II SA/Lu 1098/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca), Sędziowie NSA Witold Falczyński, WSA Marta Laskowska-Pietrzak, Protokolant Referent stażysta Paweł Kobylarz, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę. Decyzją z dnia [...] września 2017 r., znak: [...], Wojewoda, po rozpoznaniu odwołania Stowarzyszenia "[...]" (dalej także: "Stowarzyszenie") od decyzji Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r., nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] Spółce z o.o. z siedzibą w K. (dalej także: "Spółka") pozwolenia na budowę zakładu produkcji pasz dla zwierząt obejmującą budowę biurowca, magazynu płaskiego z częścią socjalną, magazynu płynów, wieży produkcyjnej, ekspedycji pasz luzem, dozowni, zbiornika ppoż., kotłowni, punktu przyjęciowego, magazynu silosowego, wież wsporczych pod przenośniki i estakad oraz instalacji zewnętrznych, zlokalizowanych na działkach nr [...] i [...] w Ł., przy ul. [...] – umorzył postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu tej decyzji Wojewoda wyjaśnił, że w jego ocenie Stowarzyszenie nie posiada legitymacji uprawniającej do wniesienia odwołania od decyzji Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Spółce pozwolenia na budowę. Po pierwsze, postępowanie prowadzone w tej sprawie nie jest – w świetle przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa, w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2016 r. poz. 353 ze zm.; dalej: ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku) – postępowaniem wymagającym udziału społeczeństwa. Po drugie, Starosta Ł. postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2017 r., znak: [...], działając na podstawie art. 31 § 2 k.p.a., odmówił Stowarzyszeniu udziału na prawach strony w postępowaniu w niniejszej sprawie. Organ ten stwierdził, że Stowarzyszenie nie wykazało, jakie dobra mają być chronione i jakie ewentualne zagrożenie istnieje dla interesu społecznego oraz jaki interes społeczny przemawia za dopuszczeniem go do udziału w postępowaniu. Zdaniem Starosty, obszar oddziaływania projektowanej inwestycji zamyka się w granicach działek objętych opracowaniem, a inwestor przedłożył ostateczną decyzję Burmistrza Miasta Ł. z dnia [...] sierpnia 2016 r., znak: [...], o środowiskowych uwarunkowaniach z treści której wynika, że normatywne poziomy oddziaływania na środowisko nie zostały przekroczone. Stowarzyszenie nie wniosło zażalenia na wskazane postanowienie Starosty i stało się ono prawomocne. Z tych powodów Wojewoda, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., orzekł o umorzeniu postępowania odwoławczego. W skardze do Sądu na powyższą decyzję organu odwoławczego Stowarzyszenie zarzuciło naruszenie: - art. art. 7, 8, 77 § 1 i 80 w zw. z 28 i 31 § pkt 2 oraz 127 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie, że Stowarzyszenie nie wykazało legitymacji uprawniającej do wniesienia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji, - art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., poprzez błędne umorzenie postępowania odwoławczego, - art. 44 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji błędne ustalenie, że Stowarzyszeniu nie przysługiwało prawo złożenia odwołania na decyzji organu pierwszej instancji, - art. 81 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r. poz. 1332 ze zm., dalej: Prawo budowlane) w zw. z art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., poprzez błędne uznanie, że zaistniały przesłanki do umorzenia postępowania, mimo że naruszony przepis prawa materialnego nakazuje każdorazowo organom nadzorowanie i kontrolowanie przestrzegania przepisów prawa budowlanego, a mimo podniesionych przez Stowarzyszenie zarzutów w odwołaniu, organ nie podjął z urzędu żadnych czynności wyjaśniających odnośnie sygnalizowanych nieprawidłowości w toku wydawania decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielający Spółce pozwolenia na budowę. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna. Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest stwierdzenie, czy skarżącemu Stowarzyszeniu przysługiwał przymiot strony w postępowaniu dotyczącym zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia Spółce pozwolenia na budowę zakładu produkcji pasz dla zwierząt obejmującą budowę biurowca, magazynu płaskiego z częścią socjalną, magazynu płynów, wieży produkcyjnej, ekspedycji pasz luzem, dozowni, zbiornika ppoż., kotłowni, punktu przyjęciowego, magazynu silosowego, wież wsporczych pod przenośniki i estakad oraz instalacji zewnętrznych, zlokalizowanych na działkach nr [...] i [...] w Ł., przy ul. [...]. Zdaniem Sądu prawidłowe jest stanowisko Wojewody, który ocenił, że Stowarzyszenie nie legitymowało się przymiotem strony wskazanego postępowania. W pierwszej kolejności należy podkreślić, iż z dniem 11 lipca 2003 r. do przepisów ustawy Prawo budowlane dodany został art. 28 ust. 2, stanowiący lex specialis w stosunku do art. 28 k.p.a. W świetle tego przepisu Prawa budowlanego stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Dokonując tej zmiany przepisów Prawa budowlanego, ustawodawca chciał zawęzić krąg uczestników postępowania w sprawie pozwolenia na budowę tak, aby usprawnić i przyspieszyć proces inwestycyjny (por. m.in. wyroki NSA: z dnia 14 grudnia 2006 r., II OSK 75/06, z dnia 16 lutego 2007 r., II OSK 339/06 oraz z 2 marca 2007 r., II OSK 462/06 - niepubl., dostępne w CBOSA). W myśl zaś art. 28 ust. 3 Prawa budowlanego, w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę nie stosuje się przepisu art. 31 k.p.a., określającego zasady występowania organizacji społecznych w sprawie dotyczącej innej osoby. Natomiast stosownie do ust. 4 art. 28 Prawa budowlanego, przepisów ust. 2 i 3 tego artykułu nie stosuje się w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę wymagającego udziału społeczeństwa zgodnie z przepisami ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku. Udział społeczeństwa jest wymagany w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 2 oraz art. 88 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, w przypadku przeprowadzania ponownej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, a mianowicie: 1) jeżeli konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko została stwierdzona przez organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach; 2) na wniosek podmiotu planującego podjęcie realizacji przedsięwzięcia, złożony do organu właściwego do wydania decyzji; 3) jeżeli organ właściwy do wydania decyzji stwierdzi, że we wniosku o wydanie decyzji zostały dokonane zmiany w stosunku do wymagań określonych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach; 4) w przypadku braku możliwości stwierdzenia gotowości instalacji do wychwytywania dwutlenku węgla na etapie wydawania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w przypadku instalacji do spalania paliw w celu wytwarzania energii elektrycznej, o elektrycznej mocy znamionowej nie mniejszej niż 300 MW. W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości, że nie zachodziły takie okoliczności uzasadniające zastosowanie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Bezsprzecznie bowiem Burmistrz Miasta Ł., po zasięgnięciu opinii Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Ł. oraz Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w L., w decyzji z dnia [...] sierpnia 2016 r., znak: [...], o środowiskowych uwarunkowaniach, orzekł o braku potrzeby przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia polegającego na budowie wytwórni pasz dla zwierząt w Ł. na działkach nr [...] i [...]. Takie orzeczenie, jak prawidłowo wskazał organ odwoławczy, przesądza o nieuznaniu Stowarzyszenia za stronę postępowania w niniejszej sprawie. Zasadnie też zwrócił uwagę Wojewoda, że cytowany art. 28 ust. 4 Prawa budowlanego, w brzmieniu obowiązującym do dnia 27 czerwca 2015 r., dodatkowo zawierał zdanie drugie: "W tym przypadku stosuje się przepisy art. 44 ustawy, o której mowa w zdaniu pierwszym (Dz. U. z 2013 r. poz. 1235, z późn. zm.)". Niewątpliwie zaś na skutek nowelizacji tego przepisu dokonanej na mocy art. 1 pkt 6 lit. b ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 443), która weszła w życie z dniem 28 czerwca 2015 r., skreślono powyższe zdanie. Nie budzi zarazem wątpliwości, że zmiana ta ograniczyła możliwość udziału organizacji ekologicznych w postępowaniach, o których mowa w art. 28 ust. 4 Prawa budowlanego, wprowadzając wymóg, by za ich dopuszczeniem do udziału w postępowaniu przemawiał interes społeczny. Jak trafnie wskazuje się w doktrynie, zmiana ta oznacza tyle, że do udziału organizacji społecznej w postępowaniach, o których mowa w powołanym przepisie, nie ma już zastosowania art. 44 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, lecz art. 31 k.p.a., którego § 1 stanowi, iż organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Nowelizacja art. 28 ust. 4 Prawa budowlanego znacznie zawęziła zatem krąg organizacji ekologicznych, które mogą brać udział w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę. Oczywiste jest bowiem, że przepis ten (w obecnie obowiązującym brzmieniu) nie daje możliwości dopuszczenia do udziału w tym postępowaniu wszystkich organizacji mających taki charakter. Prowadzi to do wniosku, że organizacja społeczna korzysta z prawa strony w rozumieniu art. 10 k.p.a. dopiero od chwili wydania postanowienia o dopuszczeniu jej do udziału w postępowaniu przed tym organem na podstawie art. 31 § 2 k.p.a. (zob. A. Ostrowska, Komentarz do art. 28, [w:] A. Gliniecki (red.), Prawo budowlane. Komentarz, W. 2016, SIP Lex, nr 26). W rozpoznawanej sprawy nie budzi zatem wątpliwości, że Stowarzyszeniu nie służyła legitymacja uprawniającej do wniesienia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji o pozwolenia na budowę. Bezsprzecznie postępowanie prowadzone w tej sprawie nie jest – w świetle przepisów ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku – postępowaniem wymagającym udziału społeczeństwa. Poza sporem jest przy tym, że Starosta Ł. postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2017 r. odmówił Stowarzyszeniu udziału na prawach strony w tym postępowaniu. W doktrynie wskazuje się zaś, iż obecnie, to jest po zmianie brzmienia art. 28 ust. 4 Prawa budowlanego, organizacji ekologicznej służy prawo wniesienia odwołania od decyzji wydanej w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa wyłącznie wówczas, gdy brała ona udział w postępowaniu przed organem pierwszej instancji. Niezasadne były zatem zarzuty podniesione w skardze. Sąd nie dopatrzył się w sprawie naruszenia innych przepisów postępowania, w tym zasad postępowania unormowanych w art. 6 (zasada praworządności), art. 8 (zasada budzenia zaufania) i art. 11 (zasada przekonywania) k.p.a., które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto zarzuty dotyczące naruszenia art. 81 ust. 1 i 2 Prawa budowlane, poprzez niepodjęcie działań zmierzających do oceny z urzędu przez organ odwoławczy prawidłowości udzielonego decyzją organu pierwszej instancji pozwolenia na budowę, nie mogły mieć wpływu na wynik rozstrzyganej sprawy, prawidłowo zakończonej decyzją umarzającą postępowanie odwoławcze, z uwagi na nieposiadanie przymiotu strony przez Stowarzyszenie. Z tych wszystkich względów, wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.) skargę oddalił.