II SA/Lu 1097/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca), Protokolant Starszy asystent sędziego Agnieszka Wąsikowska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 marca 2017 r. sprawy ze skargi [...] S.A. w L. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Wojewody na rzecz [...] S.A. w L. kwotę 697 zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 5 maja 2016 r., znak: [...], Starosta C. działając na podstawie art. 124 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 1774 ze zm.; dalej także: u.g.n.), orzekł o ograniczeniu sposobu korzystania z części nieruchomości, oznaczonej jako działka nr ewid.[...], o powierzchni 0,37 ha, położonej w miejscowości L., gmina D., stanowiącej własność A. M. (dalej także: uczestnik), poprzez zezwolenie [...] S.A. z siedzibą w L. (dalej także: Spółka) na założenie urządzeń niezbędnych do przesyłu energii elektrycznej - kablowej linii elektroenergetycznej niskiego napięcia (pkt 1 sentencji). Ograniczenie to dotyczyć miało części nieruchomości o łącznej powierzchni 20 m2, oznaczonej jako pole obrysowane przerywaną brązową linią na mapie stanowiącej załącznik do powyższej decyzji, w terminie 2 lat od momentu uprawomocnienia się decyzji o pozwoleniu na budowę omawianej inwestycji (pkt 2 sentencji). Starosta określił również zakres i sposób ograniczenia nieruchomości oraz zobowiązał Spółkę do przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego, niezwłocznie po założeniu i przeprowadzeniu linii napowietrznych (pkt 3 i 4 sentencji). Organ wskazał również, że w przypadku, gdy przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego okaże się niemożliwe bądź powodować będzie nadmierne trudności, Spółka będzie zobowiązana do przeprowadzenia inwentaryzacji szkód powstałych w wyniku działań prowadzonych na podstawie niniejszej decyzji, w formie protokolarnego ich opisu, sporządzonego z udziałem rzeczoznawcy majątkowego oraz do przedłożenia Staroście tego protokołu wraz z opinią rzeczoznawcy majątkowego (określającą wartość poniesionych szkód i zmniejszenia przez to wartości nieruchomości), w terminie 30 dni od daty zakończenia prac inwestycyjnych na przedmiotowej nieruchomości (pkt 5 sentencji). Ponadto Starosta wskazał, iż ustalenie odszkodowania za szkody i zmniejszenie wartości nieruchomości, o którym mowa w pkt 5 nastąpi w drodze decyzji, w terminie 30 dnia od daty przedłożenia przez wnioskodawcę opinii rzeczoznawcy majątkowego oraz że ostateczna decyzja o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości stanowi podstawę do dokonania wpisu w księdze wieczystej nr [...] (pkt 6 i 7 sentencji). Od powyższej decyzji odwołanie złożył uczestnik zarzucając, że ustalona przez organ lokalizacja inwestycji jest dla niego rażąco niekorzystna, gdyż zakłada prowadzenie robót na części zalesionej działki, gdzie istnieje realne zagrożenie uszkodzenia korzeni drzew podczas wykopów pod kabel, co prowadziłoby do znacznego zmniejszenia wartości tej nieruchomości. Decyzją z dnia 20 września 2016 r., znak: [...], Wojewoda uchylił w całości decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania. Wojewoda stwierdził, że Starosta nie rozważył, czy przebieg planowanej inwestycji jest dla skarżącego jak najmniej uciążliwy. Zdaniem Wojewody, organ pierwszej instancji pominął całkowicie zarzuty uczestnika, który wykazał, że wskutek realizacji przedmiotowej inwestycji dojdzie do uszkodzenia nasadzeń znajdujących się na jego działce. Organ odwoławczy podkreślił, że uzasadniony interes właściciela nieruchomości wymaga, by zakres ingerencji inwestora był sprowadzony do niezbędnego minimum. Istotne jest więc zarówno jednoznaczne określenie przebiegu inwestycji przez daną nieruchomość, jak i precyzyjne określenie, na czym polegać będzie uszczuplenie władztwa właściciela w zakresie niezbędnym do wykonania inwestycji, a także określenie terminu prowadzonych prac inwestycyjnych oraz rozważenie ewentualnej zmiany przebiegu inwestycji przez działkę skarżącego. Zdaniem Wojewody nie budzi wątpliwości, że Starosta nie rozważył alternatywnych rozwiązań w zakresie lokalizacji omawianej linii elektroenergetycznej ani nie określił terminu, na który udzielono zezwolenia na czasowe zajęcie działki należącej do uczestnika. Skargę do Sądu na powyższą decyzję Wojewody złożyła Spółka, zarzucając naruszenie: 1) art. 7 i art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23; dalej: k.p.a.), wskutek nieuwzględnienia zasad postępowania w nich wyrażonych; 2) art. 124 ust. 1 u.g.n., poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji bezpodstawne uchylenie zgodnej z prawem decyzji organu pierwszej instancji. W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zobowiązanie organu do wydania decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa, uzasadniającym jej wyeliminowanie z obrotu prawnego. Skarga została uwzględniona także z innych przyczyn niż w niej podniesione, a które to przyczyny Sąd miał obowiązek wziąć pod uwagę z urzędu, w myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.; dalej: "P.p.s.a."). Zgodnie z tym przepisem sąd rozstrzyga bowiem w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Podkreślenia wymaga, że zgodnie z art. 124 ust. 1 u.g.n. starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Udzielenie wspomnianego zezwolenia powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań (art. 124 ust. 3 u.g.n.). W niniejszej sprawie jest poza sporem, że został spełniony wymóg przeprowadzenia rokowań, co potwierdza dołączona do akt sprawy kserokopia pisma z dnia 27 kwietnia 2015 r., znak: L.dz. [...], wraz z załączonym projektem zawarcia umowy skierowanym do właściciela nieruchomości. Właściciel opisanej działki nr ewid.[...] pismem z dnia 24 lipca 2015 r. poinformował, że nie wyraża zgody na podpisanie załączonego projektu umowy. Ponadto uczestnik podtrzymał swoje stanowisko w tym zakresie w trakcie rozprawy administracyjnej przeprowadzonej przez organ pierwszej instancji. Niewątpliwie zatem rokowania prowadzone z uczestnikiem nie zakończyły się wyrażeniem przez niego zgody na wykonanie wspomnianych prac. Niekwestionowane jest również, co stwierdził w zaskarżonej decyzji Wojewoda, że spełniona została w niniejszej sprawie przesłanka lokalizacji celu publicznego zgodnie z decyzją Wójta Gminy D. z dnia 18 września 2014 r., znak: [...], o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Nie budzi jednak wątpliwości Sądu, że organ odwoławczy nie odniósł należycie powyższej kwestii do okoliczności faktycznych sprawy, naruszając tym samym powołane przepisy prawa materialnego, a także przepisy art. art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. Jak prawidłowo podniosła w skardze Spółka, zgodnie z art. 124 u.g.n., obowiązkiem organów administracji rozpatrujących w niniejszej sprawie wniosek Spółki, złożony w trybie tego przepisu, było – w zakresie ustalenia lokalizacji planowanej inwestycji liniowej - jedynie zbadanie zgodność tej inwestycji z treścią wskazanej wyżej ostatecznej decyzji Wójta Gminy D. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Z akt sprawy wynika jednoznacznie, że przebieg projektowanej inwestycji, polegającej na budowie kablowej linii elektroenergetycznej niskiego napięcia został zaprojektowany w tzw. dukcie leśnym, czyli przesiece leśnej, gdzie nie występuje zalesienie. Przedmiotowa linia elektroenergetyczna – co jest niekwestionowane – została po to zaprojektowana na obszarze tej przesieki leśnej, by uniknąć ewentualnej konieczności usunięcia drzew oraz innych nasadzeń znajdujących się na działce uczestnika. Oczywiste jest, że wykonanie wykopu wzdłuż duktu leśnego o głębokości 0,8 m i szerokości 0,6 m nie spowoduje konieczności wycinki choćby jednego drzewa, gdyż w tym pasie gruntu omawianej działki drzewa nie występują, zaś odległość od drzew rosnących poza przesieka leśną jest na tyle duża, że bez wątpienia nie wpłynie na wegetację istniejącego poza trasą przebiegu linii drzewostanu oraz poszycia leśnego. To prowadzi do wniosku, że wbrew twierdzeniom Wojewody, taki właśnie przebieg linii elektroenergetycznej przez wskazaną działkę jest najmniej uciążliwy dla jej właściciela. Tym sposobem obszar omawianego duktu leśnego będzie mógł zostać wykorzystywany optymalnie, w celu uniknięcia wywołania szkód na działce uczestnika. Niezasadny jest też zarzut Wojewody co do braku rozważenia ewentualnej zmiany trasy przebiegu inwestycji. Z akt administracyjnych sprawy wynika bowiem, czego nie kwestionowano w toku postępowania, że zmiana trasy przebiegu projektowanej linii, polegająca na ominięciu działki nr ewid.[...], została rozważona na wniosek jej właściciela już na etapie rokowań. W aktach tych znajduje się pismo Przedsiębiorstwa [...] z dnia 18 sierpnia 2015 r., które wykonywało projekt planowanej inwestycji. W piśmie tym opisano w sposób wyczerpujący, jakie negatywne konsekwencje pociągnęłoby dla realizacji całej inwestycji ewentualne przyjęcie propozycji zmiany przebiegu linii zaproponowanej przez uczestnika, a tym samym uzasadniono nieracjonalność takiego rozwiązania (zob. k. 40 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Nie budzi przy tym wątpliwości, że kwestia ta została wyczerpująco omówiona w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji (zob. k. 45 akt administracyjnych organu pierwszej instancji), co uszło uwadze Wojewody. W konsekwencji prawnie wadliwe było stanowisko organu odwoławczego, iż decyzja organu pierwszej instancji podlegała uchyleniu z uwagi na nierozważenie, czy przebieg planowanej inwestycji jest dla uczestnika jak najmniej uciążliwy. Zaskarżona decyzja podlega uchyleniu również z innych powodów. Podkreślenia wymaga, że z decyzji organu pierwszej instancji wprost wynika, iż organ ten wskazał termin, na który udzielono Spółce zezwolenia na czasowe zajęcie działki należącej do uczestnika. W punkcie 2 sentencji tej decyzji Starosta zawarł następujące rozstrzygnięcie: "Ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości, o której mowa w pkt 1, polega na obowiązku udostępnienia wnioskodawcy na czas założenia i przeprowadzenia kablowej linii elektroenergetycznej, części nieruchomości o łącznej pow. 20 m2 - pasa gruntu oznaczonego jako pole obrysowane przerywaną brązową linią, na mapie stanowiącej załącznik do niniejszej decyzji, w terminie 2 lat od momentu otrzymania prawomocnego pozwolenia na budowę" (k. 45 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Całkowicie niezrozumiałe jest zatem stanowisko organu odwoławczego, który jako powód uchylenia wspomnianej decyzji wskazał także brak wskazania przez Starostę tego terminu, "wyznaczającego horyzont czasowy pozbawienia właściciela uprawnień rzeczowych do skutecznego sprzeciwu wobec udzielonego zezwolenia" (s. 4 uzasadnienia zaskarżonej decyzji). Tym samym powołany przez Wojewodę pogląd wyrażony w wyroku WSA w Lublinie z dnia 1 marca 2016 r., sygn. akt II SA/Lu 705/15, nie mógł mieć w niniejszej sprawie zastosowania, albowiem wyrok ten zapadł w sprawie o odmiennym stanie faktycznym. Należy mieć również na uwadze, że termin ten został określony przez Starostę z uwzględnieniem charakteru i złożonego zakresu planowanej inwestycji, wymagającej nie tylko uzyskania pozwolenia na budowę, wyłonienia wykonawcy, zgodnie z odrębnymi przepisami i przeprowadzenia robót budowlanych na znacznym obszarze, ale – co oczywiste – także uprzedniego uzyskania zgód od pozostałych (poza uczestnikiem) właścicieli nieruchomości, na których ma zostać zrealizowana inwestycja bądź prawomocnych decyzji administracyjnych ograniczających (tak jak decyzja organu pierwszej instancji w rozpoznawanej sprawie) prawo własności tych nieruchomości. Mając powyższe na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" P.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję. Rozpoznając ponownie sprawę organ odwoławczy, stosownie do art. 153 P.p.s.a., uwzględni dokonaną przez Sąd ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania zawarte w wyroku. O kosztach postępowania orzeczono w oparciu o art. 205 § 2 w związku z art. 200 P.p.s.a.