II SA/Lu 1091/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędziowie Sędzia SO del. Arkadiusz Mrowiec (sprawozdawca), Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Referent Bartłomiej Maciak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 lutego 2015 r. sprawy ze skargi M. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia przejścia własności działki na rzecz Skarbu Państwa I. oddala skargę; II. przyznaje [...] J. P. od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie) wynagrodzenie z tytułu nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu w wysokości 295,20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) w tym 55,20 zł (pięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) należnego podatku od towarów i usług. II SA/Lu 1091/13 Uzasadnienie Wnioskiem z dnia [...] czerwca 2013 r. M. M. wystąpiła do Starosty K. o wszczęcie postępowanie administracyjnego w sprawie stwierdzenia przejścia własności działki nr [...], położonej w miejscowości P., objętej decyzją podziałowąi przeznaczonej pod poszerzenie drogi krajowej nr [...]. W uzasadnieniu wniosku wskazano, iż grunt w postaci działki nr [...] został wydzielony decyzją podziałową Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z dnia [...] września 1993 r. znak [...], na podstawie art. 10 ust. 3 w związku z art. 10 ust. 1 i ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Strona wskazała, iż według art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami grunty wydzielone pod budowę ulic przechodzą na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarb Państwa. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2013 , [...] Starosta K. odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia przejścia własności na rzecz Skarbu Państwa działki oznaczonej w ewidencji gruntów, nr [...], o powierzchni 0,38 ha, położonej w obrębie P., gm. W. W uzasadnieniu organ podał, iż M. M. domagała się wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia przejścia na rzecz Skarbu Państwa własności w/w działki wydzielonej decyzją podziałową Kierownika Urzędu Rejonowego w K., z dnia [...].09.1993 r., znak: [...], na poszerzenie drogi krajowej nr [...]. Organ powołał się na przepis art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z którym gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 § 1 k.p.a., zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przez inne uzasadnione przyczyny, o których mowa w przepisie art. 61a § 1 k.p.a. należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania (wyrok WSA w Kielcach z dnia 4 października 2012 r., II SA/Ke 557/12). W przedmiotowej sprawie w przepisach prawa materialnego brak jest podstawy do rozpatrzenia powyższego żądania w trybie administracyjnym. Na powyższe postanowienie M. M. wniosła zażalenie, domagając się jego uchylenia. W uzasadnieniu zażalenia, powtarzając treść wniosku, skarżąca podniosła, iż dąży do usankcjonowania stanu, do jakiego powinno było dojść na podstawie prawomocnej decyzji podziałowej. Wskazała, iż pozostawienie przedmiotowej działki przeznaczonej jako rezerwa pod modernizację drogi ekspresowej L.-K., było sprzeczne ze skutkami jakie powinna wywołać decyzja podziałowa w świetle przepisów prawa. Postanowieniem z dnia [...] października 2013 r, [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. Organ II instancji wyjaśnił, iż przepisy obowiązującego prawa nie przewidują prowadzenia odrębnego postępowania w przedmiocie stwierdzenia przejścia własności danej nieruchomości przeznaczonej pod drogę publiczną na rzecz Skarbu Państwa (gminy, powiatu, województwa). Zgodnie z art. 10 ust. 5 ustawy z dnia z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1991 r. nr 30, poz.127 j.t.), w oparciu o którą dokonano podziału nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] i [...] (w wyniku tego podziału powstała m.in. działka nr [...]), grunty wydzielone pod budowę ulic z nieruchomości objętej na wniosek właściciela podziałem, przechodzą na własność gminy z dniem, w którym decyzja lub orzeczenie o podziale stały się ostateczne lub prawomocne, za odszkodowaniem ustalonym według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Przepis powyższego artykułu przewidywał przejście własności wydzielonego gruntu pod budowę ulicy na własność gminy z mocy samego prawa, bez konieczności wydawania dodatkowego aktu administracyjnego potwierdzającego tę okoliczność, czy zawierania odrębnej umowy cywilnoprawnej przenoszącej własność takiego gruntu. Podobne brzmienie ma również art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r., nr 102, poz. 651 t.j.), obecnie obowiązującej, w myśl którego, działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Wobec powyższego brak jest podstaw prawnych do wszczęcia i prowadzenia postępowania w przedmiocie objętym wnioskiem skarżącej. W tym stanie rzeczy, wydane przez organ I instancji postanowienie uznać należy za prawidłowe. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skarżąca zarzuciła naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 10 ust. 3 w związku z art. 10 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości i jego odpowiednika instytucjonalnego, art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami zastępującego w/w normę w obowiązującym systemie prawa, m.in. poprzez błędne przyjęcie, iż brak jest przesłanek do stwierdzenia przejścia nieruchomości na własność Skarbu Państwa oraz naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób uniemożliwiający pogłębianie zaufania obywateli do organów administracji publicznej. W uzasadnieniu skargi M. M. podniosła, iż Gmina W. i Starostwo Powiatowe odmówiły wypłaty odszkodowania za działkę [...]. Dnia [...] czerwca 2013r. skarżąca złożyła kolejny wniosek o uregulowanie stanu prawnego w/w nieruchomości. Działka ta stała się ogólnodostępnym terenem służącym wszystkim. Przykładem tego jest chociażby zaświadczenie Urzędu Gminy W. z dnia 2011.04. [...] znak: [...], z którego treści wynika, że "zgodnie z uproszczonym planem szczegółowym zagospodarowania przestrzennego terenu budownictwa jednorodzinnego dział IV pkt. 3.5. Komunikacja, głównym elementem układu komunikacyjnego jest ulica doprowadzająca i odprowadzająca ruch z osiedla z włączeniem do drogi wojewódzkiej (obecnie powiatowej) i do drogi głównej tranzytowej (droga Nr [...] L.- K.)-przejazd przez działkę [...]. Kolejnym przykładem jest decyzja o warunkach zabudowy znak: [...] z dnia 2009-10-[...], załącznik do decyzji o warunkach zabudowy "Pkt. 4. Komunikacja- nieruchomość objęta wnioskiem położona jest przy drodze krajowej Nr [...], oraz przy drodze wewnętrznej KWD o Nr ew. [...], włączonej do w/w drogi publicznej." Żaden z cytowanych wyżej przykładów nie wspomina o działce [...] jako o prywatnej własności, co stanowi dowód na to, że działka [...] stała się gruntem publicznym- ogólnodostępnym. Ponadto poszczególnym właścicielom osiedla domków jednorodzinnych są wydawane przez GDDKiA pozwolenia na budowę tzw. wyjazdów czasowych do drogi Nr [...], gdzie przejazd następuje przez działkę [...]. Skarżąca podniosła, iż za przedmiotową działkę ponosi obowiązki podatkowe, mimo iż nie jest to jej własność, skoro jest udostępniana przez organy do dowolnego korzystania przez wszystkich. Wskazała, iż Rada Gminy W. uchwałą nr [...] z dnia [...] stycznia 1993r. dokonała uchwalenia uproszczonego planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego budownictwa jednorodzinnego w P., a Kierownik Urzędu Rejonowego w K. w dniu [...] września 1993r. wydał decyzję znak: [...] na postawie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomościami, w której orzekł o zatwierdzeniu projektu podziału i działkę o nr. ewid. [...] o pow. 0,38 h wskazał jako teren rezerwowany, przeznaczony pod modernizację drogi Nr 19 L.-K. Wobec powyższego wskazała na wyrok NSA z 23 grudnia 1992r., IV SA 956/92, stwierdzający, że "pozbawienie właściciela nieruchomości możliwości korzystania z prawa własności, dokonane czynnościami organów administracji publicznej, co ma miejsce przy przeznaczaniu nieruchomości na cele niezgodne z interesami jej właściciela jest faktycznie wyłączeniem lub ograniczeniem prawa rozporządzania nieruchomością, mającym wszelkie cechy jej wywłaszczenia. W konsekwencji plan zagospodarowania ustalając przeznaczenie terenu przesądza o ograniczeniach prawa własności. Ustawa z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w art. 6 stanowi wprost, iż ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują wraz z innymi przepisami sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 grudnia 2008r. (P 16/08 ) "wywłaszczenie w znaczeniu konstytucyjnym powinno być ujmowane szeroko przynajmniej jako wszelkie pozbawienie własności bez względu na formę czy też jako wszelkie ograniczenie bądź pozbawienie przysługującego podmiotowi prawa przez władzę publiczną." Konstytucja z 1997 r. umocniła niezależność Trybunału Konstytucyjnego od władzy ustawodawczej. W konsekwencji wszystkie orzeczenia TK "mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne" o czym stanowi art. 190 ust. 1 Konstytucji. Oznacza to, że nie istnieje żadna droga odwołania się od orzeczenia, a orzeczenie jest wiążące, co oznacza, że rodzi obowiązek wykonywania dla wszystkich adresatów, gdyż wywiera skutki erga omnes. Wezwanie o wypłatę odszkodowania skierowane do Urzędu Gminy z dnia [...].05.2010r. oraz pismo o wypłatę odszkodowania skierowane do Starostwa Powiatowego z dnia [...].11.20lOr. były bezskuteczne. Powodem odmowy było twierdzenie, że działka [...] jest ciągle własnością skarżącej, a urzędy nie są zainteresowane wykupieniem nieruchomości ([...] z dnia [...].09.201 lr.). Wnosząca skargę powołała orzecznictwo Europejskiego Trybunał Praw Człowieka rozstrzygającego o prawie do odszkodowania dla właścicieli, których grunty przez wiele lat były zarezerwowane pod inwestycje publiczne. Orzekł, że obowiązujące przed 2003 rokiem polskie przepisy regulujące zasady tworzenia planów zagospodarowania przestrzennego nie tylko ograniczały prawo właścicieli do realizacji inwestycji na własnych nieruchomościach, ale ograniczały również swobodne korzystanie przez nich z prawa własności, uniemożliwiając m.in. sprzedaż gruntów. Tym samym doszło do naruszenia art. 1 protokołu nr 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte i zaskarżonym postanowieniu. Organ ponownie stwierdził, iż zgodnie z art. 61 a § 1 kpa, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepisy obowiązującego prawa nie przewidują prowadzenia odrębnego postępowania w przedmiocie stwierdzenia przejścia własności danej nieruchomości przeznaczone pod drogę publiczną na rzecz Skarbu Państwa (gminy, powiatu, województwa). Zgodnie z art. 10 ust. 5 ustawy z dnia z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1991 r. nr 30, poz.127 j.t.), w oparciu o którą dokonano podziału nieruchomości oznaczonej jako działka nr 556/4 i 556/6 (w wyniku tego podziału powstała m.in. działka nr 892), grunty wydzielone pod budowę ulic z nieruchomości objętej na wniosek właściciela podziałem przechodzą na własność gminy z dniem, w którym decyzja lub orzeczenie o podziale stały się ostateczne lub prawomocne, za odszkodowaniem ustalonym według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Przepis powyższego artykułu przewidywał przejście własności wydzielonego gruntu pod budowę ulicy z mocy samego prawa, bez konieczności wydawania dodatkowego aktu administracyjnego stwierdzającego tę okoliczność czy zawierania odrębnej umowy cywilnoprawnej przenoszącej własność takiego gruntu. Podobne brzmienie ma również art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r., nr 102, poz. 651 t.j.), obecnie wiązującej, w myśl którego, działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, watowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Zdaniem organu brak było więc podstaw prawnych do wszczęcia i prowadzenia postępowanie w przedmiocie objętym wnioskiem skarżącej. Według Kolegium jeżeli przejście własność przedmiotowej nieruchomości na rzecz gminy faktycznie nastąpiło, skarżąca będzie mogła dochodzić stosownego odszkodowania z tego tytułu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje Skarga podlega oddaleniu. Kontrolowane rozstrzygnięcie nie jest dotknięte wadami podniesionymi w skardze, jak również innymi, które sąd administracyjny jest obowiązany uwzględniać z urzędu jako niezwiązany wnioskami i zarzutami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Organy obu instancji zasadnie uznały, iż żądanie skarżącej, domagającej się wszczęcia postepowania administracyjnego w celu stwierdzenia przejścia własności nieruchomości nr [...], położonej w miejscowości Pułankowice, nie znajduje podstaw prawnych. Wskazany we wniosku art. 61§1 kpa nie stanowi samoistnej podstawy wszczęcia postępowania administracyjnego. Jest ogólną normą określającą tryb tego postępowania, stanowiąc, iż może ono być wszczęte z urzędu lub na wniosek. Skarżąca nie zakwestionowała natomiast słusznego stanowiska organów, iż brak podstawy materialnoprawnej uzasadniającej wszczęcie postępowania zgodnie z przedmiotowym wnioskiem. Jak wynika z prawidłowych ustaleń działka opisana we wniosku, została wydzielona decyzją podziałową Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z dnia [...] września 1993 r. znak [...], na podstawie art. 10 ust. 3 w związku z art. 10 ust. 1 i ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Powyższą decyzją orzeczono o zatwierdzeniu projektu podziału działek nr [...] i [...], należących do osoby o to wnioskującej, t.j. M. M. Zgodnie z decyzją wydzielona działka nr [...] o pow. 0.38 ha określona została jako teren przeznaczony jako rezerwa pod modernizację drogi ekspresowej L.– K. – R. W niniejszym postępowaniu skarżąca nie domagała się wypłaty odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę, lecz żądała wszczęcia administracyjnego postępowania w celu ustalenia ( stwierdzenia), przejścia własności tej działki. Organy administracyjne nie są jednak powołane do oceny istnienia prawa własności. W przypadku istnienia wątpliwości odnośnie stanu prawnego nieruchomości, dopuszczalnym trybem jest postępowanie z powództwa o ustalenie w trybie art. 189 kpc lub powództwa o usunięcie niezgodności między stanem prawnym nieruchomości ujawnionym w księdze wieczystej a rzeczywistym stanem prawnym - art. 10 ust.1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz.U.2013.707 j.t ). Brak analogicznej podstawy prawnej w prawie administracyjnym, pozwalającej na wszczęcie postępowania w celu ustalenia stanu prawnego nieruchomości, w tym skutków własnościowych wydanych decyzji administracyjnych. Zwrócić przy tym należy uwagę, iż Sąd Najwyższy uznał, iż powszechnie przyjmuje się zasadę uwzględniania przez sądy powszechne skutków prawnych orzeczeń organów administracyjnych, która ma swoje źródło w prawnym rozgraniczeniu drogi sądowej i drogi administracyjnej, czego wyrazem są art. 2 § 3 i art. 177 § 1 pkt 3 k.p.c. oraz art. 16 i 97 § 1 pkt 4 k.p.a., a pod rządami Konstytucji także w idei podziału władz (art. 10) oraz działania organów władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa (art. 7). Kognicja sądu nie może być ograniczona do możliwości wywodzenia dalszych skutków cywilnoprawnych wynikających z faktów poddanych ocenie organu administracyjnego w sytuacji, w której decyzja administracyjna tych dalszych skutków nie dotyczy. (uzasadnienie uchwały składu siedmiu sędziów z dnia 9 października 2007 r., III CZP 46/07). Reasumując stwierdzić należy, iż organ administracyjny nie jest władny w trybie odrębnego, szczególnego postępowania o ustalenie, badać przejście z mocy prawa własności, zgodnie z art. 10 ust. 5 ustawy z dnia z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1991 r. nr 30, poz.127 j.t.). Jest natomiast zobowiązany do ustalenia tej okoliczności jako przesłanki ustalenia odszkodowania według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Na gruncie art. 10 ust. 5 ustawy z 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości jedną z koniecznych przesłanek do spełnienia dla przejścia za odszkodowaniem własności działki na gminę było przeznaczenie tej działki w wyniku podziału pod budowę ulicy, przy czym ulica ta nie musiała być zaliczana do żadnej z kategorii dróg publicznych. (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 14 maja 2014 r. II SA/Go 1023/13, LEX nr 1485704. ). Z tych względów uznać należy, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, wobec czego Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), skargę oddalił.