II SA/Lu 1093/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Dudek, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja, Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca), Protokolant Referent Bartłomiej Maciak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 listopada 2014 r. sprawy ze skargi A. S. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie obiektu budowlanego oddala skargę. Postanowieniem z dnia 23 września 2013 r., nr [...],[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], po rozpatrzeniu zażalenia A. S. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 22 maja 2013 r., nr [...], o odmowie wszczęcia postępowania z wniosku A. S. w sprawie dotyczącej obiektu budowlanego na działce nr ewid. 2578 w [...], przy ul. [...] – utrzymał w mocy to postanowienie. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy wskazał, że w dniu 27 listopada 2013 r. wpłynął do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] wniosek A. S. oraz M. B. z dnia 26 listopada 2013 r., w sprawie zgodności budowy i użytkowania obiektu budowlanego zlokalizowanego na działce nr ewid. 2578. Wniosek ten nie zawierał wskazania nazwy miejscowości i ulicy, na której znajduje się opisana działka. PINB w [...] przyjął, na podstawie adresu widniejącego na wniosku, że chodzi o obiekt położony przy ul. [...] w [...], który to obiekt jest położony na tej samej ulicy, co nieruchomość wnioskodawczyń, znajdująca się przy ul. [...] w [...]. W związku z tym, że PINB w [...] stwierdził, iż A. S. , będąca współwłaścicielką działki nr ewid. 2576, nie może być uznana za stronę w ewentualnym postępowaniu dotyczącym obiektu zlokalizowanego na działce nr ewid. 2578, która jest nie graniczy bezpośrednio z działką wnioskodawczyni, wskazanym na wstępie postanowieniem organ pierwszej instancji odmówił wszczęcia postępowania w sprawie. Utrzymując w mocy postanowienie organu pierwszej instancji Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podzielił stanowisko i argumentację podniesioną w uzasadnieniu tego postanowienia. Organ drugiej instancji podkreślił, że podmiotami mającymi interes prawny w sprawie dotyczącej budowy i użytkowania obiektu budowlanego na działce nr 2578 przy ul. [...] w [...], są właściciele lub użytkownicy wieczyści tej nieruchomości, a także właściciele lub użytkownicy wieczyści nieruchomości sąsiadujących z nieruchomością, na której obiekt został zrealizowany. A. S. , jak wskazał organ odwoławczy, nie jest właścicielem ani użytkownikiem wieczystym działki nr 2578 przy ul. [...] w [...], na której znajduje się sporny obiekt, ani też właścicielem ani użytkownikiem wieczystym działki bezpośrednio sąsiadującej z działką nr 2578. Ponadto jej nieruchomość znajduje się w odległości około 20 m od działki nr 2578, gdyż działkę nr 2576 od działki nr 2578 dzieli jeszcze jedna działka nr 2577. Skargę do Sądu na powyższe postanowienie organu odwoławczego złożyła A. S., wnosząc o jego uchylenie. Skarżąca zarzuciła, że zaskarżone postanowienie narusza: 1. art. 28 K.p.a. w związku z art. 140 Kodeksu cywilnego, poprzez błędne uznanie, że skarżąca nie ma interesu prawnego w sprawie i tym samym przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym zgodności wybudowania i użytkowania obiektu budowlanego zlokalizowanego na działce nr ewid. 2578 położonego w [...] przy ul. [...]; 2. art. 61 a § 1 K.p.a., poprzez jego błędne zastosowanie w sytuacji, gdy w sprawie winien być zastosowany art. 61 K.p.a.; 3. art. 7, art. 77 § 1 art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a., wskutek nie odniesienia się przez organ drugiej instancji do wszystkich zarzutów podniesionych przez skarżącą w zażaleniu od postanowienia organu pierwszej instancji, a dotyczących: – legitymowania się przez skarżącą interesem prawnym, – uchybień procesowych organu pierwszej instancji, – naruszenia przez ten organ art. 140 Kodeksu cywilnego w związku z art. 28 K.p.a. i art. 61a K.p.a. 4. przepisy postępowania, wskutek niedoręczenia postanowienia organu pierwszej instancji E. W. – właścicielce działki sąsiedniej wobec działki nr 2578. W piśmie procesowym z dnia 13 listopada 2014 r., uzupełniając skargę A. S. zarzuciła dodatkowo organowi odwoławczemu naruszenie: 1. art. 61 § 3 K.p.a., poprzez niewszczęcie postępowania na wniosek skarżącej, w którym to postępowaniu należało dopiero zbadać, czy skarżącej służy interes prawny w niniejszej sprawie; 2. art. 28 K.p.a. w związku z art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 ze zm.; dalej: "u.p.z.p."), poprzez przyjęcie, iż skarżącej nie służy przymiot strony postępowania w niniejszej sprawie; 3. art. 6, art. 8, art. 11 K.p.a., poprzez naruszenie zasad postępowania uregulowanych w tych przepisach; 4. art. 6 ust. 2 pkt 1 i pkt 2 u.p.z.p., wskutek jego pominięcia. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądy administracyjne, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), powołane są do kontroli legalności decyzji i innych aktów administracyjnych wydawanych przez organy administracji. Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżone postanowienie prawa nie narusza. Postanowieniem tym organ odwoławczy utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej odmawiające wszczęcia postępowania z wniosku A. S. w sprawie dotyczącej obiektu budowlanego na działce nr ewid. 2578 w [...], przy ul. [...]. Jako podstawę prawną tych rozstrzygnięć organy administracji wskazały przepis art. 61a § 1 K.p.a., który stanowi, że w przypadku gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Należy podkreślić, iż ustalenie, komu przysługuje przymiot strony postępowania prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego w niniejszej sprawie następuje na podstawie art. 28 K.p.a. Stosownie do tego przepisu, stroną w postępowaniu administracyjnym jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Stroną w rozumieniu art. 28 K.p.a. jest więc osoba (jednostka organizacyjna) wymieniona w art. 29 K.p.a. lub przepisach odrębnych, która na podstawie prawa obowiązującego może czy powinna uzyskać konkretne korzyści albo też może być (powinna być) obarczona powinnością określonego zachowania wyznaczonego nakazem lub zakazem, jednakże dopiero po skonkretyzowaniu ich w decyzji administracyjnej przez organ administracji publicznej, działający w granicach jego właściwości i kompetencji. Każda tak rozumiana strona postępowania musi być przez organ administracyjny wezwana do udziału w postępowaniu wszczętym z urzędu, jak również strona – tak pojmowana – wnosząc swoje żądanie, powoduje wszczęcie postępowania administracyjnego. Uregulowania statusu strony trzeba poszukiwać nie w oparciu o jeden przepis, lecz na podstawie wielu przepisów prawa materialnego administracyjnego, finansowego czy też prawa pracy, wspierając je przepisami prawa cywilnego, jak również z przepisów ustrojowych dotyczących administracji publicznej i wreszcie z przepisów procedury stosownej do sprawy (J. Borkowski, Komentarz do art. 28 K.p.a. [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2013, SIP Legalis, nb. 5 i 13). Zauważyć trzeba, że o posiadaniu przez dany podmiot interesu prawnego we wzięciu udziału w postępowaniu administracyjnym decyduje norma prawa materialnego, na której opiera się zaskarżony akt administracyjny, a nie interes faktyczny. Źródeł interesu prawnego należy poszukiwać zatem w przepisach prawa materialnego, przy czym interes prawny może być wywodzony także spoza materialnego prawa administracyjnego. Jednakże taki interes prawny musi być rozumiany jako obiektywna, czyli realnie istniejąca potrzeba ochrony prawnej. Interes prawny charakteryzuje się więc następującymi cechami: jest indywidualny, konkretny, aktualny, sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. Innymi słowy, mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym to tyle, co wskazać przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którym składający wniosek opiera swoje żądanie. Przy tym interes prawny, którego istnienie warunkuje przyznanie przymiotu strony w sprawie, musi bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej podmiotu. W niniejszej sprawie jest bezspornym, że na działce nr ewid. 2578, przy ul. [...] w [...], znajduje się obiekt budowlany, co do Prezydent Miasta [...]: – decyzją z dnia 27 sierpnia 1995 r., nr [...], udzielił pozwolenia na budowę; – decyzją z dnia 31 sierpnia 2000 r., nr [...], zezwolił na zmianę sposobu użytkowania obiektu na stację diagnostyczną; – decyzją z dnia 18 czerwca 2002 r., nr [...], udzielił pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalno-usługowego. Ponadto, co nie było kwestionowane, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] w 2005 r. udzielił pozwolenia na użytkowanie rozbudowanej części budynku mieszkalno-usługowego . Organy administracji obu instancji przyjęły, czego nie kwestionowała w żaden sposób skarżąca. że jest ona współwłaścicielką działki nr ewid. 2576, która nie graniczy z działką nr ewid. 2578, na jakiej położony jest przedmiotowy obiekt budowlany. Działkę nr ewid. 2576 od działki nr ewid. 2578 oddziela działka nr ewid. 2577. Ponadto nieruchomość, stanowiąca współwłasność skarżącej, znajduje się w odległości około 20 m od działki nr ewid. 2578. Sąd podziela wyrażone w zaskarżonym postanowieniu stanowisko, iż podmiotami mającymi interes prawny w sprawie dotyczącej zbadania legalności budowy i użytkowania obiektu budowlanego na działce nr 2578 przy ul. [...] w [...], są właściciele lub użytkownicy wieczyści tej nieruchomości, a także właściciele lub użytkownicy wieczyści nieruchomości sąsiadujących z nieruchomością, na której obiekt został zrealizowany. Skoro zatem skarżąca, co w niniejszej sprawie jest poza sporem, nie jest ani właścicielem, ani użytkownikiem wieczystym działki nr 2578, ani też właścicielem bądź użytkownikiem wieczystym działki sąsiadującej z działką nr 2578, a jej nieruchomość znajduje się w stosunkowo dużym oddaleniu (to jest około 20 m) od działki, na której zlokalizowany jest sporny obiekt, to prawidłowo uznały organy administracji orzekające w sprawie, że skarżącej nie przysługuje interes prawny, który dawałby podstawę do skutecznego domagania się przez nią wszczęcia postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie. Należy podkreślić, że przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) nie wprowadzają w tym zakresie regulacji szczególnych względem art. 28 K.p.a., z tego zaś przepisu wynika, że ochrona interesu prawnego skarżącej nie uzasadnia przyznania jej przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez organy nadzoru budowlanego w przedmiocie zbadania zgodności z prawem budowy i użytkowania spornego obiektu budowlanego. Odnosząc się do zarzutów skarżącej wskazać należy, że zarówno odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 K.p.a., jak i umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. prowadzi do takich samych skutków prawnych dla strony. W obu przypadkach rozstrzygnięcie ma charakter formalny, a powodem jest bezprzedmiotowość postępowania. Inny jest jedynie moment, w którym bezprzedmiotowość występuje. Przyjęte przez organy administracji obu instancji rozwiązanie procesowe, polegające na odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. w rezultacie prowadzi do takich samych skutków prawnych dla strony, jak w przypadku umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego, na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. Nie ulega bowiem wątpliwości, że w obu przypadkach wniosek skarżącej nie może być załatwiony merytorycznie, zaś rozstrzygnięcie ma charakter formalny (podobne stanowisko w odmiennym stanie faktycznym zajął WSA w Gdańsku w wyroku z dnia 28 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 337/12, LEX nr 1248756). Niezasadne są również pozostałe zarzuty skargi. Wbrew twierdzeniom skarżącej przepis art. 61 u.p.z.p. nie daje podstaw do stwierdzenia, że skarżącej służył interes prawny dający podstawę do uznania jej za stronę postępowania w niniejszej sprawie. Przepis ten stanowi, że: "1. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. 2. Przepisów ust. 1 pkt 1 nie stosuje się do inwestycji produkcyjnych lokalizowanych na terenach przeznaczonych na ten cel w planach miejscowych, które utraciły moc na podstawie art. 67 ust. 1 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1. 3. Przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej. 4. Przepisów ust. 1 pkt 1 nie stosuje się do zabudowy zagrodowej, w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. 5. Warunek, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem. 6. Minister właściwy do spraw budownictwa, lokalnego planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa określi, w drodze rozporządzenia, sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego. 7. W rozporządzeniu, o którym mowa w ust. 6, należy określić wymagania dotyczące ustalania: 1) linii zabudowy; 2) wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu; 3) szerokości elewacji frontowej; 4) wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki; 5) geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych)". Powołany przepis stanowi przepis szczególny w stosunku do art. 28 K.p.a. i stosowany jest w postępowaniu administracyjnym dotyczącym ustalenia warunków zabudowy. Nie pozwala ona natomiast na przypisanie przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez organy nadzoru budowlanego badające zgodność z przepisami prawa budowlanego budowy bądź użytkowania obiektu budowlanego. Z tych samych względów o istnieniu interesu prawnego uzasadniającego traktowanie skarżącej jako strony postępowania w niniejszej sprawie nie mogą świadczyć przepisy art. 6 ust. 2 pkt 1 i pkt 2 u.p.z.p. W świetle tych przepisów każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do: 1) zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich; 2) ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Wskazać trzeba bowiem, że powyższe przepisy odnoszą się do ochrony interesu prawnego wyłącznie w zakresie działań podejmowanych na płaszczyźnie planowania i zagospodarowania przestrzennego, czyli na gruncie uchwalania planu miejscowego, a nie na dalszym etapie procesu inwestycyjnego regulowanego przez przepisy ustawy– Prawo budowlane (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 3 lipca 2014 r., sygn. akt II SA/Po 515/14, LEX nr 1503895). Sąd nie dopatrzył się nadto w sprawie takiego naruszenia przepisów postępowania, w tym zasad postępowania unormowanych w art. 6 (zasada praworządności), art. 8 (zasada budzenia zaufania) i art. 11 (zasada przekonywania) K.p.a., które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kwestia niedoręczenia postanowienia organu pierwszej instancji E. W. – właścicielce działki sąsiedniej wobec działki nr 2578 nie może mieć wpływu na wynik sprawy. Z akt sprawy, wbrew twierdzeniom skarżącej, nie wynika, by osoba ta podpisała wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie. Fakt, iż wskazana osoba składała tożsamy (bądź o podobnej treści) wniosek w innej sprawie nie może mieć jednak, stosownie do art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: "P.p.s.a.") znaczenia w sprawie, gdyż Sąd orzekając w tej sprawie związany jest jej granicami. Ubocznie należy zauważyć, że w stosunku do M. B., która wraz ze skarżącą złożyła wniosek z dnia 26 listopada 2012 r. o wszczęcie postępowania w niniejszej sprawie, organ pierwszej instancji odrębnym postanowieniem z dnia 22 maja 2013 r., nr [...], odmówił wszczęcia postępowania. Postanowienie to zostało utrzymane w mocy przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] postanowieniem z dnia 23 września 2013 r., nr [...] (k. 41-45 akt sądowych). Z tych wszystkich względów, wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi, Sąd skargę oddalił w oparciu o art. 151 P.p.s.a.