II SA/Lu 1091/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca) Protokolant Referent stażysta Paweł Kobylarz po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi A. B. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] r., znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie nakazu rozbiórki wiaty garażowej oddala skargę. Sygn. akt II SA/Lu [...] UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] września 2017 r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 105 § 1 ustawy z dnia [...] czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm., zwanej dalej k.p.a.) po rozpatrzeniu odwołania A. B., L. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. L. z dnia [...] maja 2017 r., znak: [...] odmawiającą nakazania W. Ż. rozbiórki wiaty garażowej o konstrukcji drewnianej o wymiarach: 4,14 m x 13,10 m, zlokalizowanej na działce nr [...], położonej w miejscowości S. i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji. Decyzje te zostały wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w J. L. wszczął na wniosek A. B. - właściciela działki nr [...], postępowanie w sprawie wiat garażowych o konstrukcji drewnianej, zlokalizowanych na sąsiedniej działce nr [...], należącej do W. Ż.. Przeprowadzone w dniu [...] czerwca 2015 r. przez upoważnionych pracowników PINB w J. L. oględziny wykazały, że na działce o nr [...] znajduje się wiata o wymiarach około 4,05 m x 6,28 m przylegająca do wiaty o wymiarach około 4,05 m x 13,10 m, która zlokalizowana jest w odległości 3,80 m od istniejącego budynku mieszkalnego. Spadek połaci dachowej wiaty skierowany jest w stronę działki nr [...], a na okapie zamontowana została rynna dachowa. Wiata w kalenicy (przy granicy z działką nr [...]) posiada wysokość około 3,70 m, zaś przy okapie dachu z jednej strony 2,91 m i z drugiej odpowiednio 3 m. Wzdłuż granicy z działką nr [...] znajduje się ściana podłużna wiaty o konstrukcji drewnianej, której wypełnienie stanowią deski drewniane. Ściana boczna przedmiotowej wiaty, znajdująca się od strony istniejącego budynku mieszkalnego, wykonana została z konstrukcji stalowej, z wypełnieniem jej blachą trapezową. W trakcie oględzin ustalono również, że wiata została rozbudowana w odległości od budynku mieszkalnego o około 2,83 m. Istniejąca wiata pierwotnie miała konstrukcję drewnianą, a obecnie ma konstrukcję stalowo-drewnianą. W wyniku robót budowlanych prowadzonych przez W. Ż., podniesiony został również dach obiektu o około 0,90 m. Z akt sprawy wynika, że W. Ż. w dniu [...] kwietnia 2015 r. dokonał w Starostwie Powiatowym w J. L. zgłoszenia robót nie wymagających pozwolenia na budowę, polegających na wymianie pokrycia dachowego na przedmiotowej wiacie o wymiarach 17 m x 4 m, z pokrycia z papy na pokrycie blachą fałdową, bez zmiany parametrów dachu. Organ administracji architektoniczno-budowlanej przyjął zgłoszenie, nie wnosząc sprzeciwu. W trakcie kolejnych oględzin w dniu [...] lipca 2015 r. stwierdzono, że na działce nr [...] znajduje się wiata garażowa o konstrukcji drewnianej z jednym słupkiem stalowym o Ř 6 cm. Ustalono, że pokrycie wiaty stanowi blacha trapezowa. Obiekt posiada wymiary w zabudowie 2,83 m x 4,05 m oraz w rzucie dachu 3,39 m x 4,85 m. Przedmiotowa wiata w kalenicy przy granicy z działką o nr [...] ma wysokość około 4,70 m. W linii okapu obiekt ma wysokość wynoszącą 3,01 m. Ustalono, że część wiaty o wymiarach 2,83 m x 4,05 m, której istnienie stwierdzono podczas oględzin przeprowadzonych w dniu [...] czerwca 2015 r., została rozebrana. Podczas oględzin nie stwierdzono prowadzenia robót budowlanych. Obecny podczas oględzin przeprowadzonych w dniu [...] lipca 2015 r. W. Ż. oświadczył, że od czasu ostatnich oględzin uległ zmianie stan faktyczny, gdyż dokonał rozbiórki części wiaty, przez co długość wiaty wynosi tyle, co pierwotnie. Jedyna różnica, zdaniem W. Ż., w porównaniu ze stanem pierwotnym, polega na tym, że cześć wiaty została podniesiona o 0,5 m - 0,9 m. PINB w J. L. uznał że W. Ż., wykonując przedmiotowe roboty budowlane, doprowadził do przebudowy istniejącej wiaty, dokonując samowoli budowlanej, ponieważ zgodnie z obowiązującym prawem budowlanym, na wykonanie tych robót wymagane było uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę. W związku z tym organ pierwszej instancji, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia [...] lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.), decyzją z dnia [...] września 2015 r., znak: [...], nakazał W. Ż. montaż drewnianego słupa o przekroju 15 cm x 15 cm w osi drewnianej płatwi znajdującej się przy granicy z działką nr [...] oraz na przecięciu w linii prostopadłej z istniejącym słupem drewnianym zlokalizowanym przy okapie przedmiotowej wiaty znajdującej się na działce nr [...], przy granicy z działką nr [...] w celu doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. W wyniku rozpatrzenia odwołania A. B. organ odwoławczy uchylił powyższą decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Ponownie rozpatrując sprawę, upoważnieni pracownicy PINB w J. L. w dniu [...] listopada 2015 r. dokonali oględzin działki nr [...], podczas których ustalili, że pozostała istniejąca dotychczas część wiaty garażowej o szerokości około 3,39 m, przylegająca do wiaty o wymiarach 4,14 m x 13,10 m, została rozebrana. Na działce pozostała tylko wiata o wymiarach 4,14 m x 13,10 m. Obecny podczas oględzin W. Ż. oświadczył, że wiata, którą wcześniej podniósł, została przez niego rozebrana. Natomiast przedmiotowa wiata o wymiarach 4,14 m x 13,10 m została wybudowana przez jego ojca - J. Ż. około 30 lat temu, przy czym nie zachowały się żadne dokumenty związane z jej budową. W dniu [...] lutego 2016 r. organ pierwszej instancji przeprowadził dowody z zeznań sąsiadów W. Ż. - W. O. i E. O.. W. O. zeznał, że drewniane budynki gospodarcze (szopy) usytuowane na działce nr [...] przy granicy z działką nr [...] zostały wybudowane w latach 80. przez ojca W. Ż. - J. Ż. i istnieją w takim stanie do dnia dzisiejszego. Tożsame zeznanie złożyła E. O.. Pismem z dnia [...] lutego 2016 r. PINB w J. L. wystąpił do pracowników Urzędu Miejskiego w M. o udzielenie informacji, czy w zasobach archiwalnych urzędu znajdują się dokumenty dotyczące decyzji o pozwoleniu na budowę wydanej dla J. Ż. oraz projekt budowlany budynku gospodarczego zlokalizowanego na działce o nr [...] położonej w miejscowości S.. W piśmie z dnia [...] marca 2016 r. pracownik Urzędu Miejskiego w M. poinformował PINB w J. L., że nie posiada decyzji o pozwoleniu na budowę wydanej dla J. Ż. oraz projektu budowlanego budynku gospodarczego zlokalizowanego na działce nr [...] oraz poinformował, że dokumenty te nie zostały przekazane do archiwum państwowego. W świetle powyższych ustaleń PINB w J. L., działając na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., decyzją z dnia [...] marca 2016 r., znak: [...] umorzył postępowanie administracyjne w sprawie obiektów wiat garażowych zlokalizowanych na działce nr [...] położonej w miejscowości S.. Decyzja ta została uchylona w całości, a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji decyzją L. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...] czerwca 2016 r., znak: [...] [...] Rozpatrując ponownie sprawę, organ pierwszej instancji w dniu [...] czerwca 2016 r. przeprowadził kolejne oględziny działki nr [...]. Podczas oględzin ustalono, że od ostatnich oględzin prowadzonych w sprawie stan obiektu nie uległ zamianie. Dokonując oględzin stwierdzono, że od środka wiaty nie istnieją nowe elementy konstrukcyjne. Brak jest też widocznych nowych elementów w połączeniach z istniejącymi elementami obiektu wskazującymi wykonanie nadbudowy wiaty. W trakcie oględzin nie stwierdzono prowadzenia robót budowlanych. Obecny podczas oględzin W. Ż. oświadczył, że przy wiacie od czasu ostatnich oględzin nie prowadził żadnych robót. Ta część wiaty, która została, istnieje w niezmienionej formie od ponad 30 lat, co widoczne jest na gruncie. W dniu [...] lipca 2016 r. przesłuchano w charakterze świadków: G. M. i Z. D.. G. M. zeznał, że z tego, co sobie przypomina, wiaty zostały wybudowane przed 1989 r., kiedy po ślubie zamieszkał w S.. Wtedy wiaty te już istniały i posiadały wymiary takie, jak obecnie. Trudno mu powiedzieć, ale z tego, co sobie przypomina, to w ubiegłym roku (2015 r.) W. Ż. wymienił pokrycie dachowe na tych wiatach. Nie ma wiedzy, czy W. Ż. posiadał jakiekolwiek dokumenty na budowę tych wiat oraz na zmianę pokrycia dachowego na tych wiatach. Nie zauważył, aby wykonywał on przy tych wiatach jakieś inne roboty budowlane poza drobnymi robotami, naprawami. Z. D. zeznał, "że szopa została wybudowana pomiędzy 1981 r. a 1987 r. przez [...] - ojca W. Ż. - nie pamięta dokładnie kiedy. Roczną datę kojarzy, ponieważ pomagał przy jej budowie. Wtedy szopa była przykryta papą. Spadek dachu był skierowany na stronę działki J. Ż.. Organ pierwszej instancji stwierdził, że na gruncie przepisów ustawy - Prawo budowlane z dnia [...] października 1974 r. (Dz. U. Nr 38, poz. 229) nie było obowiązku archiwizacji dokumentów z procesu inwestycyjnego, w tym również projektu budowlanego, czy pozwolenia na budowę. Nie można więc wymagać od obecnego właściciela działki, by legitymował się takimi dokumentami. Biorąc pod uwagę powyższe, w ocenie PINB w J. L., nie można jednoznacznie stwierdzić, czy na powstanie wiaty garażowej było wydane pozwolenie na budowę, czy też stanowi ona samowolę budowlaną. Organ pierwszej instancji, analizując ponownie zebrany materiał dowodowy, stwierdził, że rozbudowana w maju 2015 r. część obiektu wiaty o wym. 2,83 m x 4,05 m, która powstała samowolnie, oraz część wiaty o wym. 3,45 m x 4,05 m już istniejącej, a przy której inwestor dokonał robót zwiększających jej wysokość, została rozebrana przez W. Ż. w trakcie trwającego postępowania. Potwierdzeniem tego są dokonane oględziny przedmiotowego obiektu z dnia [...] lipca 2015 r. oraz kolejne z dnia [...] listopada 2015 r. Na działce [...] stanowiącej własność W. Ż. pozostała już tylko istniejąca wcześniej bryła wiaty, wybudowana na początku lata 80-tych dwudziestego wieku. PINB w J. L. stanął na stanowisku, że z zeznań świadków przesłuchanych w toku prowadzonego postępowania, a także ze zgromadzonego materiału dowodowego nie wynika, aby W. Ż. dokonał nadbudowy istniejącej wiaty, a jedynie wymienił na niej pokrycie dachowe, zgodnie z dokonanym zgłoszeniem w Starostwie Powiatowym w J. L. w dniu [...] kwietnia 2015 r. W związku z powyższym, organ pierwszej instancji powołaną na wstępie decyzją, wydaną na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, odmówił nakazania W. Ż. rozbiórki wiaty garażowej o konstrukcji drewnianej o wymiarach 4,14 m x 13,10 m zlokalizowanej na działce nr [...] położonej w miejscowości S.. Uchylając tę decyzję i umarzając postępowanie przed organem pierwszej instancji, L. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. wyjaśnił, że w niniejszej sprawie zastosowanie mają przepisy Prawa budowlanego obowiązujące przed wejściem ustawy z dnia [...] lutego 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r. poz. 443). Organ odwoławczy podzielił wszelkie ustalenia faktyczne dokonane przez organ pierwszej instancji. Przyczyną uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej była zaś jedynie okoliczność, że organ pierwszej instancji rozstrzygnął sprawę co do istoty, odmawiając nakazania rozbiórki obiektu, podczas, gdy, zdaniem organu odwoławczego, postępowanie to, jako bezprzedmiotowe, należało umorzyć. W ocenie organu odwoławczego, niedopuszczalne jest orzekanie merytoryczne w sprawie samowolnie wykonanych przez inwestora w 2015 r. robót budowlanych, w wyniku których powstała wiata o wymiarach około 4,05 m x 6,28 m w sytuacji, w której obiekt ten w dacie orzekania przez organ pierwszej instancji już nie istniał. W takim przypadku nie istnieje bowiem przedmiot postępowania, a jedynym dopuszczalnym rozstrzygnięciem organu jest umorzenie postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Skargę na powyższą decyzję wniósł A. B., zarzucając: 1) naruszenie przepisów postępowania administracyjnego mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 k.p.a., art. 10 k.p.a., art. 11 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a. i 107 § 3 k.p.a. poprzez: - brak wyjaśnienia w sposób jasny i zrozumiały przesłanek, jakimi kierował się organ przy wydawaniu decyzji, szczątkowe uzasadnienie decyzji oraz brak wszechstronnego rozważenia wszystkich przepisów i okoliczności związanych z rozbiórką lub zalegalizowaniem rozbudowanych (nadbudowanych) wiat garażowych; - błędną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego; brak rozważenia wszystkich okoliczności mogących mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia; wybiórczą ocenę zgromadzonego w sprawie materiału; pominięcie zeznań świadka Z. B.; - niezasadne umorzenie postępowania; 2) naruszenie przepisów prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, w szczególności poprzez niewłaściwe zastosowanie przepisów ustawy - Prawo budowlane polegające na tym, że organ pominął w postępowaniu fakt przeprowadzenia robót budowlanych bez pozwolenia na budowę i wymogów związanych z pozwoleniem na budowę, polegających na rozbudowie (nadbudowie) wiaty o wymiarach 4,14 m x 13,10 m z podniesieniem jej ze stanu dotychczasowej wysokości ok. 2,20 m - 2,30 m do obecnej ok. 3,20 m z zastosowaniem innych materiałów i rozwiązań technologicznych, które spowodowały m.in. zmianę warunków bezpieczeństwa pożarowego. W związku z powyższym skarżący wniósł o uchylenie w całości decyzji organów obu instancji i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia, ewentualnie o wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę nadbudowanej części wiaty garażowej. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest niezasadna. Nie dopuszczono się bowiem przy wydaniu zaskarżonej decyzji uchybień, które mogłyby mieć istotny wpływ na jej treść. Na wstępie trzeba wyjaśnić, że w związku z tym, iż postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało wszczęte w dniu [...] czerwca 2015 i nie zostało zakończone decyzją ostateczną do dnia wejścia w życie ustawy z dnia [...] lutego 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, tj. do dnia [...] czerwca 2015 r., organy prawidłowo zastosowały w sprawie przepisy Prawa budowlanego sprzed wejścia w życie ustawy zmieniającej, stosownie do treści art. 6 ust 1 tej ustawy. Niniejsze postępowanie, wszczęte przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. L., dotyczyło oceny legalności robót budowlanych polegających na budowie i rozbudowie dwóch wiat garażowych, zlokalizowanych na działce nr [...] położonej w miejscowości S., tj. wiaty o wymiarach około 4,05 m x 6,28 m, a także przylegającej do niej wiaty o wymiarach około 4,05 m x 13,10 m. Z dokumentacji zawartej w aktach przedmiotowej sprawy bezspornie wynika, że pierwsza z nich, tj. wiata o wymiarach około 4,05 m x 6,28 m, która została rozbudowana bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, została rozebrana przez W. Ż. jeszcze przed wydaniem zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji. Rozbiórka wiaty nastąpiła w dwóch etapach: pierwszy miał miejsce przed przeprowadzeniem oględzin w dniu [...] czerwca 2015 r. (rozebrano część wiaty o wym. 2,83 m x 4,05 m), zaś drugi – przed oględzinami, które miały miejsce w dniu [...] listopada 2015 r. (rozebrano pozostałą część wiaty przylegającej do wiaty o wymiarach 4,14 m x 13,10 m). W stosunku do tej wiaty postępowanie w niniejszej sprawie należało umorzyć jako bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a., jak zasadnie rozstrzygnął organ drugiej instancji. Nie ma bowiem podstaw, by oceniać legalność realizacji robót budowlanych dotyczących obiektu budowlanego, który w dacie orzekania nie istnieje. Jeżeli zaś chodzi o drugą z wiat, tj. wiatę o wymiarach 4,14 m x 13,10 m, to również nie było podstaw do nałożenia na inwestora jakichkolwiek sankcji wynikających z przepisów Prawa budowlanego. Wyczerpująco zebrany i prawidłowo oceniony materiał dowodowy sprawy nie pozwalał uznać, że ojciec inwestora oraz inwestor dopuścili się w tym przypadku samowoli budowlanej. W sprawie nie było kwestionowane, że wiata została wzniesiona pod rządami ustawy – Prawo budowlane z dnia [...] października 1974 r. przez J. Ż. -poprzednika prawnego obecnego właściciela działki nr [...] – i że jej aktualny właściciel nie dysponuje żadnymi dokumentami dotyczącymi budowy tej wiaty. Słusznie stwierdził organ pierwszej instancji, że brak dokumentów związanych z pozwoleniem na budowę wiaty, która została wzniesiona przed wejściem w życie obowiązującej ustawy – Prawo budowlane z 1994 r., nie może być w żadnym wypadku przesłanką uznania, że inwestor wzniósł ten obiekt bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Braku dokumentacji dotyczącej realizacji obiektu budowlanego przed 1 stycznia 1995 r., tj. pod rządami ustawy – Prawo budowlane z 1974 r. nie można interpretować jako samowoli budowlanej. Ustawa ta nie zawierała bowiem odpowiednika art. 63 Prawa budowlanego z 1994 r., nakładającego na właściciela lub zarządcę obiektu obowiązek przechowywania dokumentów dotyczących jego budowy przez okres istnienia obiektu. Z kolei organy wydające pozwolenia na budowę były zobligowane do przechowywania dokumentów dotyczących wydawanych pozwoleń na budowę tylko przez okres pięciu lat. Oznacza to, że skoro właściciele i zarządcy obiektów budowlanych, a także organy administracji nie mają obowiązku przechowywania dokumentów dotyczących realizacji obiektów wybudowanych przed [...] stycznia 1995 r., to braku tych dokumentów nie można zrównywać w skutkach z popełnieniem samowoli budowlanej w postaci realizacji obiektu bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Jak wynika z protokołów oględzin, z dokumentacji zdjęciowej oraz ze spójnych i wiarygodnych zeznań świadków, obecny właściciel działki - W. Ż. nie dokonał rozbudowy ani nadbudowy przedmiotowej wiaty. Wymienił jedynie pokrycie dachowe wiaty, zgodnie ze zgłoszeniem dokonanym w Starostwie Powiatowym w J. L. w dniu [...] kwietnia 2015 r. Nie stanowi przy tym uchybienia brak przeprowadzenia dowodu w postaci wyjaśnień strony, tj. wyjaśnień skarżącego A. B.. Trzeba bowiem mieć na względzie, że w myśl art. 86 k.p.a., przesłuchanie strony w postępowaniu administracyjnym może nastąpić wyłącznie wówczas, gdy po wyczerpaniu środków dowodowych lub z powodu ich braku pozostały niewyjaśnione fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. W rozpoznawanej sprawie wszelkie istotne okoliczności zostały wyjaśnione w sposób dostateczny środkami dowodowymi w postaci oględzin, zeznań świadków i dokumentacji zdjęciowej. Poza tym stanowisko skarżącego było organom obu instancji znane z treści składanych przez niego w toku postępowania pism procesowych. Ma rację skarżący, że organ drugiej instancji niezasadnie umorzył postępowanie w przedmiocie legalności wzniesienia oraz rozbudowy i nadbudowy wiaty o wymiarach około 4,14 m x 13,10 m na działce nr [...], gdyż, dostrzegając brak podstaw do nałożenia na inwestora obowiązku zmierzającego do zalegalizowania obiektu budowlanego, powinien był wydać rozstrzygnięcie merytoryczne odmawiające nałożenia tego obowiązku. Nie jest to jednak uchybienie, które miało istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Zarówno z punktu widzenia interesu prawnego inwestora, jak i innych stron postępowania, w tym skarżącego, skutki prawne wydania w takim przypadku decyzji odmownej oraz decyzji umarzającej postępowanie są bowiem tożsame (por. A. Gliniecki, [w:] A. Gliniecki (red.), Prawo budowlane. Komentarz, Warszawa 2014, s. 688 wraz z powołanym orzecznictwem). Mając na uwadze powyższe, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.