowe w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Oś sporu stanowi kwestia posiadania interesu prawnego w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym na działce nr [...] położonej przy ul. G. w L. Zakres podmiotowy sprawy o ustalenie warunków zabudowy, a także sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy określa się na podstawie art. 28 k.p.a., według którego stroną postępowania administracyjnego może być ten tylko, kto legitymuje się interesem prawnym. Interes prawny stanowi zaś kategorię zakotwiczoną w normie prawa materialnego, ustrojowego, a niekiedy także procesowego, stwarzającą podstawę do wykonywania praw strony postępowania administracyjnego. W jednobrzmiących wnioskach o stwierdzenie nieważności decyzji lokalizacyjnej wnioskodawcy powołali się na okoliczności mogące – w ich ocenie – świadczyć o rażącym naruszeniu prawa przez tę decyzję, w tym o naruszeniu przepisów dotyczących przesłaniania. Organ odwoławczy uznał, że wnioskujący nie mają interesu prawnego w tej sprawie z uwagi na to, że inwestycja dotyczy działki sąsiedniej, a ich interesy w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla tej inwestycji były reprezentowane przez spółdzielnię mieszkaniową, której są członkami. Zdaniem organu wnioskodawcy legitymujący się spółdzielczym własnościowym prawem do lokalu posiadają w sprawie jedynie interes faktyczny. Ta ocena organu jest przedwczesna. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Kolegium powołało się jedynie na ugruntowany w orzecznictwie sądowym pogląd, według którego członkom spółdzielni mieszkaniowych co do zasady nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu administracyjnym w sprawach dotyczących warunków zabudowy na nieruchomości wspólnej czy też na działce sąsiedniej. Za niedopuszczalne Kolegium uznało przyjęcie poglądu, że każdy członek spółdzielni mieszkaniowej już z samego faktu posiadania prawa odrębnej własności lokalu oraz stosownego udziału w prawie użytkowania wieczystego gruntu ma być uznany za stronę wszystkich postępowań administracyjnych dotyczących inwestycji na nieruchomości wspólnej, czy też na nieruchomości sąsiedniej. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę pogląd ten w istocie podziela, jednak należy zauważyć, że w orzeczeniach, które przytoczyło Kolegium, Sądy konsekwentnie używają sformułowania: "członkom spółdzielni mieszkaniowych co do zasady nie przysługuje przymiot strony". Zwrot "co do zasady" oznacza, że nie można "z góry", bez dokonania jakiejkolwiek analizy okoliczności sprawy, każdorazowo przyjmować, że członek spółdzielni nie może mieć odrębnego od spółdzielni interesu prawnego w sprawie ustalenia warunków zabudowy na działce sąsiedniej, ponieważ od wskazanej wyżej zasady mogą zaistnieć wyjątki wynikające np. ze specyficznego ukształtowania działek, z bliskiej odległości planowanej inwestycji od lokalu członka spółdzielni, wymuszonej wielkością i kształtem działki inwestycyjnej, czy z parametrów planowanej inwestycji. Kolegium ma rację, że niedopuszczalne jest przyjęcie poglądu, że każdy członek spółdzielni mieszkaniowej już z samego faktu posiadania prawa odrębnej własności lokalu oraz stosownego udziału w prawie użytkowania wieczystego gruntu ma być uznany za stronę wszystkich postępowań administracyjnych dotyczących inwestycji na nieruchomości sąsiedniej. Jednak stwierdzenie, że "nie każdy członek spółdzielni ma być uznany za stronę tego postępowania" nie oznacza, że "żaden członek spółdzielni nie może być uznany za stronę". We wnioskach o stwierdzenie nieważności decyzji lokalizacyjnej wnioskodawcy powołali się na bliskie sąsiedztwo ich lokali z planowaną inwestycją w postaci budynku mieszkalnego wielorodzinnego, na wysokość tego budynku i związane z tym naruszenie norm prawnych dotyczących przesłaniania i dostępu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi. Kolegium powinno było przeanalizować kwestię interesu prawnego wnioskodawców z uwzględnieniem położenia należących do nich lokali względem lokalizacji spornej inwestycji, jej maksymalnych parametrów, kształtu i wielkości działki inwestycyjnej. Sąd jest świadomy tego, że w decyzji lokalizacyjnej nie określa się precyzyjnie lokalizacji inwestycji, ale taka lokalizacja może być wymuszona właśnie kształtem i wielkością działki inwestycyjnej, zwłaszcza w warunkach śródmiejskiej zabudowy wielorodzinnej. Kolegium, chcąc ocenić istnienie po stronie wnioskodawców interesu prawnego w sprawie, powinno było wziąć te czynniki pod uwagę, a w razie wątpliwości, powinno było wezwać wnioskodawców do uzupełnienia wniosku we wskazanym zakresie, czego nie uczyniło. Podsumowując, członków spółdzielni mieszkaniowej w sprawach związanych z nieruchomościami pozostającymi w jej zasobach na zewnątrz reprezentuje co do zasady spółdzielnia, chyba że członek spółdzielni mieszkaniowej wykaże się odrębnym od spółdzielni, własnym, zindywidualizowanym interesem prawnym. W niniejszej sprawie wnioskodawcy zostali w istocie pozbawieni możliwości wykazania się odrębnym od spółdzielni, własnym, zindywidualizowanym interesem prawnym Kolegium ograniczyło się wyłącznie do stwierdzenia braku interesu prawnego wnioskodawców z powołaniem się na ogólne zasady dotyczące reprezentowania członka spółdzielni mieszkaniowej przez tę spółdzielnię bez jakiegokolwiek odniesienia tych zasad do okoliczności niniejszej sprawy, co narusza zarówno art. 28 k.p.a., jak i art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja narusza również art. 107 § 3 k.p.a. Wobec powyższego Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Rozstrzygnięcie w przedmiocie zwrotu skarżącemu od organu kosztów postępowania zostało wydane na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. Rozpoznając sprawę ponownie, Kolegium, w razie uprawomocnienia się niniejszego wyroku, będzie związane dokonaną powyżej oceną prawną Sądu na zasadzie art. 153 p.p.s.a. Organ ponownie oceni istnienie po stronie wnioskodawców interesu prawnego w sprawie, biorąc pod uwagę możliwe oddziaływanie inwestycji na należące do nich lokale. W związku z powyższym Sąd orzekł jak w sentencji.