II SA/Lu 1092/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska (sprawozdawca), Protokolant Sekretarz sądowy Agata Jakimiuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 marca 2017 r. sprawy ze skargi T. S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wykonania nałożonego obowiązku oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r., nr [...], na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego miasta L. nakazał P. H. W. Sp. z o.o. w P. przy ul. [...], wykonanie, w terminie do [...] r., następujących robót budowlanych w celu doprowadzenia pomieszczeń położonych na parterze, I i II piętrze w kamienicy głównej i oficynie położonych w L. przy ul. [...], zajmowanych na działalność obecnie klubu nocnego "F. " (poprzedni "G. "), do stanu zgodnego z przepisami prawa, poprzez: 1. wykonanie układu nawiewnego wentylacji na parterze wyposażony w wentylator doprowadzający świeże powietrze do pomieszczeń w ilości zgodnej z warunkami technicznymi, a w razie potrzeby, w przypadku przekroczenia ilości powietrza wentylacyjnego v = 500 m 3/h zastosować urządzenie do odzysku ciepła z powietrza usuwanego; 2. uruchomienie i usprawnienie nieczynnego układu wentylacji wyciągowej na I piętrze (wentylator o [...] zlokalizowany w pomieszczeniu 1.02) z wyłączeniem z układu pomieszczeń w.c; 3. wykonanie odrębnego układu wyciągowego powietrza zużytego z pomieszczeń w.c. na I piętrze, załączany z wyłącznika światła tego pomieszczenia co wynika z przepisów sanepidu; 4. wykonanie układu wentylacyjnego nawiewno-wywiewnego na II piętrze, dostosowanego do ilości gości w lokalu, opartym na wentylatorze nawiewnym współpracującym z nagrzewnicą kanałową oraz na wentylatorze wyciągowym. W razie przekroczenia ilości powietrza wentylacyjnego v = 500 m 3/h, należy zastosować urządzenie odzysku ciepła z powietrza; 5. zamontowanie ochronników przepięciowych w rozdzielnicach elektrycznych obiektowych w celu usprawnienia ochrony przepięciowej; 6. wykonanie oświetlenia ewakuacyjnego na drogach ewakuacyjnych oświetlonych wyłącznie światłem sztucznym zgodnie z normą PN-EN 1838; 7. zamontowanie i odpowiednie oznakowanie przeciwpożarowego wyłącznika prądu pożarowego umożliwiającego odcięcie prądu do wszystkich obwodów za wyjątkiem obwodów zasilających instalacje i urządzenia, których funkcjonowanie jest niezbędne podczas pożaru; 8. sprawdzenie i uzupełnienie stanu połączeń wyrównawczych głównych i miejscowych w przedmiotowym lokalu, którymi należy objąć wszystkie elementy instalacji wodno-kanalizacyjnej, c.o, wentylacji i klimatyzacji, gazowej, przewodów i wkładów kominowych oraz inne dostępne metalowe urządzenia wyposażenia lokalu; 9. dostosowanie natężenia oświetlenia w pomieszczeniach lokalu, zgodnie z normą PN-HD 60364.2008. Po rozpatrzeniu odwołania T. S., Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w L., decyzją z dnia [...] r. znak: [...] uchylił decyzję PINB miasta L. w części ustalenia terminu wykonania nałożonego obowiązku i ustalił nowy termin do dnia [...] r., w pozostałej części utrzymał w mocy decyzją organu I instancji. W dniu [...] r. do PINB w miasta L. wpłynęło zawiadomienie od PHU Sp. z o.o. o wykonaniu obowiązku. W załączeniu przesłano projekty techniczne usprawnienia wewnętrznych instalacji elektrycznej i wentylacji mechanicznej oraz protokół badań i pomiarów instalacji elektrycznej oraz protokół badania natężenia oświetlenia. Inspektorzy PINB miasta L. przeprowadzili w dniu [...] r. oględziny i stwierdzili, że nałożony obowiązek nie został należycie wykonany. Wobec zmian dokonanych w stosunku do projektów uznali, że inwestor winien sporządzić inwentaryzację instalacji wentylacji. W trakcie kontroli nie przedstawiono oświadczenia kierownika budowy o wykonaniu instalacji elektrycznej zgodnie z projektem. Z uwagi na fakt, że w trakcie kontroli wynikły niedociągnięcia zobowiązano PHW Sp. z o.o. do dostarczenia do PINB miasta L. brakujących dokumentów. W dniu [...] r. do PINB miasta L. wpłynęło pismo P. H. W. Sp. z o.o. z kompletem brakujących dokumentów. Mając na uwadze ustalenia poczynione w trakcie kontroli przeprowadzonej w dniu [...] r., zgromadzony komplet dokumentów, w tym protokoły odbioru robót, protokoły pomiarów i sprawdzeń instalacji organ I instancji ustalił, że PHU Sp. z o.o. wywiązała się z obowiązku nałożonego decyzją z dnia [...] r. Decyzją z dnia [...] r. znak: [...], na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia [...] r. - Prawo budowlane, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego miasta L. stwierdził wykonanie przez PHU Sp. z o.o. nałożonego obowiązku. Od decyzji odwołał się T. S., podnosząc że organ I instancji naruszył przepisy prawa budowlanego przez kreowanie stanu niezgodnego z prawem. Odwołujący zwrócił uwagę, że organ I instancji nie wyjaśnił, czy obiekt budowlany jest użytkowany bez pozwolenia na użytkowanie co w jego ocenie w świetle art. 71 ust. 4 Prawa budowlanego ma kluczowe znaczenie dla sprawy. Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu powyższego odwołania decyzją z dnia [...] r., nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy wskazał, że podczas kontroli przeprowadzonej w dniu [...] r. organ I instancji potwierdził fakt wykonania obowiązku nałożonego decyzją z dnia [...] r. Okoliczność ta uprawniała wobec tego organ I instancji do wydania decyzji na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Nawiązując do argumentu strony odwołującej się, dotyczącej faktu że organ I instancji nie wyjaśnił czy obiekt budowlany jest użytkowany bez pozwolenia na użytkowanie, co - w jego ocenie - w świetle art. 71 ust. 4 Prawa budowlanego ma kluczowe znaczenie dla sprawy stwierdził, że postępowanie w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania będzie odrębnym postępowaniem, a to postępowanie dotyczy wykonania obowiązku nakazanego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. T. S. w skardze na decyzję Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego m. L. z dnia [...] r. znak: [...], przeprowadzenie dowodu z akt sprawy administracyjnej objętej skargą do WSA w Lublinie sygn. akt II SA/Lu [...] i II SA/Lu [...], zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania sądowo – administracyjnego oraz umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego. Zaskarżonej decyzji zarzucił: 1. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w tym: art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. przez: a) nie wyjaśnienie dokładnie stanu faktycznego i nie rozpatrzenie całego materiału dowodowego, co doprowadziło organy obydwu instancji do błędnych ustaleń stanu faktycznego, w szczególności, że orzeczenie zawarte w decyzji Prezydenta m. L. z dnia [...] r. znak: [...] o zmianie dotychczasowego sposobu użytkowania pomieszczeń parteru i I piętra obiektu budowlanego przy ul. [...] w L. na lokal gastronomiczno-handlowy jest równoznaczne z orzeczeniem o zmianie sposobu użytkowania na całonocny lokal rozrywkowy dla agencji towarzyskiej "Go Go" (obecnie "F.") b) nie branie pod uwagę ustaleń kontroli 2013 i 2014 oraz oględzin z dnia [...] r., z których wynika, że firma "E. " prowadzi za zgodą właściciela obiektu od 2003 roku we wszystkich pomieszczeniach (parter, I i II piętro) przedmiotowego obiektu budowlanego nocny lokal rozrywkowy, jednakże bez wymaganego przepisami art. 71 ust. 2 i ust. 4 Prawa budowlanego zgłoszenia do właściwego organu zamiaru zmiany dotychczasowego, określonego w ewidencji budynków sposobu użytkowania, 2. rażące naruszenie art. 6 K.p.a. wobec stwierdzenia wykonania robót budowlanych w celu doprowadzenia pomieszczeń parteru, I i II piętra w kamienicy głównej i oficynie przy ul. [...], zajmowanych na działalności klubu nocnego do stanu zgodnego z przepisami, w sytuacji gdy właściciel nie zgłosił zamiaru i nie uzyskał zgody właściwego organu w trybie art. 71 ust. 2 ani w trybie art. 71 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego na zmianę dotychczasowego sposobu użytkowania przedmiotowego obiektu budowlanego, a zarazem nie może uzyskać w przyszłości zgody właściwego organu w tym przedmiocie, w świetle bezwzględnie obowiązującego przepisu art. 71 ust. 7 Prawa budowlanego. W uzasadnieniu skargi strona opisała kwestię szkodliwego oddziaływania spornego obiektu, w szczególności dla mieszkańców sąsiedniej kamienicy przy ul. [...]. Po raz kolejny skarżący wskazywał, że kluczowe znaczenie w sprawie ma fakt, iż właściciel obiektu nie uzyskał nigdy w trybie art. 71 ust. 6 pkt 1, ani w trybie art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego zgody Dyrektora Wydziału Budownictwa i Architektury Urzędu Miasta L. działającego z upoważnienia Prezydenta m. L. na użytkowanie przedmiotowego obiektu budowlanego w sposób w jaki korzysta z tego obiektu agencja towarzyska, co jednoznacznie stwierdził Prezydent m. L. w opublikowanym piśmie znak: [...] z [...] r. oraz Dyrektor Wydziału Architektury i Budownictwa UM L. w piśmie z dnia [...] r. znak: [...] Korzystanie z pomieszczeń na parterze i I piętrze dozwolone jest tylko w formie baru gastronomicznego jak orzeczono w decyzji z dnia [...] r. znak: [...] Dyrektora Wydziału Architektury i Budownictwa Urzędu Miasta L.. Przeznaczenie pomieszczeń na II piętrze budynku określone pozostaje jako lokal mieszkalny. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066, ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z tego też powodu, w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury. Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W przypadku braku wskazanych uchybień, jak również braku przyczyn uzasadniających stwierdzenie nieważności aktu bądź stwierdzenia wydania go z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 2 i pkt 3 P.p.s.a.), skarga podlega oddaleniu, na podstawie art. 151 P.p.s.a. Ponadto stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Zakres kontroli sądu administracyjnego wyznaczają zatem nie zarzuty skargi, ale granice sprawy administracyjnej rozstrzygniętej przez organ zaskarżonym aktem. Tym samym sąd może uwzględnić skargę z powodu innych nieprawidłowości niż wskazane w skardze, jednak w zakresie dokonywanej oceny legalności nie może wykraczać poza sprawę, której dotyczy zaskarżone rozstrzygnięcie. Rozstrzyganie w granicach danej sprawy oznacza natomiast, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. W pierwszej kolejności należy podnieść, że nie można zarzucić, że w niniejszej sprawie organy obu instancji nie prowadziły postępowania w celu rozstrzygnięcia sprawy w oparciu o art. 71 ust. 2 ani w trybie art. 71 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego, na co wskazywał skarżący. W ocenie Sądu granice niniejszej sprawy słusznie zostały zakreślone ramami rozstrzygnięcia na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 1 tej ustawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny bowiem w wyroku z dnia 20 października 2016 r. (sygn. akt II SA/Lu 375/16) wskazał, że organy nadzoru budowlanego uznały, iż zrealizowane roboty budowlane stanowią przebudowę w rozumieniu art. 3 pkt 7a ustawy Prawo budowlane, co obligowało organ nadzoru budowlanego do przeprowadzenia postępowania naprawczego w trybie 50 ust. 1 pkt 1 i 51 ww. ustawy. Wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 7 tej ustawy ma na celu doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Zatem w tym miejscu należy wskazać, że Sąd rozpoznający niniejszą sprawę na mocy art. 170 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi związany był oceną prawną zawartą w powyższym prawomocnym wyroku tutejszego Sądu z 20 października 2016 r. Przedmiot zaskarżenia w niniejszej sprawie stanowi zatem decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., którą utrzymano w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., wydaną na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.), stwierdzająca wykonanie przez inwestora obowiązków określonych w decyzji z dnia [...] r. w sprawie samowolnych robót budowlanych wykonanych w pomieszczeniach parteru I i II pietra kamienicy z oficyną przy ul. [...], zajmowanych przez klub nocny. W decyzji tej nakazano doprowadzenie lokalu do stanu zgodnego z prawem. Granice rozpoznawanej sprawy określa zatem rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonej decyzji LWINB z dnia [...] r. Z tego względu też, przedmiotem oceny Sądu w niniejszej sprawie nie mogła stanowić ani decyzja PINB z dnia [...] r., wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, o nałożeniu na inwestora obowiązku wykonania określonych robót naprawczych w spornym lokalu, ani kwestie dotyczące prawidłowości nakazów mających na celu doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem, gdyż wykraczałoby to poza granice niniejszej sprawy. Decyzja ta wydana została bowiem w innym postępowaniu administracyjnym. Należy ona bowiem do odrębnego etapu postępowania legalizacyjnego, poprzedzającego postępowanie zakończone decyzjami stanowiącymi aktualnie przedmiot oceny Sądu. W piśmiennictwie prezentowane jest stanowisko, które skład orzekający w niniejszej sprawie podziela, że w odwołaniu od decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 3 Prawa budowlanego strony postępowania mogą kwestionować jedynie to, co było przedmiotem rozstrzygnięcia w zaskarżonej decyzji. Nie można w odwołaniu tym podnosić zarzutów w stosunku do decyzji wcześniej wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, od której służyły środki zaskarżenia (por. A. Gliniecki [w:] Prawo budowlane. Komentarz pod red. A. Glinieckiego, Wyd. LexisNexis, W. 2014, wydanie 2, s. 686). Również w orzecznictwie podkreśla się, że postępowanie naprawcze uregulowane w art. 51 Prawa budowlanego jest dwuetapowe i najpierw organ nadzoru budowlanego nakłada na inwestora określone obowiązki na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 lub 3, po czym sprawdza, czy te obowiązki zostały wykonane i w zależności od tego wydaje odpowiednią decyzję na podstawie art. 51 ust. 3 albo art. 51 ust. 4 lub ust. 5 Prawa budowlanego. Na drugim etapie postępowania naprawczego chodzi tylko o sprawdzenie, czy nałożone na inwestora obowiązki zostały wykonane, a nie o to, czy sprawa dotyczy samowoli budowlanej, czy też legalnej budowy z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę (por. wyrok NSA z dnia 19 lutego 2016 r., sygn. akt II OSK 1499/14, oraz wyroki: WSA w Szczecinie z dnia 11 lutego 2016 r., sygn. akt II SA/Sz 1028/15; WSA w Olsztynie z dnia 9 października 2012 r., sygn. akt II SA/Ol 773/12 - dostępne są na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Przypomnienia zatem wymaga, że zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca zostały wydane w związku ze stwierdzeniem organów, że inwestor wykonał nałożone na niego przez PINB decyzją z dnia [...] r. obowiązki doprowadzenia wykonanych robót budowanych do stanu zgodnego z prawem. Materialnoprawną podstawę działania organów w rozpoznawanej sprawie stanowił przepis art. 51 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego, zgodnie z którym po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, i wydaje decyzję w przypadku wykonania obowiązku – stwierdzającą wykonanie obowiązku. Dodać należy, że stwierdzenie odnośnie do wykonania obowiązku i wydanie decyzji na podstawie art. 51 ust. 3 Prawa budowlanego powinno być poprzedzone dokładnym wyjaśnieniem stanu faktycznego, z uwzględnieniem przepisów regulujących kwestie dowodowe, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a., które zobowiązują do podjęcia rozstrzygnięcia na podstawie faktów i udowodnionych okoliczności, poddanych następnie wszechstronnej analizie, zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej i swobodnej oceny dowodów. W ocenie Sądu, materiał dokumentacyjny sprawy niewątpliwie potwierdza, że inwestor wykonał obowiązki nałożone decyzją z dnia [...] r. Potwierdza to przede wszystkim protokół kontroli z dnia [...] r. i inne przedłożone dokumenty, w tym protokoły odbioru robót, pomiarów i sprawdzeń instalacji. Kontynuując rozważania, podkreślenia wymaga, że decyzja wydana na podstawie art. 51 ust. 3 Prawa budowlanego w przedmiocie stwierdzenia wykonania obowiązku nie jest decyzją uznaniową. Jeśli zatem inwestor wykona obowiązek nałożony decyzją podjętą na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, to powinnością organu jest wydanie decyzji przewidzianej w art. 51 ust. 3 pkt 1 tej ustawy. Tak też się stało w niniejszej sprawie. Dlatego organy prawidłowo, na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego, stwierdziły o wykonaniu nałożonego obowiązku. Poza tym w kontrolowanej sprawie niewątpliwie skarżący swoim działaniem nie wykazał, aby wydanie pozytywnej decyzji kończącej postępowanie naprawcze nastąpiło z naruszeniem prawa. Reasumując, Sąd stwierdził, że organy - wbrew zarzutom skarżącego - dokonały wystarczających dla podjęcia rozstrzygnięcia ustaleń co do stanu faktycznego oraz w sposób prawidłowy oceniły zebrany w sprawie materiał dowodowy, stosując się do zasad regulujących postępowanie administracyjne, określonych w art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. Jednocześnie zgodzić się należy ze stanowiskiem organów, że w zaistniałych okolicznościach faktycznych sprawy obowiązujące przepisy prawa dostarczyły podstaw do wydania decyzji na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego. Sąd miał również na uwadze, że ustalenia i ocena organów znalazły wyraz w uzasadnieniu decyzji, spełniającym wymogi z art. 107 § 3 K.p.a. Poza tym Sąd nie dostrzegł z urzędu wad postępowania, które mogłyby mieć istotny wpływ na treść zapadłego w sprawie rozstrzygnięcia. W tym stanie rzeczy, uznając, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw, Sąd orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 151 P.p.s.a.